新建地方本科高校應用型轉型的政策演進與發展啟示

陳　欣

（泉州師范學院教務處，福建 泉州 362000）

新建地方本科院校是指1999年“專升本”之后的普通本科院校。應用型轉型是指普通高等學校以“產教融合，校企合作”為核心的辦學理念與行動的總和。從1995年起至今的23年時間，基于高等教育結構性矛盾、大學生結構性失業等實際情況，國家陸續出臺多項與新建地方本科院校應用型轉型相關的政策，其政策演變呈現出高等教育與職業教育雙重維度下的“雙軌并進”態勢。

一、新建地方本科院校應用型轉型的政策演進

（一）政策萌芽

1.《教育法》為高校應用型轉型撒播種子。1995年通過并經2009年、2015年兩次修正的《教育法》第47條寫明：國家鼓勵高等教育與企業事業組織、社會團體及其他社會組織在教學、科研、技術開發和推廣等方面進行多種形式的合作，并指出企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人，可以參與學校管理[1]。這是國家首次有關產教融合，校企合作的政策，其中允許企業事業組織及其社會單位參與學校管理的條文，為今后應用型高校建立由行業企業深度參與的治理機構提供了政策保障。

2.《職業教育法》和《高等教育法》為本科高校設定雙重身份。1996年的《職業教育法》第13條規定：“職業學校教育分為初等、中等、高等職業學校教育”，“高等職業學校教育根據需要和條件由高等職業學校實施，或者由普通高等學校實施”[2]。普通高等學校實施“高等職業學校教育”，這說明職業教育存在雙重主體：職業教育院校與普通高等學校。《職業教育法》第23條指出，“職業教育應當實行產教結合”，也就是說，普通高等學校也應當實行產教結合。1998年的《高等教育法》68條分別指出，《高等教育法》的對象包括“高等職業學校[3]”。這是說，職業教育與高等教育是國家教育事業之中兩個不同但又有交叉的體系。所謂“不同”，是指我國國家教育事業由學前教育、義務教育（包括初等職業教育）、高中教育（包括中等職業教育）、高等教育（包括高等職業教育）、繼續教育等不同體系組成，職業教育分布在義務教育、高中教育、高等教育三個不同教育體系中，同時又自成一個相對獨立的體系。所謂“有交叉”，是指專科教育、本科教育與研究生教育既屬于高等教育，又屬于職業教育。因此，《職業教育法》與《高等教育法》為新建地方本科高校擁有高等教育與職業教育雙重身份提供了根據。

3.《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》等政策指明高校轉型的方向。然而，2002年的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和2005年的《國務院關于大力發展職業教育的決定》等政策又把本科教育和研究生教育排除在職業教育體系之外。2010年7月29日的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》也把高等教育與職業教育相區別，但第22條“優化結構辦出特色”指出：高等教育要“重點擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模[4]”。這是中共中央、國務院首次以戰略規劃的形式明確高等教育人才培養的重點是“應用型、復合型、技能型人才”。此后，教育部積極貫徹這一戰略規劃。2012年3月16日，《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》再次強調高等教育要“加大應用型、復合型、技能型人才培養力度[5]”。

（二）政策確定

新建本科院校應用型轉型首次在2014年2月26日李克強總理主持召開的國務院常務會議上得以明確。會議提出“引導一批普通本科高校向應用技術型高校轉型[6]”。從此次重要會議看，其一，“引導一批”措辭表明新建地方本科高校轉型并不是行政強制，更不是一刀切，而是通過政策來循序漸進地鼓勵高校轉型。其二，這里用“應用技術型高校”，而不是用“職業教育”，說明國家并不一定要把地方本科高校轉成“職業教育”。

（三）政策衍生

1.《關于加快發展現代職業教育的決定》首次落實國務院高校轉型決議。2014年5月2日，國務院印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》提出“引導普通本科高等學校轉型發展。采取試點推動、示范引領等方式，引導一批普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型，重點舉辦本科職業教育[7]”。這里仍用“引導”一詞，表明政策的柔性功能；用“應用技術類型高等學校”同時又強調“本科職業教育”，這說明地方本科高校要吸收職業教育的合理因素，但不能復制傳統職業教育的辦學邏輯，而是要超越傳統職業教育，其辦學層次仍然是本科。

2.《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》把本科與研究生教育正式列為現代職業教育體系的有機組成部分。2014年6月16日，國家《現代職業教育體系建設規劃（2014～2020年）》明確提出優化高等職業教育結構，“引導一批本科高等學校轉型發展。支持定位于服務行業和地方經濟社會發展的本科高等學校實行綜合改革，向應用技術類型高校轉型發展[8]”。這是國家明確把新建地方本科院校納入由中職、專科、本科、專業學位研究生構成的“現代職業教育體系”。眾所周知，傳統職業教育在多數語境下是指中職和專科的職業教育，現代職業教育體系從中職和專科擴容到中職、專科、本科與專業學位研究生，這既是職業教育體系的完善，又意味著新建地方本科院校一定程度上成為“升級版”的職業教育。2014年6月23日的全國職業教育工作會議、2015年3月13日的《中共中央、國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》以及2015年5月的《中國制造2025》均強調引導普通本科高校加快向應用型轉型。

3.《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》正式啟動高校轉型。2015年10月21日教育部、國家發改委、財政部三部委聯合發布了《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》。該指導意見的頒布標志著新建地方本科院校向應用型轉型進入實施階段。其實施主體為“省級統籌”即省級人民政府；實施方式是以結果為導向，“試點先行、示范引領”，政策支持，資金支持，即通過招生計劃傾斜，中央財政支持地方高校發展專項獎勵、財政投入傾斜等政策杠桿，引導部分新建地方本科院校先行先試，以帶動其他地方本科院校轉型。地方本科院校轉型的任務主要有：建立行業企業合作發展平臺、建立緊密對接產業鏈的專業體系、創新應用型技術技能型人才培養模式等14項。從這份文件看，該文件把轉型的新建地方本科院校納入高等教育而不是職業教育，同時把高等教育與職業教育并列。這說明，新建地方本科院校擁有“雙重身份”：既是高等教育的一部分，又是現代職業教育體系的一部分。2017年1月10日的《國家教育事業發展“十三五”規劃》繼續沿用該思路。在第4個一級標題“協調推進教育結構調整”部分，文件的二級標題第3、4點把“加快發展現代職業教育”與“調整高等教育結構”并列，并只在“調整高等教育結構”談到推動普通本科高校向應用型轉變，并未把新建地方本科院校列入現代職業教育之中。因此，新建地方本科高校的主要身份仍是高等教育，現代職業教育只是其第二重身份。

二、新建地方本科院校應用型轉型的發展啟示

縱觀新建地方本科院校應用型轉型的政策演進及執行情況，對高等教育管理而言，主要有三點啟示：社會認可、資源分配和激勵師生。

（一）社會認可

1.專業結構調整是高校提高自身社會認可度的主要窗口。社會認可是家長和考生對新建地方本科院校應用型轉型的評價。眾所周知，德國建立了成功的研究型大學與應用技術型大學的高等教育分類體系，這兩種類型的大學都獲得社會認可。反觀中國當代社會，“勞心者治人，勞力者治于人”的觀念仍存影響，從事研究型工作，做學者，當干部“高人一等”，從事應用型工作，做實務，進工廠，就“矮人一截”。職業教育發展至今，盡管取得了長足的進步，但總體看，職業教育并沒有得到社會的充分認可，它仍然是學習相對困難的高中生或初中生與家長的無奈選擇，這也是部分未轉型本科高校觀望、排斥的主要原因。由于社會認可的矯正需要漫長的時間，對于高等教育管理者來說，要想改變家長和考生對職業教育的輕視，這是非能力所能企及。然而，在社會認可之中，仍有拓展空間。對于高考考生和家長來說，他們的選擇無非有三個主要標準：學校聲望、地理位置與所學專業。面對985工程高校、211工程高校以及其他擁有博士學位授予點的高校的強大優勢，新建地方本科院校的社會聲望顯然無法匹敵；地理位置也是幾乎無法改變的現實；而所學專業，則是“柳暗花明又一村”，它是教育管理者有能力改變的現實。

2.專業結構調整是高校應用型轉型的核心理念與關鍵行動。專業是高考考生填報志愿的主要標準之一。從各地高考填報志愿咨詢會看，貼上“財經”二字的學校攤位前人頭攢動，標有“師范”二字的學校攤位前門庭冷落。因此，專業是否符合行業企業的需要，這與學校發展、社會聲譽都有直接的關聯。實際上，專業結構調整是各本科高校應用型轉型的關鍵步驟。有學者批評高校“一窩蜂辦工科”現象，這有一定道理，畢竟工科需要場地、資金等方面的巨大投入，并不是任何學校都能辦好工科。但是，筆者以為，辦工科，恰恰是新建地方本科高校的明智選擇。比如，師范類院校一般都有化學與生物專業，如果把化學專業改為化學工程與工藝專業，把生物改為食品科學與工程專業，這就走對了方向。新中國的高等教育實踐反復證明：那些整體主攻工科的本科高校，多數取得了飛速的發展，社會認可度從“落后”變為“先進”。廈門理工學院、福建工程學院等高校就是有力的佐證。

3.專業結構調整是高校應用型轉型的檢驗標準之一。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》等文件規定，應用型高校工科等應用型專業數和學生數的比例不能低于50%。這就是說，地方本科高校是否最終成功轉型，其評判標準之一就是工科等應用型專業的多少。另一方面，專業結構調整也是產教融合，校企合作的前提條件。對于高校來說，轉型之前的高校多數未全面、深入、動態地調研地方的產業需求，也沒有并以此調研結果為依據，有計劃地逐步調整專業結構，使之達到“親近產業”的目標。一定意義上說，不少新建地方本科高校輸出人才存在“盲目生產”的窘境，即不看行業需求，按照傳統做法來招生與培養人才。既然高校的開辦專業并不是企業需要的專業，企業如何與高校合作？

（二）資源分配

1.資源分配對應用型本科高校與非應用型本科高校并非一視同仁。資源分配是指高校從外界獲得的人、財、物等資源的總和。從資源分配看，工科與其他學科的資源分配的差額相當懸殊。工科屬于自然科學，以2017年福建省自然科學基金與社會科學規劃項目為例子，自然科學基金的最高資助額度是40萬元，而社會科學規劃項目的最高資助額度為10萬元，二者相差4倍，其它社會科學資助一般只有2 000元左右，與自然科學研究項目的差額更為懸殊。重點學科、重點實驗室、虛擬仿真實驗中心、實習實訓中心等項目的建設，與產業親近的工科和人文社會科學對比，投入差距同樣令人瞠目。自然科學重點實驗室的一臺精密儀器采購價可能高達幾千萬，社會科學實訓中心的單間裝修與設備投入一般只有十幾萬元。再如，不同高校的教學、科研儀器的價值同樣相差懸殊。僅僅從2017年“教學科研儀器設備價值”這一指標來看，寧德師范學院1.13億元，泉州師范學院1.95億元，福建工程學院3.05億元，廈門理工學院4.1億元，集美大學4.45億元，福州大學10余億元。這里既可以看出學校的實力，也可以看出學校向外界取得資源分配的結果差距。已經建立起對接地方支柱產業的專業結構的廈門理工學院，其教學科研儀器設備價值逼近擁有博士學位授予權的集美大學，與泉州師范學院等其他轉型中的高校也有較大的優勢。顯然，工科類院校能夠吸引更多的社會資源，在競爭中處于相對有利的地位。

2.資源分配是政策制訂者實現政策目標的主要手段。各種政策的核心邏輯是通過資源分配激勵、鼓勵、引導高校向應用型轉型，資源分配也是高校應用型轉型的原動力。政策制訂者當然知曉多數新建地方本科院校不愿意主動轉向“升級版”的職業教育，但經濟和社會發展又需要這類高校按職業教育類似的模式來改變現有的辦學模式。如何說服、推動這些高校，成為政策制訂者思考的問題。政策制訂者們意識到，除了在政策與宣傳上盡量避免使用“職業教育”之類字眼來安撫他們之外，自己手上還握有一張強有力的“王牌”：資源再分配。通過資源再分配，樹立典型，不愿意轉型同時處于財政投入相對不足困境的地方本科高校必然會逐步接受、認同應用型轉型政策。這種邏輯類似于985工程高校、211工程高校的運作思路。眾所周知，985、211工程高校不僅僅是國家給相應高校的一個“高大上”的頭銜，而且是教育部門通過項目管理和績效考評的形式，每年不斷地向這些高校注入資金，其它非985或211工程高校就得不到如此巨大又源源不斷的財政投入。由此形成“馬太效應”，即好的高校越來越好，差的高校越來越差。精明的地方本科高校領導在認同新建地方本科高校應用型轉型這一社會共識的基礎上，他們當然會事先掌握轉型政策給自己學校帶來的機遇與利益，權衡利弊，撇開疑惑與不快，積極轉型，使學校獲得新的較大分量的財政投入與社會聲譽，如此才能推動學校發展再上新臺階。

3.資源分配的多寡對高校內部發展具有決定性作用。不同的資源投入產生不同的學校內部效益。首先，不同的資源投入產生不同的教學效果。例如，《大學生職業發展與就業指導》這門課程授課一般需要“大學生職業生涯規劃測評系統”等類型的測評軟件。僅以“大學生職業生涯規劃測評系統”為例，一套該系統的采購價約為4.5萬元，如此少量的投入一般在高校的可承受范圍之內。但是，由于該門課程不被高校所重視，很多高校不愿意投入該筆費用，這就造成需要心理測評的該門課程只能通過理論灌輸來授課，大大弱化教學效果。這類例子具有一定的普遍性。其次，不同的資源投入產生不同的科研成果。例如，3.0T人體磁共振成像系統，價格為人民幣1 500萬元。在心理學研究中，運用該設備可以采集實驗對象的腦成像數據，由此產生的論文才能發表在國內外頂級期刊中。如果沒有擁有如此昂貴的設備，研究者一般只能通過問卷調查來采集數據，這類論文顯然無法進入國內外頂級期刊。科研成果的優劣影響了學校的排名，高校排名的高低反過來又影響學校獲取社會資源的能力。再次，不同的資源投入產生不同的服務社會效果。以如鞋類設計專業為例，有些地方本科高校也有這類專業，并建有學生實訓中心。現在高校倡導產教融合，校企合作，于是二級學院滿懷熱情去和某知名鞋企面談。但去了之后發現，該知名鞋企早已斥資3000萬元建立國內同行第一家運動科學實驗室，自身與對方實力相差懸殊，對方沒有合作的興趣，面談場面十分尷尬。一般來說，合作的雙方要實力大致相當；一方強，一方弱，雙方的聯合只能稱為強者對弱者的“幫扶”。因此，資源投入的多寡影響了高校的實力，實力的大小又決定了合作的成敗。

（三）激勵師生

1.轉型是提升地方本科高校學生滿意度，培養合格建設者和可靠接班人的重要途徑。從學生來看，轉型政策的緣起于大學生結構性失業，大學生是政策制訂的出發點。然而，應用型轉型政策給大學生帶來的利益首先并不是解決就業問題。大學生在四年的學習期間，以下現象嚴重影響學生的滿意度：教室墻壁臟亂不堪，多年沒有重新粉刷，有的甚至上面寫滿考試答案，讓努力學習的學生氣憤不已；教室多媒體設備的投影與音響效果令人難以容忍，嚴重影響教學效果；教學大樓衛生間的臭味相隔十幾米也能聞到，常常讓師生難堪；實驗室的許多器物銹跡斑斑，有的墻壁滲水、開裂非常嚴重。這些問題并不是不能解決，但需要一個共同的條件：資金。應用型轉型給新建地方本科高校帶來的資源分配必定能夠不斷改造學生的學習和生活條件，使學生安心在象牙塔里深造，實現環境育人。至于解決學生的就業問題，并使學生在畢業5年后成為業界的專業技術與管理人員，這當然是人才培養的目標，但學生在校期間的學習生活條件不佳，應用型人才培養必然受到負面影響，解決大學生就業問題亦屬緣木求魚。

2.轉型是提高地方本科高校教職工物質待遇的重要條件。從教職工看，應用型轉型并不是給他們增加一大堆新的繁重工作，也不是僅僅給學校建設若干實驗室、工科實訓大樓等設施，而是要改善、提高教職工的物質和精神待遇，使他們以校為家，以校為榮，以校為命。具體而言，應用型轉型可促進教職業薪資水平的提高。

筆者選擇A（泉州黎明職業大學）、B（泉州師范學院）兩所大學作為比較對象。A大學和B大學地理位置和財政撥款方式相同，即都在泉州市豐澤區，均為財政全額撥款，但前者辦學層次為公辦本科，后者為公辦專科。從這兩所高校網站有關招聘公告來看，A大學的承諾是“根據學校實際情況和所屬招聘崗位，結合本人意愿，一事一議，年薪12萬～50萬，提供住房，科研啟動經費10萬～120萬，安家費10萬～50萬元”；B大學沒有寫明年薪，只是承諾“享受學校同級同類人員工資福利等待遇”，科研啟動經費5萬～50萬元，安家費5萬～10萬元，提供住房或購買補貼20萬～80萬元。從科研啟動經費、安家費等指標來看，B大學均明顯低于A大學。根據溢出效應理論，由于A大學的科研啟動經費、安家費等明顯高于B大學，A大學的教職工年薪很有可能高于B大學。現在假設，B大學參照A大學職業教育的辦學模式進行改革，那么，B大學教職工的待遇會如何？從生均財政撥款看，根據財政部、教育部在2014年11月28日的通知“2017年各地高職院校年生均財政撥款水平應不低于1.2萬元[9]”，這是說，職業技術學院的生均財政撥款原本也不高，即使到2017年也才有1.2萬。根據福建省財政廳《關于進一步提高省屬公辦本科高校生均撥款水平的通知》，2017年，高職院校年生均財政撥款水平不低于1.2萬元；2017年，福建省屬公辦本科高校生均財政撥款水平達到1.3萬元。照此看，新建本科高校在轉型前的生均財政撥款還高于職業技術學院1 000元，那么，為什么這類高校會愿意轉向“升級版”的職業教育呢？

其中原因，筆者認為有三：其一，職業教育更為政府器重。《泉州市人民政府關于推動職業教育與產業需求緊密結合的實施意見》指出，2017年，高職院校年生均財政撥款水平不低于1.2萬元。這樣，本科高校和職業技術學院相比，財政投入已經沒有優勢。其二，學生折算系數相差較大。目前本科高校的撥款=生均撥款基準定額標準×學科折算系數×學生折算系數[10]。根據福建省財政廳、省教育廳《關于進一步提高省屬公辦本科高校生均撥款水平的通知》，同樣是公辦本科的不同類型專業，學科系數差別較大。其中，文科0.9、理科1、工科1.5、農林/海洋 1.6、體育/公安/藝術 1.3～1.5、醫學 1.6～2.0。職業教育的財政撥款同樣按照學科折算系數來下撥。地方本科高校轉型前，一般文科和理科的比例較大，大多沒有建立與地方行業企業緊密結合的專業群，而一開始就專攻地方行業企業人才輸出的職業教育反而更有優勢。其三，專項補助的差別。福建高校撥款目前采取“綜合定額加專項補助”的模式，專項補助中有一項為“骨干、示范院校建設”。黎明職業大學是“福建省首批示范性高職院校”，泉州師范學院目前還不是示范性院校，這在財政投入上就會產生較大差別。但如果該校成為福建省示范性應用型本科高校，那么現狀就能改變。總之，轉型必然給新建地方本科院校帶來生均財政撥款以及教學、科研、學科建設等項目經費的大幅提高，而這些財政投入的大幅提高必然促進教職工薪資水平與福利待遇的改善，這也是新建地方本科院校對應用型轉型的態度從“觀望彷徨”到“爭先恐后”的根本原因。

三、結語

綜上所述，保持高校原有的專業結構不變，實行所謂的舊專業的應用型方向轉向，這不是應用型轉型；只有大力調整優化專業結構，建立起親近產業，緊密對接地方產業鏈的專業群，才是正確的應用型轉型之路。對新建地方本科高校而言，第一重身份是高等教育，第二重身份是職業教育，但一般對轉型的新建地方本科高校稱為“應用型（本科）高校”而不是直呼“職業教育”，這既是心理慰藉，又表明本科高校并非復制職業教育的辦學邏輯；新建地方本科高校應用型轉型已成社會共識與集體行動，這類高校只有用足、用好、用活轉型政策，才能獲取充足的資源分配，才能加強教職工隊伍建設，不斷提高人才培養質量，增強學校綜合實力。

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