我國供給側改革中政府角色轉變研究

吳慧慧　周文文

[提要] 新常態下我國經濟發展面臨結構性問題，目前需求側無法解決我國經濟發展過程中出現的結構性問題，需要從供給側入手，這是供給側改革戰略提出的必要條件。這一戰略的提出對政府角色作出新的要求并作出新的轉變。本文分析社會主義市場經濟中政府扮演的角色，推進供給側改革對我國政府角色提出哪些新要求和政府角色轉變的重要性以及存在的問題，并在此基礎上提出促進我國政府角色轉變的對策建議。

關鍵詞：新常態；供給側改革；政府角色；轉變

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年12月15日

我國社會主義市場經濟中政府扮演重要角色，新常態下推進供給側改革政府具有關鍵性作用，并且有助于促進政府自身的改革。2010年以后我國經濟增速明顯放緩，表現出新的發展趨勢，習近平用“新常態”向世界描述了我國經濟的一系列新表現。新常態是經濟發展從一種狀態轉向了另一種狀態，形成新的市場結構、經濟規則、運行機制以及新的經濟模式，是“舊常態—非常態—新常態”的轉換。為應對新常態，在2015年11月初召開的中央財經領導小組第十一次會議上，習近平第一次指出，要在適度擴大總需求的同時，著力加強“供給側結構性改革”，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升。我國當前供給側結構性矛盾的產生，既有經濟周期性波動的因素，也有政府對經濟的過度和不當干預，政府在供給側改革中要有所為有所不為，更好地發揮政府的作用，政府需要轉變角色繼續深化改革，實現市場在資源配置中的決定性作用，供給側結構性矛盾才能被化解。

一、我國推進供給側改革對政府角色提出新的要求

供給側改革要求政府角色做出新的轉變，關鍵在于要與經濟發展時期的需求側相適應。供給側改革中政府重心在于做好服務，同時要注重績效，這樣更加契合當前經濟發展方式轉變的實際。因此，供給側改革中我國政府角色轉變的落腳點就是要構建一個適合國情的“有效政府”，這是經濟和社會發展的關鍵。

（一）供給側改革中政府角色轉變方向

1、轉向服務型政府，充當公共產品和公共服務的有效提供者，發揮保障社會快速、均衡、持續發展的職能作用。供給側改革中政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨，以服務而不是管制為基本形態，政府的職能主要不在于積極地站在市場前面充當主角，制造市場，而在于主動地向社會提供優質快捷的服務，這是市場經濟條件下政府的基本理念和價值追求。

2、轉向有限型政府，充當市場運行機制的有效補充者，發揮市場秩序監管與制度提供的職能作用。我國政府在建立了社會主義市場經濟體制后，在經濟領域應該只承擔彌補“市場缺陷”的有限責任，如培育和發展市場體系、建立公平競爭的市場規則等等。我國政府只有盡快變“全能政府”為“有限政府”，有所為有所不為，才能集中精力按法定職責干好宏觀調控、社會管理和公共服務等工作，才能有效控制行政干預擴大化和社會管理官僚化等現象。

3、轉向調控型政府，充當國民經濟發展的主導者，發揮宏觀調控作用。政府最重要的角色之一就是確定國民經濟和社會發展的戰略和目標，搞好經濟發展預測、總量調控、重大結構調整和生產力布局規劃，集中主要的人力、財力、物力進行重點建設。

4、轉向責任型政府，充當社會全體成員根本利益的代表者，發揮公平、公正分配社會資源的作用。政府的合法性從根本上講來源于它是公共利益的代表，這就要求它在本質上應該是能夠保護公民利益的責任型政府，國家政策以至于國家本身是社會各階層利益妥協的一種表達，因而，供給側改革中政府基本職責就是盡可能公平、公正地分配社會資源，以使社會各階層都平等進入利益分配過程。供給側改革中強化政府的公共責任，全力打造“責任政府”是黨和政府贏得民意的重要基礎。如果說市場機制更大的追求“效率”的話，那么責任型政府就應最大限度地保障社會“公平”。

（二）供給側改革中政府角色轉變的目標

1、為需求側提供激勵機制。供給側改革需要調動需求側發展的積極性，維持需求方前進的持久動力，促使需求側有意愿進行創新，這就要求政府優化需求側的激勵制度和保障體系。政府通過簡政放權，深化行政審批制度改革，鼓勵企業進行投資和自由競爭，調整稅收制度，培育和扶植合法組織承接政府讓渡的權力，加強社會領域供給側，建立完善保障體系。政府通過簡化行政程序，向市場社會放權，減少繁政亂政對市場社會的束縛，使市場社會以及公民感受到輕松自由的氛圍，加強公民參與力度，使制度設計和政策制定能夠體現公眾意志，讓企業、社會組織、公眾體驗到寬容民主精神，以此激發需求方行動意愿，使得政府供給側改革諸項舉措發揮真實效力。

2、實現供需雙方聯動并進。推進供給側改革要求政府與市場、社會、公民實現聯動，詹姆斯·威爾遜就認為，因為效率和公平、遵守規則與自由裁量、市場化與管制之間存在張力，因此公眾應當廣泛參與政府行政。供給側改革中政府應堅持公民導向，關注需求側訴求，結合中國實際選取供給側和需求側聯動并進的具體方式。政府應圍繞供給側改革的制度、政策、資源等領域主要議題，積極引導企業、社會組織、公民個人參與政府過程，使需求側與供給側協同并進。

供給側改革中政府角色轉變的根本目的在于解放發展生產力，供給側改革中要使政府角色轉變沿著這一科學正確目標推進。

二、我國推進供給側改革過程中政府角色轉變重要性分析

供給側改革原意是我國政府針對經濟運行中出現的經濟問題制定出的戰略方針。政府在供給側改革中體現的是政府的經濟職能，對引導供給側改革起到關鍵性作用，政府在供給側改革中應該有所作為。

（一）制度供給側。制度是指影響個體行為的結構性制約因素。在制度約束下形成的個體行為具有穩定性和規則性，即只要存在制度，個體行為和個體之間的互動就不會是隨機的，而會體現特定的模式和預測可能性。我國政府作為一種行政組織在社會中居于主導地位，政府可以通過人為建構的方式修訂既有制度或者制定新制度，作為一種公共產品向社會供給，約束規范整個社會。政府是各種制度供給的主體，由政府供給的制度和制度變化會對社會其他組織產生影響，制度供給在政府供給側改革中處于基礎性地位，制度供給側改革能夠為經濟社會發展貢獻長期驅動力。endprint

（二）政策供給側。政府的政策供給，是落實執政黨理念與戰略、達成制度目標最有效的工具，也是政府供給側改革中最容易調整、變化最多、最能夠引起市場、社會、公民關注的方面。政府政策與具體領域密切相關，并對該領域會產生直接作用，要求政策具有相當靈活度，以便及時調整，滿足社會發展需求。

（三）資源供給側。制度供給與政策供給在很大程度上是政府對各種資源的重新分配。就政府供給側改革而言，資源包括內部財政、稅收資源以及政府系統外部資本、土地、人力等等。政府掌握大量資源，財政收入成為最重要的投資實體，稅收收入及財政支出一直是影響中央和地方政府的關鍵要素。隨著“大眾創業、萬眾創新”趨勢的興起，政府壟斷各種資源的狀況正在發生變化，除土地資源外，市場逐漸成為資源分配的主要平臺，大量社會資本逐漸投入創業創新過程，企業和個人逐步成為技術創新主體，社會主義市場經濟的發展對政府信息公開提出新要求，市場、社會、個人需要政府加強資源供給。

三、我國供給側改革中政府角色轉變現狀分析

新常態下推進供給側改革要求政府持續放松管制，打破壟斷，優化公共服務，提供有效供給，切實發揮市場在資源配置中的決定性作用，為經濟運行提供有效保障，供給側改革中政府角色轉變仍然存在許多問題。

（一）政府過度干預企業。推進供給側改革需要發揮政府的牽引作用，但同時需要防止政府的直接干預所帶來的局限性和弊端。政府包辦企業投資，干預企業正常的生產經營和投資決策。長期以來，政府直接扮演市場主體的角色，在現有的以GDP增長速度為主要考核機制導向下，習慣于使用行政手段下放指標，造成產能過剩。供給側要求政府盡量減少和取消政府管制，現行的行政審批制度束縛了企業的發展，抑制了創新活力。

（二）市場服務不到位。政府職能缺位、錯位和越位的情況仍然存在，政府未能有效發揮完善市場體系、保護市場主體利益、改善市場運行環境等服務型職能。各級政府為地方局部利益強力配置資源的方式，扭曲了正常的市場信號的傳遞，造成產能過剩，經濟失衡等問題越來越嚴重。企業投資需要政府層層審批的現象還很普遍，市場壁壘仍然很嚴重，生產要素自由流動仍受到諸多限制，限制外地企業的進入，阻礙了統一的全國市場的形成，不合時宜的體制機制束縛著市場和社會活力。

（三）培育社會組織力度不夠。政府在社會管理和公共服務方面的職能不到位，一些政府部門有意或無意地淡化了對中介組織的培育，導致社會組織不能承擔部分職能。目前，社會組織官辦色彩濃厚，政府職能與所屬組織職責不清，下屬的社會組織成為政府部門附屬物，業務和利益有著千絲萬縷的關系。政府對社會組織的審核注冊、社會組織的運作、社會組織的考核等過度的影響，導致社會組織發展不足。

四、推進我國供給側改革實現政府角色轉變的建議

（一）改革政府管理體制。改革政府管理體制注重發揮政府在供給側結構性改革中的作用，政府進一步簡政放權，降低稅收，調整產業結構，增強金融對實體經濟的支撐能力。簡政放權與機構“瘦身”相結合，創新政府監管方式，利用“互聯網+”實施企業自主登記制度，構建統一的監管事項平臺，形成跨部門、跨行業的綜合監管體系。推廣政府行政審批“一站式”服務，優化審批流程，只有實現從管制型政府向公共服務型政府的轉型，真正轉變政府職能，才能打破體制性障礙，為企業提供強大的動力。

（二）健全法律法規制度。供給側改革要求政府角色做出新的轉變，健全的法律法規制度是確保政府角色順利轉變的重要內容。進入新常態，我國社會經濟發展面臨諸多挑戰，健全法律法規制度，營造良好的法制環境對政府角色順利轉變至關重要。通過立法明確我國中央政府與地方政府行政職權，實現政府機構、政府職能、政府編制和行政程序的法定化，用法律法規嚴格界定政府的作為和不作為，以提高行政效率，實現依法行政，推進政府角色轉變。要求各級政府部門嚴格在法律規定權限范圍內履行職責，依法行使職權，明確自己的角色，真正做到從缺位、越位、錯位到適位、歸位、到位。

（三）加強對政府的監督。加強對政府的監督是供給側改革中政府角色順利轉變的重要保障。一方面要完善政府內部監管機制。政府內部監督包括對抽象和具體行政行為以及有關制度的全方位監督，是貫穿于政府行為和行政行為的事前、事中、事后的全過程監督，對于促進政府角色的轉變非常重要；另一方面要健全政府外部監督機制。接受廣大公眾、媒體和非政府組織的監督。輿論和新聞媒體具有監督和批評政府的權利，有效制約了政府濫用職權行為，同時非政府組織或半官方組織負責監督檢查相關政策是否合法。政府接受輿論、媒體、社會公眾的廣泛監督，健全政府信息公開制度，進一步推進政府政務信息公開，有效促進政府角色的轉變。

（四）培育完善社會組織。在社會事務管理問題上，政府不是唯一治理主體，社會組織也是重要的組成部分。政府應利用市場力量改善政府服務功能，政府加大對社會組織的投入和政府向社會組織購買服務的力度；廣泛吸引社會資本參與，擴大政府和社會資本合作領域，以社會組織自治來維護、發展和補充政府社會管理職能。在目前社會自治能力較弱、社會組織發育不健全的情況下，應該大力培育社會民間組織、社會非營利組織、社會草根組織等來補充政府社會管理職能。

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