我國現代公共文化服務體系視閾下公共文化服務供給的中央與地方事權關系探析

潘偉芳

[提 要]事權劃分是關乎國家治理能力和治理體系建設的重要問題。面對新時代新要求，建立權責明確、財力協調的中央與地方事權關系，加快公共文化服務標準化、均等化、制度化、社會化、信息化發展，對新時代國家治理體系現代化建設以及國家治理能力提升具有重要的現實意義。以基本公共文化服務為視角，通過梳理基本公共文化服務供給中存在的問題，分析中央與地方之間事權劃分的現狀，探討完善中央與地方關系的事權劃分體制以及路徑對策。

[關鍵詞]公共文化服務供給;中央與地方;事權關系;均等化;治理體系

一、緒論

（一）背景與意義

加快公共文化服務標準化、均等化、制度化、社會化、信息化發展，提升基本公共文化服務供給的質量、效率與水平，是我國基本公共文化服務供給中中央與地方事權關系改革與發展的行為取向和中心宗旨。黨的十九大以來，中國政府高度關注基本公共文化服務，2018年1月，國務院辦公廳下發《關于印發基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發〔2018〕6號），此方案明確了中央與地方事權關系的總體要求、基本原則，明確基本公共服務領域財政事權范圍、基礎標準、轉移支付制度以及支出責任分擔方式。事權劃分是關乎國家治理能力和治理體系建設的重要問題。面對新時代新要求，建立權責明確、財力協調的中央與地方事權關系，加快公共文化服務標準化、均等化、制度化、社會化、信息化發展，對新時代國家治理體系現代化建設以及國家治理能力提升具有重要的現實意義。

文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強，黨的十九大提出了中國特色社會主義新時代的時代命題，并且明確了我國社會的主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。滿足人民日益增長的美好生活需要，必須有文化作為支撐，要以改革創新為動力，以推進公共文化服務為抓手，以提高公共文化服務效能為根本。伴隨著地方政府體制不斷地創新，地方政府職能逐漸傾向于公共文化服務，而公共文化服務供給是政府公共文化服務職能的重要組成部分。為此，本文以基本公共文化服務為視角，通過梳理公共文化服務供給中存在的問題，分析中央與地方之間事權劃分的現狀，探討完善中央與地方的合理分權體制以及路徑對策。

（二）文獻綜述

國外對于公共文化服務供給的研究多側重于研究文化政策的發展或者公共管理對公共文化的影響。根據國家在制定文化政策中的角色，可以分為美國的便利者模式、英國的贊助者模式以及法國等西歐國家的建筑師模式。根據政府的具體文化治理機制，可以歸納為托管制、基金會制、招投標制以及有限責任公司制等。

目前，我國在這方面的研究還處于起步階段。呂方從當代世界文化發展的角度出發，論述了構建現代公共文化服務供給的意義;章建剛基于公共經濟學的視角闡述了公共文化供給合法性來自于市場失靈;丁煌提出政府應該是公共文化服務的主要提供者;丁元竹認為我國可以通過法規和政策的制定來鼓勵非政府的公共組織甚至公眾參與到公共文化服務供給的管理主體中;李軍鵬提出了一種多元供給主體的模式，由政府發揮基礎作用，社會和個人發揮協同作用來增強公共文化服務發展動力。

關于中央和地方事權關系劃分的研究，國內的研究成果可以說還是豐富的。王紹飛認為劃分中央和地方職權與財政體制改革有直接的聯系，可以說是屬于政治體制改革的范疇;謝旭人認為由于政府職能某些不夠清晰的界定影響了中央和地方事權的科學劃分;宋立研究了各級政府公共服務事權財權配置情況;樓繼偉全面闡述了政府間財政關系經濟理論，中國改革歷程及問題與未來改革思路。從大量研究我們可以看出，中央和地方事權劃分不夠合理，特別是事權與財權配置不夠合理，影響了地方公共文化產品和服務的供給。

（三）概念解讀

1.公共文化服務

公共文化服務既包括文化所體現出來的物質形態，也包括所折射出的精神內涵。在公共文化產品視角下，它所具有的社會效益性和公益性，需要政府機構進行干預，才能夠確保全體社會成員公平享有服務。從公共文化權益的角度出發，基本公共文化服務是以滿足公眾的文化成果享有權利。從政策管理角度出發，以公共財政為支持，強調政府職能的話語權，文化部門開展文化建設活動的服務形式。

2.公共文化供給

關于公共文化供給的內涵，它是指“由公共部門或準公共部門共同生產或提供的以滿足社會成員的基本文化需求為目的，既給公眾提供基本的精神文化享受，也維持社會生存與發展所必須的文化環境與條件的公共產品和服務行為的總稱。”在公共文化服務實際供給過程中，服務供給除了由國家、地方政府以及事業單位提供之外，企業、社區組織或者個人也可以通過契約或者志愿服務等形式成為公共文化產品和服務的供給者。

（四）創新與不足之處

本文以基本公共文化服務為視角，通過梳理公共文化服務供給中存在的問題，探討完善中央與地方關系的事權劃分體制以及路徑對策，此為其創新之處。筆者認為，公共文化供給是政府公共文化服務的具體組成部分，并且它與普通公共產品供給相比具有自身的特殊性與差異性，公共文化服務產品供給模式中的中央與地方事權配置關系不一定可以運用于其他領域。

二、中央與地方事權配置與基本公共文化服務均等化的困境與問題

改革開放40年，地方政府在公共文化供給方面取得了一定的成就：公共文化供給內容不斷豐富、供給能力不斷提高、服務對象不斷擴大、制度建設也日益完善。1978年以來，地方政府逐漸獲得了廣泛的經濟和行政權利。1994年財政體制實行分稅制改革，一定程度上擴大了地方財權，地方政府在審批、外貿、稅收以及人事等領域擴大了權限。我國地方政府自80年代后開始在一些社會管理領域中簡政放權，非政府組織的活動空間增加。在當前的大環境下，公共文化服務在供給能力、法規政策等方面有一定程度上的提高。但是，我國的公共文化服務供給依然存在很大的困境。

（一）存在的問題

1.公共文化服務供給能力與人民日益增長的美好生活需要不平衡。改革開放以來，隨著人民生活水平的不斷提高，人民群眾對于文化的需求也日益提高。然而，在人民群眾對于公共文化需求不斷增加的同時，地方政府的公共文化產品與服務的供給總量依然較少，種類比較單一，公共文化供給與文化需求存在一定的脫節，地方政府供給能力提高的速度還無法滿足需求增長的速度。

2.公共文化供給主體結構不合理。目前我國政府依然是公共文化產品和服務的主要提供者，主要通過財政撥款的形式。20世紀90年代以來，政府以兼并和重組的方式組建了一些文化產業集團，而政府擔起了經營者和管理者的雙重角色，由于外在沒有競爭對手和壓力，內在缺乏自我改革創新的動力，同時還存在監督與約束機制缺失的問題，嚴重阻礙了我國公共文化事業的發展。

3.地區、城鄉公共文化供給不均衡。由于我國經濟、社會、文化發展中存在東部、中西部的不平衡現象，形成了兩者公共文化供給方面的差異，中西部的公共文化基礎設施、公共文化活動落后于東部地區。另外，我國城鄉二元化使城市和農村在經濟、文化方面存在嚴重的差距，導致公共文化供給的發展也存在不平衡現象，主要有文化經費、公共文化服務設施的不平衡等。

（二）原因

1.公共文化供給載體薄弱。各級政府雖加大了對文化基礎設施的投入力度，但總體而言，公共文化設施總量仍然不足。由于國家財力過于分散，宏觀調控實力相對減弱，無法用比較規范的轉移支付制度來調節地區之間的收入分配。其次，對經濟欠發達地區的財政支持重點也難以實現“造血”上的轉移。再則，各地區之間財力的不平衡，有些地方政府難以履行其正常職能。

2.公共文化管理以及財政投入體制薄弱。當前我國政府職能在某些方面界定不夠明確，中央與地方的事權劃分不清晰，政府與文化經營單位權責不清，公共文化產品的公共與市場主體的文化需求脫節，文化行政機構之間存在職責不清。目前，中央地方事權劃分方面仍具有一些計劃經濟色彩，對文化的財政投入，地方財政和中央財政在一些地方事權上也出現了不合理的交叉。造成這種狀況的原因除了事權與財權不相適應外，也與中央和地方職能權限劃分不夠合理有關。

3.公共文化參與機制不健全、文化評估機制不完善。公共文化服務供給中文化參與主體多元化不夠，公共文化供給政策制定、執行和監督的過程以及公共文化產品的生產與供給等方面缺乏社會參與。公共文化供給績效評估的法律保障缺少、評估主體單一、指標不科學，公共文化供給機制的文化評估機制不完善。

三、中央與地方事權配置與基本公共文化服務均等化的思路與建議

公共文化供給存在許多困境，主要是由于公共文化供給體制、機制、載體等方面的原因，這就需要我們從三個方面探索地方政府公共文化供給的創新路徑。

1.加強公共文化服務供給載體的構建。公共文化服務制度建設，需要我們加強公共文化供給領域的立法，在公共文化服務供給領域真正做到依法行政。中央政府需要在全國范圍內進行統籌，著力推動公共文化服務體系的立法;地方政府則需要注重區域內群眾普遍關注的公共文化事業，在本地區內制定切實可行的具體細則。在公共文化服務供給中，用法律的形式明確中央與地方間的權限分配，增強中央對地方財政預算管理以及財政轉移支付體系的法制化，合理劃分中央與地方的財政支出范圍，中央財政負責中央政府各部門及其派駐地方機構的基本撥款，地方財政負責本級政府各部門的基本撥款。同時，健全公共文化供給網絡平臺，加強數字化網絡化建設，推進全國文化資源信息共享工程建設，實現公共文化服務供給的公平、透明、便捷與高效。

2.深化公共文化服務體制、機制的改革。通過行政體制改革，合理界定中央與地方的政府職能，增強政府的社會管理和公共服務職能。同時，以行政管理體制改革促進公共文化服務體制機制改革，參照大文化管理的模式，理順中央與地方文化部門之間、地方文化部門與文化企事業單位之間的關系。健全政府責任體系，要提高中央部門的協調性、可預期性，降低地方責任的不確定性，要推進文化問責機制，健全文化績效評估機制。不斷培育公民社會，以增加財政投入來加快文化體制改革。

3.推進公共文化供給機制創新。完善公共文化服務的政府供給機制，對于純公共產品和社會不愿意提供的文化產品和服務由政府承擔財政支出;對于準公共產品和社會不愿意但完全有能力提供的文化產品和服務由政府向社會力量購買的方式承擔;對于社會愿意提供而且完全有能力提供的文化產品和服務，政府應該以給予適當獎勵的方式引導社會力量通過投資或捐助或自建等承擔，從而保證公共文化服務的社會參與主體的多元化。同時，優化公共文化供給評估機制，以法律為依據，引入社會力量參與公共文化供給績效評估體系。

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[責任編輯：朱晨光]