PPP項目績效評價體系研究

張曉艷+戚悅

[摘要] 目前尚缺乏針對PPP項目的統一管理機構和全流程績效評價機制，傳統的項目績效管理在制度設計、評價方法、評價機構等方面無法滿足PPP項目的績效管理需求。本文以PPP項目全生命周期管理為思路，從組織機構、指標體系及評價制度等方面，提出PPP項目績效評價不僅僅要作為政府付費對價的依據，更應發揮績效評價結果對項目的示范引導作用，以績效評價機制保障PPP項目建設質量、規范運營，激勵政府與社會資本集約高效合作，提高公共服務供給水平。

[關鍵詞] PPP 績效評價 指標體系 績效審計

[中圖分類號] F832 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）01-0044-04

[作者簡介] 張曉艷（1983 — ），女，云南祿勸人，審計署計算機技術中心，副研究員，博士后，研究方向：財政審計、財稅理論與政策；戚悅（1981 — ），河北唐山人，北京市國通資產管理有限責任公司，高級業務經理，副研究員，博士后，研究方向：資產管理、投融資。

PPP模式作為一種融資模式，自2014年9月開始在國內大規模推廣以來，越來越多的地方政府在市政、交通、能源等領域利用PPP項目合作模式，更高效地為人民群眾提供更優質的公共產品與公共服務。在PPP模式由野蠻生長到規范發展的過程中，很多地方政府仍需要轉變思路，充分發揮PPP各參與方的優勢，降低各方的試錯和糾錯成本，實現各方激勵相容，系統地對PPP項目的績效評價管理進行頂層設計，保證PPP項目真正實現利益共享、風險可控。

一、PPP項目績效評價現狀與問題

近幾年，地方政府為貫徹落實國家及相關部委出臺的PPP實施意見，細化了PPP項目績效評價管理辦法。從各地區出臺的“PPP指導意見”文件來看，對PPP項目績效評價提出的工作要求比較泛化，沒有形成完整的章節和系統性的績效評價機制。很多項目做法還沿用傳統績效評價體系與思路，績效管理制度頂層設計亟需完善。

（一）“兩類論證”難以支撐PPP績效評價管理

1. 物有所值評價的問題。物有所值評價（VFM評價）是國際公認的一種評估體系。我國缺乏PPP項目基礎財務數據的積累，在這種情況下，開展物有所值評估只能依靠假設和敏感性分析，粗略預判項目的經濟可行性，這使得物有所值客觀評估在一定程度上淪為主觀調控的工具。

2. 財政可承受能力評價的問題。按照財政部要求，本級財政安排的PPP項目財政支出總額不得超過年度一般公共預算支出的10%，盡管制度如此安排是出于財政中長期可持續發展的考慮，隨著某些地方政府的當年10%限額已經用盡，為上馬新增PPP項目，往往以打“擦邊球”的交易結構調整財政支出口徑，以通過財政可承受能力論證測算。

（二）傳統的項目績效評價框架不適用于PPP項目

1. 傳統的項目績效評價框架不能滿足PPP模式需要。PPP模式是全生命周期的評價過程，尤其是對于項目的運營維護部分，傳統的項目績效評價框架基本不涉及。二是PPP項目從引進、參與主體到實施機制，其風險系數和復雜程度都大大高于傳統的公共投資項目。三是在PPP項目全生命周期內缺少任何一個環節的績效指標設計及評價，都會導致PPP項目的績效管理偏離既定目標，甚至導致項目的最終失敗。

2. 傳統項目績效評價沒有考慮各方利益訴求。社會資本急于獲得短期中間收益，快速離場；地方政府偏好于使用轉移支付補貼資金或者使用者付費，盤活本級國有資產或者政府性存量債務，減輕本級財政支付壓力；銀行等融資主體追求資金高周轉率，仍然以規模化利差收益為主，項目融資的動力不足。

（三）尚未建立體現行業特點的績效評價指標體系

各行各業都有自身的發展規律，存在著歷史沿革形成的行業發展特點，影響著PPP項目合作方式與效果。因此，評價PPP項目績效時，要設定符合行業發展規律的評價指標，體現行業發展特定目標，忽略行業特點的任何指標體系，將影響整個項目的績效評價結果，不能完全反映PPP項目的績效。

（四）亟需擴建獨立的、專業的PPP績效評價機構

從PPP項目實際評價來看，績效評價機構主要以財政、發改委部門下設的PPP中心或評審委員會為主，第三方非標準化、非流程化的服務供給不能滿足市場需要。缺少獨立性強、專業素質高的評級機構和服務，必將阻礙PPP項目績效評價工作合規、高效推進。

二、建立PPP項目

績效評價體系的思路與關鍵點

順利開展PPP項目績效評價，需要充分理解PPP平等合作的內涵，重構PPP項目績效評價體系，明確PPP項目績效評價的原則與關鍵點，建立PPP項目績效評價體系。

（一）建立全生命周期的項目評價績效機制

PPP項目績效評價周期機制設計應設定為項目全生命周期，重點考察項目在全生命周期內價值最大化的實現程度。PPP績效評價重心應從項目建設安裝、交付使用等傳統階段的績效評價，轉向項目決策審批（項目遴選的合規性）和項目運營績效監督（包括項目質量、運營價格、服務水平），從項目投資成本、建設管理水平、全生命周期成本、效益指標等幾個維度重點評價PPP項目實施效果。

（二）績效評價指標設定要考慮“橫向分層、縱向切塊”

橫向分層就是要區分整體評價和單體項目評價。針對連片開發的PPP項目，亟需建立政府、公眾共同參與的綜合性績效評價體系，以全生命周期績效觀統領，對項目整體和子項目在評價指標設定上“求同存異”：一方面是都要建立事前目標績效評價、事中執行監督績效跟蹤、事后綜合結果績效評價指標體系；另一方面指標體系要適度區分整體評價的完整性、綜合性與單體項目評價的個體差異性、績效性。

縱向切塊就是要對不同行業進行區分。要充分利用行業產品（服務）質量自評素材，在績效評價指標選取時，為每個PPP項目預留出行業特性權重，委托有資質、影響力的行業科研院所，輔助建立行業特性評價指標體系，并配合完成相應的績效評價工作。由此保障PPP項目績效評價指標體系是多層次的、可執行的，強化PPP項目績效評價體系的專業適應性。endprint

（三）績效評價結果是政府對價、付費調整的重要依據

績效評價結果可作為政府對價的基礎。注重將政府采購、建設補助、運營補貼等政府付費總額與績效評價結果掛鉤，納入公共預算績效管理，建立全面的按效付費制度，確保社會資本最大化地提供公共產品和服務。此外，還應充分披露績效評價結果。

績效評價結果可作為付費調整的依據。應采用“工程可用性服務費+績效考核服務費”，即項目的建設、運營成本對應“可用性服務費”，項目運營預期利潤對應“績效考核服務費”。這就需要創新傳統項目績效評價方法，采用“可用性績效評價+服務績效評價”的PPP項目服務費績效評價方式。如果項目公司在集成優化配置資源的基礎上獲得超額利潤，還應設置突破性指標（加分項），依據績效考核結果與政府分成超額利潤，激勵社會資本集約化經營、提高生產效率。

（四）PPP績效評價要落腳于合作方式的引導性、示范性

在指標體系設計時，應注重流程環節的反饋調整，重點考察績效評價結果應用情況，通過設置一定的指標權重，規范項目朝著有利于長期可持續合作的方向發展，促進PPP模式合規、高效發展。

另一方面，通過制衡指標體系評價的PPP項目，往往具有較好的示范效應。在整個PPP項目合同體系下，績效評價機制是建立在充分考慮各方利益訴求基礎上的（因為設定了激勵相容的指標），只要績效評價結果較好的項目，必定是各方都秉承契約精神，具備良好合作效果，這類項目應該成為PPP模式科學發展范本，進一步發揮對其他PPP項目合作示范引導作用，確保后續新建PPP項目順利落地。

三、建立PPP模式績效評價的

政策建議與制度保障

（一）以法規條例形式，明確固化PPP項目績效評價頂層設計

在PPP立法進程中，應健全完善PPP項目績效評價的法律或條例，優化PPP項目績效評價管理。通過法律法規以及國務院條例等形式，規定績效評價應遵循的基本原則、重要流程以及工作方法，進一步明確各參與主體的責任、權利、義務，法定授權專業獨立機構承擔PPP項目的績效評價，完善績效評價機構的管理制度建設。

1. 明確PPP績效評價目的。PPP模式下基礎設施建設項目不僅反映經濟效益水平或效益提升，更是社會效益的整體改進，因此績效評價目的是保障效益在社會成員之間的分配盡可能兼顧效率與公平，防范項目風險，實現可用性部分在全生命周期的考核，激勵項目公司（SPV）在運營期內高質量地對項目進行運營維護，保障PPP項目順利實施。

2. 完善PPP項目的績效評價主體。由于目前使用者付費完全能夠覆蓋成本的PPP項目較少，政府出于經濟性或者示范性考慮，都有財政資金注入項目公司，并且為項目提供的建設、運營服務支付財政資金，所以在PPP項目績效評價時，應以政府財政部門為主導，組織相關部門和第三方力量分工協作，客觀、有效、有代表性地開展績效評價工作。

3. 確立PPP項目績效評價關鍵時間節點。首先，明確PPP項目績效評價起止點。按照PPP項目流程與全生命周期績效觀，項目績效評價應該覆蓋財政資金的使用過程，建議在PPP項目績效評價實際操作中，評價應從政府撥付財政資金入股項目公司算起，直到完成PPP項目移交社會資本鎖定期結束，只要有財政資金參與的，全流程都應納入到PPP項目績效評價框架下。

其次，建立“年度+中期+終期”為周期的PPP項目績效評價機制。在項目建設期、運營期和項目移交環節，開展重要節點“年度+終期”的PPP項目績效評價，為規避PPP項目風險提供依據。

最后，在運營期內還需要細分時點，在項目正式運營后，需要每隔固定一段時間（建議2-3年）開展中期PPP項目績效評價，多次中期評價結果將充實PPP項目的調價依據。

4. 完善激勵相容機制。針對工程建設提前完工、項目公司在經營期獲得超額利潤等情況要形成獎勵制度。完善獎勵制度不僅要明確獎勵具體金額，更重要的是建立獎勵范圍、獎勵頻次、獎勵掛鉤以及啟動獎勵的觸發機制，在保證項目質量和服務水平的前提下，鼓勵政府、社會資本與公眾形成激勵相容的“共贏”局面。

（二）基于PPP項目流程，構建適合的績效評價指標體系

以PPP項目流程為基礎建立全生命周期績效評價體系，完善績效指標設計和相關流程。在PPP項目績效評價設計階段，需要首先將PPP項目的特性進行梳理，并對風險進行合理預估與分類，設計與風險類型相匹配的績效評價流程，初步設立關鍵評價指標；在評價實施階段，評價工作重點應轉向收集關鍵性的評價依據，在評價過程中充分考察PPP項目執行情況，密切關注項目主體對于風險的認知程度與敏感程度，以及針對風險點采取的防范措施，完善關鍵評價指標；在評價反饋階段，依據關鍵評價指標進行績效評價工作，反饋評價結果。

此外，對于評價長周期項目，還應建立動態的監控和調節機制，使評價結果能夠及時有效地反饋到項目，進一步防范和降低風險，引導項目順利持續開展。一般情況下，可參照表1的指標體系開展PPP績效評價工作。

（三）完善配套工作機制，促進PPP項目績效評價體系建立

針對PPP項目的專業評估和績效評價工作，除了財政部、發改委等相關政府部門的主導之外，還應形成第三方專業機構協同配合的工作機制。首先要建立第三方績效評價專業機構庫，具體組織實施PPP項目績效評價工作；其次是利用已有的財務、法律等專業人員和行業技術專家庫，針對各領域的PPP項目進行打分評價；再次是優先在PPP項目示范項目庫中進行績效評價工作，最終全覆蓋PPP項目庫，以此加強對PPP項目績效評價大數據的分析和整理，為實現PPP項目量化績效評價奠定基礎。只有形成這種多層次、全方位的PPP項目績效評價工作機制，才能逐步建立并完善PPP項目績效評價體系。

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