公共財政的公開監督

文 文 魁

回顧參與政協財政預算民主監督工作的10年經歷，不但使自己的理論水平和參政議政能力得到提升，收獲極大；而且在履職過程中，深感自己使得上勁兒，出得上力，有用武之地。在與其他委員的共事中，實現了自己的人生價值。感謝政協，這段經歷將成為我最珍貴的記憶。

北京市政協開展財政預算民主監督工作已逾20年。我作為北京市第十一屆政協委員、經濟委員會副主任，第十二屆政協特邀委員參加財政預算監督組的工作一轉眼也10年了。回顧10年來的工作，感慨良多。在參加監督的工作中，親身經歷了財政預算民主監督的過程；親眼見證了政府財政工作在民主監督下不斷進步的歷程；感受著財政民主監督取得的工作成效；也為自己在監督過程中能盡些微薄之力而感到欣慰。

民主監督也是一種協商

作為政協委員，肩負著參政議政的使命和責任。參加財政預算民主監督組的工作，是我履職的重要組成部分。10年監督工作，我深深感到，作為政協委員參與到治國理政之中，肩上擔負著一種不可推卸的社會責任。政協和政府也為我們履職提供了必要的條件，使我們深受感動。每年兩次的財政預算民主監督會，都要系統地聽取市發改委、財政局、審計局、國稅局、地稅局、國資委、經信委、金融局、人力社保局等政府部門的國民經濟計劃和財政預算、基金預算的執行情況的報告，政府部門的領導要接受財政監督組的質詢，聽取委員們的意見和建議。正如市政協副主席閆仲秋指出的，監督也是一種協商，財政預算民主監督本身就是一種專題協商。這種特殊意義上協商，不但主題鮮明、議題集中、問題導向，而且各抒己見、集思廣益、分析深入，為政府的建言獻策有用、有效。民主監督組發揮政協委員的特殊優勢，其成員既有經驗豐富的經濟部門的老領導，又有工作在第一線的企業家，還有對財政稅收有專門研究的專家學者。這些成員，有著強烈的社會責任感和議政能力，敢于直言，說真話、說實話；善于分析，抓關鍵、抓要害；利益超脫，看得寬、看得遠。參政議政有熱情、有韌勁，就是有些意見未被采納，也本著“對歷史負責”的精神，堅持反復不斷地一再重申。如地鐵票價問題、“明補暗補”問題、“營改增”問題、地方債問題、中小企業問題等，有些建議很快就被政府采納了；有些最終還是被采納了；有些已經引起政府關注，成為政府決策的參考。

市政協經濟委員會考察北京都市農匯農業科技示范園發展情況

公共屬性：財政監督的理論依據

多年來的財政民主監督工作，最大的感受就是公共財政屬性和相應原則的逐步明確。

所謂公共財政(Public Finance)是指政府將集中的財力，用于為社會提供公共物品和公共服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為。公共財政是與市場經濟緊密聯系在一起的概念，區別于計劃經濟的財政，主要著眼于社會公共需要，彌補“市場失靈” 。我們在財政監督過程中發現，雖然我國的公共財政管理已具雛形，但受計劃型財政管理模式的影響，仍存在許多問題，一方面，政府承擔了應由市場承擔的部分財力，超出了政府的職能范圍和承受能力；另一方面，一些社會公共需要卻沒有得到財力保障。實際上，政府承擔了不少的經營性虧損補貼。一些不屬于公共物品的項目，也得到了財政補貼。一些財政經費的支出，與投資、貸款、甚至是風險投資的性質混同，卻沒有相應的資金回報。公共財政的支出師出無名，干擾了市場主體的平等競爭。隨著財政民主監督的持久深入，公共財政的性質越來越明確，逐步矯正了公共財政的財力支出方向，財政的公共屬性越來越成為財政工作和財政監督的理論依據。

市政協經濟委員會和財政預算民主監督組走訪市財政局

績效質詢：財政監督的重中之重

參與財政民主監督工作第二個突出的感受是，對財政預算績效理念的建立、績效的質詢以及圍繞績效的調查研究和建言獻策。剛剛參加財政預算民主監督工作時，發現政府對公共資金支出，往往只注重如何滿足各方面對資金的要求，嚴格審計其使用的方向和過程；而對公共資金產生的社會效用關注不夠，甚至根本不問公共資金的使用績效。所謂審計，往往只是審錯，只要錢花的符合法規，即使績效很差也能通過；大量存在的浪費和低效、無效現象卻無人問津，而績效突出的公共資金的使用也得不到彰顯，如果其中再有些小的紕漏被抓住，更是勞而無功。隨著財政預算民主監督的逐步深入，“納稅人的錢是怎么花的？”的不斷追問，公共資金支出也要講績效的理念形成了。績效理念一旦建立，就會發現財政預算制度中存在的大量問題。有些是只管分配，不問績效；有些是分配方式本身就難以有績效；有些則在預算之初，就埋下了不可能有績效的種子。績效質詢，因此成為財政預算民主監督的重中之重。而績效質詢又進一步使民主監督的形式不斷發展和延伸。

市政協財政預算民主監督組考察本市科技資金管理使用情況

關口前移：財政監督的改進完善

隨著績效質詢的深入，民主監督也從對財政預算的事后監督，進一步關口前移，不但在預算之初就參與對預算制定的民主監督，而且跟蹤預算執行過程，開展過程監督，使財政預算民主監督的制度不斷改進完善。如政協財政預算民主監督組對“營改增”深入基層，多次調研，獲得大量第一手材料，正如組長劉桓委員講的“講真話要有勇氣更要有底氣”，提出的建議方案，取得明顯成效。在監督組的建議下，北京市財政局建立了市級項目支出事前評估機制，一些政協委員和人大代表參與到評估工作中，實踐了全過程監督，為監督機制的完善積累了經驗。

民主監督是公共財政的有機構成

從財政預算民主監督的實踐中，我深深體會到，公共財政是一個大系統，從財政預算的制定到預算資金的執行，從財政資金的來源到財政資金的使用，從公共財政的理念到公共財政的績效，哪一個環節都可能發生有意或無意的偏離，而為了確保公共財政能最大化地實現公共利益，就必須有來自公共利益的監督。因此，公共財政系統本身就應該包括民主監督；而民主監督是公共財政必不可少的有機組成部分。

公共財政存在的很多問題都與監督缺失和監督無效有關。如由于缺少對社會公共權力有效的監督，公共權力機構亂收費、亂攤派、亂罰款的現象就屢禁不止，財政的職能被肢解；又如部分財政資金簡單切塊分給主管部門，由主管部門自行安排，再加上大量預算外資金，在缺少有效監督的情況下，就會影響正常的財政分配秩序；再如，由于缺少對預算分配過程的監督，預算指標下達存在隨意性，計劃內的不能按時到位，計劃外的頻繁追加，實際支出常常超出預算；預算分配，轉移支出和專項支出更是受人為因素影響，缺乏來自有科學依據的監督；由于缺少程序監督，造成預算已經開始執行，事后再審批的無序現象；最后，預算編制方法缺少科學性、合理性的監督和論證，一開始就存在脫離實際的情況，大量財政性資金在預算體外循環。總之，缺少對公共財政的系統性監督，國家財政就無法確保政府公共物品的供給規模、結構及效益，就難以履行市場經濟條件下公共財政的職責。因此，對公共財政預算的監督應該納入公共財政體系，使監督制度化。事實證明，政協財政預算監督能夠從特定的角度代表公共利益有效行使一定的監督職能，應該將其納入財政預算的決策過程，取得法律地位，使其成為公共財政預算的一項制度安排。

民主監督與監督民主

民主監督必須體現民主，因此，在監督過程中，民主的氛圍就非常關鍵，如果我們的監督也是奉命行事，揣摩領導意圖，甚至見風使舵、投其所好，就會失去民主監督本來的意義。我把民主監督的氛圍稱之為監督民主，即監督過程中暢所欲言的寬松氛圍。可以說，市政協民主監督組的監督民主是最出色的，這也是20多年來能夠堅持下來，越來越聚集人氣，越來越生氣勃勃的根本所在。從政協主席、副主席到經濟委員會的領導，一直注意培養委員“愿意來、愿意講”的議政氛圍，委員們也是個個盡心、盡力、盡責，甚至達到盡興。政協經濟委員會和民主監督組是個大家庭、大學校，在這里我們可以學習中央精神，領會政府意圖，調查民間實情，反映基層意見，借鑒他山之石，發揮各自特長，提出真知灼見，積極建言獻策。10年來，我深深感到監督民主的氛圍，使我從各級領導、各位委員、基層干部身上學到了很多很多，同時也能發揮自己的特長，實現人生的價值。在向實踐學習的同時，在共同研討中，常常對問題進行學理分析，從理論角度提出自己的見解。

如圍繞北京要不要發展經濟，及為什么得了城市病的問題，我多次提出財政的根源。北京作為首都，要為中央服務就要有資金實力的支撐；在沒有首都財政的情況下，只能發展經濟，獲取財力。北京充分利用了首都的優勢，成功地發展了首都經濟，不但承擔了服務中央的財政支出，而且成為中央財政的上繳大戶；但與此同時，就疊加了首都核心功能之外的非首都功能，出現了北京資源難以承載的大城市病。所以，在疏解功能和優化結構中，即使不能建立首都財政，也應該按財權與事權平衡的原則，減輕北京的財政壓力，特別是減輕首都核心功能區的財政壓力。

又如，針對“首都是全國人民的首都”的命題，越來越影響著北京各方面政策的制定，并成為制定“十二五”規劃重要理念的傾向，我專門向政府提出自己的意見：“這一命題，從字面上看，有著促進北京服務全國的積極作用，但作為制定政策的根據，卻存在不科學、不理性的問題，需要認真思考，加以糾正。”我提出，無論是憲法，還是中央對北京的批復，講的都是“國家首都”。國家是一個整體，不同于“全國人民”的概念；北京雖然是中央政府所在地，但作為一座城市，仍然有著自身的行政邊界、自己的市民、依法產生的地方政府和維持城市運轉的經濟活動和財政體系；“首都是全國人民的首都”的命題，理論上，混淆了城市的主體，權利與義務不對稱，使北京成為一塊“公共地”；實踐上，在城市人口、資源承載、生態環境方面都大大加重了城市的負擔。所以，我認為，應該修正這一不科學的命題，還是強調北京是國家首都，要服務好全國人民。

再如，在討論地鐵票價時，我提出，價格的功能在于調節供求關系，而我們的價格既不能刺激供給，也不能抑制需求，失去了價格功能。為地鐵票價的調整提供理論依據。

回顧參與政協財政預算民主監督工作的10年經歷，不但使自己的理論水平和參政議政能力得到提升，收獲極大；而且在履職過程中，深感自己使得上勁兒，出得上力，有用武之地。在與其他委員的共事中，實現了自己的人生價值。感謝政協，這段經歷將成為我最珍貴的記憶。