浙江海鹽縣試點三權分離撬動農地入市

李在磊　王海云

2009年，浙江嘉興市海鹽縣率先為農村集體土地確權，將承包權與經營權分離，探索農地經營權抵押貸款。2015年，國家以試點的形式肯定了海鹽縣的試驗。根據全國人大常委會授權，自2015年12月28日至2017年12月31日，在海鹽縣等試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施物權法、擔保法關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定。據海鹽縣農經局提供的數據顯示，至2017年6月，海鹽縣已流轉土地20.21萬畝，流轉率達62.9%，共培育出各類農業新型經營主體909家；其中辦理抵押登記的土地5.02萬畝，累計發放農地抵押貸款4.34億元。

將農村集體土地的所有權、承包權和經營權分開，撬動了農地入市，給農村帶來什么樣的變化？這項試點在具體實施中是如何進行制度設計的呢？

全縣流轉土地20.21萬畝，“家庭農場”已經成為海鹽農業經營主體

嘉興市海鹽縣地理位置獨特，地處杭州灣穹頂部，正好位于上海與杭州兩座大城市中間不遠的位置。這里地少人多，工廠密集，鄉鎮企業較為發達。海鹽縣通元鎮豐義村的馬偉華，2001年開始在自家承包地上養羊的時候，種莊稼已經成為村民們可有可無的收入來源，“種地不賺錢了，家家戶戶都有人在工廠里上班”。

中國人民銀行海鹽縣支行副行長王欣，是海鹽農地入市改革的參與者、見證者。他向記者介紹，由于種地和打工的經濟收入反差大，再加上當地人均耕地面積小，種莊稼成為農民不劃算的經濟行為。“要是把人工也算進去，種糧食有時還賠錢。進工廠上班比種地強多了。”

2004年左右，海鹽縣的耕地出現了不同程度的“拋荒”現象，有人則從中看到了機會。

馬偉華曾做過村委會主任，他發現養羊的經濟效益遠遠高于種地，于是專門搞起了養羊這一行。最早的啟動資金來自銀行貸款，找人擔保貸了3萬多元，從10多頭羊起家。隨著養殖規模不斷擴大，自家農田不夠用之后，他開始向周圍鄰居“收地”。“其實就是私下里土地流轉，開始時只能零散的三五畝的收。”馬偉華向記者介紹。

2007年左右，國家層面開始倡導土地流轉，海鹽農地從私下流轉，發展為向村集體大片承租，馬偉華開始標準化、規模化經營羊羔養殖。目前，馬偉華流轉土地幾百畝，其中十余畝為圈舍，剩余種植牧草。高峰期，羊羔達到幾千頭。

秦山鎮永興村的張擁軍與馬偉華的規模類似，他在本村流轉了339畝土地用于種植葡萄，租賃期限17年，租金為每畝800斤谷物市價。張擁軍向記者介紹，他的葡萄園與杭州的華聯超市、上海家德利超市簽訂了常年供銷合同，收益很好。

“像這樣的農業經濟體，我們稱之為‘家庭農場，在海鹽縣十分普遍。”王欣說，所謂家庭農場，是以農戶家庭為單位，從事適度規模、標準化的農業生產，并銷售品牌農產品的新型農業生產經營組織。

海鹽縣農業經濟局數據顯示，截止到2017年6月，海鹽全縣土地流轉面積20.21萬畝，流轉率達62.9%，共培育出各類農業新型經營主體909家，各農業規模經營主體共流轉土地18.01萬畝，占全縣流轉總面積的89.1%。2016年，全縣家庭農場總收入達到2.07億元，凈收入3874.16萬元，人均5.82萬元是全縣農村居民人均可支配收入的近2倍。

“很多你想都沒想到，非常有活力。”王欣介紹稱，家庭農場已經成為海鹽縣農業經營主體。

這些家庭農場，經營方式五花八門。依托于大城市，有的開展自駕游采摘業務；有的做起電商，在微博、微信上營銷；甚至不乏都市白領辭職回鄉“種田”的案例。其中，沈蕩鎮一位年輕人首創的“稻田養鰍、漁溝養菱”套種模式，畝產毛收益可達1.6萬元，經濟價值為傳統農業所不能及。

家庭農場經濟效益好，投入也相應較高。浙江省海鹽農業商業銀行股份有限公司，是最早開展農地抵押貸款的金融機構，行長鄭忠月說：“有了家庭農場，就有了融資的需求。”

把農村土地的承包權與經營權分離，為家庭農場經營者到銀行辦理抵押貸款打開綠燈

早期規模較小時，通過小額擔保貸款，馬偉華養羊的資金需求能夠得以滿足。但2007年之后，乘著國家允許農地流轉的政策東風，馬偉華一次性流轉了上百畝農地，并投入上百萬元擴建了羊圈，現金流就變得異常緊張起來。

而銀行方面，也發現家庭農場是一種優質資產。海鹽農商行業務管理部總經理萬躍東向記者介紹，他們調研發現，在土地流轉基礎上組建的家庭農場，具備很高的經濟價值。他介紹，土地承租大戶的租金大多為一年一付，按現行租金均價每畝每年1000元計，承包100畝土地，租金每年10萬元，價值并不高。但是，土地上的附著物“很值錢”。比如修一個羊圈上百萬，葡萄園從葡萄植株，到草莓大棚，再到溝渠、圈舍，附著物形式多樣，大部分“價值不菲”。

除了固定資產投入，家庭農場的收益也十分可觀。“養泥鰍大戶，一畝地毛利一萬六，賺錢得很。”萬躍東說。

“我們銀行其實是愿意做這部分業務的，但是政策上當時不允許。”海鹽農商銀行行長鄭忠月說。中國物權法、擔保法等法規明文規定，農村土地不得出讓、出租或抵押、擔保。

直到2009年，海鹽縣開始土地確權，事情變得柳暗花明。這一年，海鹽縣建立了縣、鎮（街道）、村（社區）三級農村產權交易服務平臺，成立農村土地流轉和產權交易服務中心。海鹽縣農業經濟局綜合調研科科長朱永光向記者介紹，土地流轉產權中心的主要任務之一，是給實現流轉的土地確權。

據海鹽縣官方數據，截止2017年6月，海鹽縣已完成71015戶農戶、32.55萬畝二輪承包土地的確權頒證，確權率達100%。

朱永光介紹，以往農戶只擁有《農村土地承包經營權證》，有了土地流轉產權中心之后，實現流轉的農地經營者們，可以持流轉合同及繳費憑證辦理《海鹽縣農村土地流轉經營權證》。這個經營權證比承包經營權證少了“承包”二字，意味著將“經營權”從“承包經營權”中分離出來，給予經營權單獨的權利。“把農地的所有權、承包權、經營權分開，確權登記，就可以拿著經營權去貸款。”鄭忠月說，“這時候我們這才覺得，這項（抵押貸款）業務可以辦了。”endprint

2009年，農商行率先在海鹽縣推出針對農地抵押貸款的“農鉆通”業務，有貸款需求的家庭農場經營者，憑借《海鹽縣農村土地流轉經營權證》，繼續到土地流轉產權中心辦理《土地流轉經營權他項權利證明書》，便可以辦理抵押貸款。“銀行認的是‘他項權利證。”鄭忠月說。

后來，海鹽縣農商行根據流轉面積、期限、羊圈造價等參數，給馬偉華的家庭農場估算出了300萬元的價值，扣掉折頭，給出了140余萬元的貸款授信。張擁軍的葡萄園，則得到了300萬元的貸款授信，其中100萬元為“興農擔保”授信，200萬元為流轉土地抵押授信。

海鹽縣農業經濟局數據顯示，截至目前，海鹽縣已發放“農鉆通”403筆，累計貸款余額4.34億元。

2014年11月，國務院印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，針對農村土地經營權流轉和規模經營，提出了將農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的概念。這就與海鹽縣進行的兩權分離探索，不謀而合。

農業部產業政策與法規司司長張紅宇撰文稱，上世紀90年代以前，農戶大部分沒有非農就業，農地的承包者與經營者高度統一，承包權和經營權既沒有區別的必要，也沒有分離的價值；但在工業化、城鎮化快速推進的背景下，承包權與經營權就有了分離的必要和可能。

2015年12月27日，全國人大常委會決定，授權國務院在232個試點縣（市、區）、59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施物權法、擔保法關于集體所有的耕地使用權不得抵押、集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定，2017年12月31日前試行，由此對“兩權”抵押貸款試點地區進行了法律授權。

海鹽縣被納入“全國農村承包土地經營權抵押貸款”試點范圍，多年靜悄悄的探索終于陽光化。至2017年6月，海鹽已流轉的20余萬畝土地中，辦理抵押登記的達5.02萬畝。

制訂細則，規范農地經營權抵押貸款，保證將土地流轉給農場的農戶利益

在農地三權分離抵押貸款試點中，外界最關注的一個問題是，如果貸款人經營失敗，銀行的貸款是否能安全收回。鄭忠月介紹，目前“農鉆通”只出現過一筆抵押失敗的案例。一位家庭農場業主，貸款247萬元種植獼猴桃，由于氣候、土壤不適宜，獼猴桃竟然不掛果，經濟損失慘重。

按照制度設計，抵押失敗的這部分土地剩余年限的經營權，需要拿到土地流轉產權中心重新掛牌流轉，找下家接盤。鄭忠月稱，這筆不良貸款有其特殊性，由于缺乏相關農業知識，導致最有價值的附著物——獼猴桃植株分文不值。結果處置了兩年時間，之后的接盤人再投入了大筆資金，才重新將此地塊盤活。“最終銀行收回5萬多元，其他只能做壞賬核銷處理，損失較大。”鄭忠月說，雖然農地經營權抵押貸款違約率要遠遠低于商業貸款，但是這筆唯一出現的壞賬，還是給他們敲響了風險警鐘。

2015年，國務院關于開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點的指導意見出臺前，海鹽縣先后出臺了《農村土地流轉經營權證登記管理辦法》和《流轉土地經營權抵押專項貸款管理辦法》，對農地經營權抵押貸款的很多細則進行了規范。比如，經營主體在流轉農戶耕地時，除了向農戶支付流轉費之外，還應按照每畝300元的標準繳納風險保障金，這部分費用與縣、鎮、村三級分別按照一定比例聚集的資金，一起組成風險保障金。一旦出現因經營不善無法履約的行為，由這部分基金暫時承擔流轉費的損失。截至2017年6月，風險保障金累計已達3000萬元。

“假如流轉合同簽了15年，第三年經營不下去了，那么我們會找人接盤，剩下年限的流轉費由接盤的人出。但是找人接盤需要一個過程，這期間的流轉費由風險基金承擔，不能讓老百姓吃虧。”鄭忠月解釋，將來合同到期，沒有出現違約情況，每畝300元的保障金再返還給風險基金。

“想做家庭農場的人很多，整體上土地還是供不應求的。因為經營土地是有利可圖的，如果沒人接盤，也就沒有流轉的意義了。”人民銀行海鹽縣支行信貸調統科科長顧勝利對風險極為敏感，他向記者介紹，假如出現流轉或者抵押失敗，一般都能找到下家接盤。

此外，海鹽縣還建立了農村“三權”金融產品風險補償基金制度，首期基金規模達到3000萬元。當出現不良貸款時，基金與銀行會按照3∶7的比例分擔損失，基金的單筆最高補償金額可達200萬元。鄭忠月特別指出，與宅基地抵押貸款相比，農地經營權通常設置了流轉年限，所以流轉范圍更為廣闊，這就為不良貸款處置提供了非常大的便捷。“宅基地只能村集體流轉，土地經營權沒有這個限制，誰都可以去種地。”

同時，他們也意識到，推行農地經營權抵押貸款的初衷，就是為了緩解流入經營主體的融資壓力，但是每畝300元的保障金，其實無形中增添了資金壓力。為此，海鹽正在探索引入第三方保險機制。保險公司對農地經營權抵押貸款的本息提供還貸保證保險，銀行憑保單以優惠利率放貸，地方政府按貸款金額的10%設立風險備用金，對發生的損失按照比例進行補償。

推行農地經營權抵押貸款的過程中，很多人問王欣，“農民反悔了怎么辦？”王欣告訴記者，目前并未發生一起農戶違約收回土地的案例。他解釋，家庭農場雖然附加值高，但是屬于集約化經營、精細化管理，土地如果一小塊一小塊回到農民手中之后，也無法產生大的經濟效益，而且農民也已經習慣到工廠上班了，“不可能再回去種地了”。

這一說法在馬偉華那里也得到印證。“之前‘收地還要去說好話，有的老人舍不得那兩畝地，從各家各戶收來的地連不到一起，現在不會了。”馬偉華說，因為收益高、穩定、省事，村民們十分樂意將土地流轉給農場。

（據《南方周末》）endprint