知識-理念-決策層共識及其優先序
——中國科技政策決策層中環境保護理念共識的關鍵影響因素研究

封 穎

(中國科學技術信息研究所，北京 100038)

隨著環境問題的嚴峻性已經上升到關乎全局發展之程度，如何拓展交叉學科解決環境問題的公共政策體系是我國公共政策研究的理論前沿。許多學者注意到了公共政策決策層的理念共識在背后決定著公共政策的制度安排，并從不同角度研究了影響公共政策決策層理念共識的形成和變遷的因素。但少有研究從科技政策決策層的視角切入分析其對環境保護理念共識的影響是如何形成和變遷的，也未能回答一系列問題:哪些因素影響著中國科技政策決策層對環境保護的理念共識？這些影響因素之間的關系如何？這些影響因素在不同歷史時期的影響力是一致的嗎？良好體現環境保護的科技政策決策層的理念共識在什么樣的情況下才會具備，從而在理論上完成從理念共識到制度安排的輸出過程？對上述問題的解答，不僅有助于進一步理解環境保護與中國科技政策決策之間的關系，還將在實踐上有助于進一步深化環境保護在中國公共科技政策決策中的體現。為此，本文分析中國科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素。

一、文獻綜述與研究設計

(一)文獻綜述

第一類學者從歷史性視角指出，公共政策決策層需把握經濟社會運行的整體性知識，提出知識系統與決策系統的互動分析。主要從公共政策的知識基礎入手，認為決策科學性研究要聚焦于公共政策決策中如何更好地運用專家的科學知識，其研究視角集中于“知識(專家)-權力(官員)”二元分析結構[1-3]。第二類學者從比較性視角指出公共政策目標確立背后是政府決策層主流觀念(共識)的形成過程，提出衡量政策目標優先序最關鍵。主要從公共政策的目標入手，指出公共政策目標是否進入決策層政策目標集、提上議事日程只是政策過程前決策階段，更為重要的是政策議題的決策優先序[4-5]。第三類學者從現實性視角指出公共政策的中國政策過程的首要訴求是達成共識。這一類學者指出不論是通過權威指令、模糊目標、次優選擇等方式還是討價還價、各自為政、競爭性說服等模型，最終目的都是要達成共識[6-7]。

(二)研究述評

上述文獻基本反映了公共政策決策層中對某一項公共政策議題形成理念共識的關鍵性影響因素，即知識、理念和決策層共識及其優先序(可能具體用詞有所不同)，并普遍指出理念共識對制度安排具有先導地位。但在以下三點上有所不足：一是對影響公共政策決策層因素之間的聯系及演變的研究不足。上述研究雖闡述了影響政策決策者的關鍵因素為知識、共識及決策層優先序，但對三者之間的聯系及其演變認識不足，未能回答什么會導致因素演變等問題。二是研究中國科技政策決策層如何達成政策議題得少。上述研究基本上停留在研究某一項具體科技政策或計劃如何達成決策共識(如“863”計劃的決策細節有較多研究)，而少有研究聚焦于中國科技政策體系如何對一項議題(如環境保護)達成決策共識的演變機制。三是以長時段和全樣本量數據為基礎的公共政策文本定量研究不足。上述研究較少針對某一公共議題(如環境保護)在政策決策層進行長時段和全樣本量數據為基礎的定量研究。由于環境保護是關乎整體利益和長遠利益的純公共產品，更需要置于一個長遠全局的時空框架、運用足夠悠久、從無間斷的定量數據才能從實踐層面展示哪些因素影響著環境保護議題在公共科技政策中的體現及什么原因造成了影響因素在不同階段的此消彼長。

(三)研究框架設計

采用“理念共識-制度安排”的分析框架。該分析框架中“理念共識”等同于“公共政策決策層的理念共識”，認為公共政策制度安排是由該時期公共政策決策層的理念共識所決定的。據此，使用政策文本計量方法定量測度出制度安排，便可以“倒推”出該時期公共政策決策層的理念共識的量化結果。聚焦于把握“理念共識”本身背后的關鍵性影響因素。

(四)研究方法

本文主要以1949-2015年間全時段、全樣本量的科技政策、科技規劃和科技計劃為研究數據，采用公共政策研究路徑下的政策文本計量分析方法，并補充采用歸納邏輯下的內容分析法、詞頻計量、關鍵詞計量等作為具體手段，定量測度出公共科技政策中對于環境保護的制度安排，由此“倒推”出中國科技政策中環境保護的理念共識。并輔之以兩大“黨報”研究數據，直接定量測量出公共科技政策中環境保護的理念共識，并利用重要史料以枚舉法確定影響因素。將上述幾方面研究數據合并，就得到中國科技政策中環境保護的理念共識的量化結果。

二、研究數據

(一)數據來源

論文所運用的數據分為四塊：科技政策、科技規劃、科技計劃和兩大“黨報”及重要歷史素材。

第一塊數據是1949-2015年科技政策，來源于兩部分：第一部分是采用了由清華大學公共管理學院政府文獻中心編纂的《中國科技政策要目概覽(1949-2010)》中輯錄的1949-2010年公共科技政策文獻4707件作為基礎數據[8]，采納原因是這項工作具備較好的學術認可度；第二部分是作者按照上述《概覽》中選取公共科技政策的邏輯、來源和邊界，自行篩選了2011-2015年間的公共科技政策。將兩塊基礎數據合并后就得到了1949-2015年中國科技政策數據。

第二塊數據是1956-2015年的中長期科技發展規劃。中國從“一五”到“十二五”時期直接組織制定了九次中長期科技發展規劃，其一貫是重要和具有延續性的政策工具，其本身就構成了一個完整的政策過程(建國后除1973-1977年，其余時間都有科技發展規劃的覆蓋)，論文從使用了歷次中長期科技規劃的公開文本。

第三塊數據是1982-2015年的科技計劃。從1982年設立攻關計劃以來，中國比較主要的科技計劃計有39項[9]。本文選取了實施時間久、資金體量大、最能代表各類型科技活動、影響力最深遠的六個主要科技計劃作為中國科技計劃數據。

第四塊研究數據是1950-1985年的人民日報和光明日報兩大黨報研究數據和重要歷史素材。國家決策者層面的理念共識是指在某一個時代、中國政府最高決策層的理念共識，對其進行定量測量所選取的樣本需要足夠“上位”，最好是能夠直接體現最高決策層的“全局性”共識，即要盡量避免在我國“條塊分割”的體制下的“部門性”或“地方性”認識。當以最高領導人政策批示、黨報黨刊政策言論等形式出現時(在我國公共政策生態中，這在很多時候往往是極為重要的)，往往沒有被收錄到體現環境保護的成文科技政策中去，造成這一塊統計源的遺漏。由于最高領導人批示政策的統計源無渠道獲得，本論文采用1949-1985年間的《人民日報》全文數據庫和《光明日報》全文數據庫作為這一塊數據來源。重要歷史素材主要收集了1977-1995年以來國家層面明確地提出了環境保護理念的標志性事件。

(二)數據代表性

論文所用數據具有較好代表性。以最復雜的科技政策數據的代表性為例：(1)數據為全樣本量和全時段，避免了抽樣誤差。如本研究從1949-2015年頒布的所有多達六千余條科技政策中逐條核對和遴選出體現環境保護的科技政策計992件。(2)具有較好的全局性，避免了部門性。如研究測算出1949-2015年曾頒布體現環境保護科技政策的發文機構多達43家*按照體現環境保護的科技政策的頒布時間先后，這43家機構依次是：水產部，國務院，全國人大，中共中央，國家計委，城建部，全國水土保持工作協調小組，國務院環境保護委員會，國務院環境保護領導小組，交通部，鐵道部，石油工業部，國家環境保護局，煤炭工業部，商業部，國家海洋局，國家建筑材料工業局，能源部，中國民用航空總局，電力工業部，國家經貿委，國家科委，國家農業綜合開發辦公室，財政部，水利部，中國科學院，國家質量監督檢驗檢疫總局，教育部，最高人民法院，工業和信息化部，農業部，國務院國有資產監督管理委員會，國家安全生產監督管理總局，國家稅務總局，國務院機關事務管理局，國家能源局，國家林業局，國家測繪局，國家旅游局，中國科協，國家標準化管理委員會，中國氣象局。，這其中由科技部(原國家科委)所頒布的為66件，僅占總數的6.65%，其余93.35%的相關政策文件都是由非科技部的42家機構所頒布的。

(三)數據邊界

數據邊界僅指政策的供給端，不包括相關政策的貫徹、執行、評估、效果等。即論文所用數據不包括以下六種性質的文獻：(1)領導人講話、信函和批示；(2)附屬與其他文件的目錄、清單；(3)以社會科學為對象的政策性文獻；(4)針對某一具體領域的技術規范、標準；(5)各種工作總結、形勢分析報告和年度工作任務等；(6)由地方立法機構和行政機構指定的地方性法律和規章。

三、研究結果

基于1949-2015年中國科技政策體系體現環境保護得到的制度安排定量測度研究結果[10]，本論文沿用1949-1976年、1977-1995年和1996-2015年三個時段開展分析。

(一)1949-1973年間科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素：知識

1949-1976年階段是我國科技政策體現環境保護的制度安排極不充分時期，科技政策體現環境保護的總體比值僅為1.86%，且關鍵詞圍繞著“水土保持”和“資源綜合利用保護”等數據；考慮到環境保護在中國最高行政系統中的首次認知，被公認為是在周恩來總理親自推動下于1973年召開的第一次環境保護會議，作者認為這一時期環境保護作為知識已在公共政策中出現，但充分程度很低，提出“1949-1973年科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素為知識”的研究假設。

為驗證研究假設，本文運用兩大黨報發表的科技政策言論來測度該時期國家決策層面對環境保護的理念共識。按照政策言論的題目(及內容)的關鍵詞中是否體現了生產或生態為判斷標準，1950-1985年98篇政策言論中，有4篇為生態主題，2篇為推動國防轉向民用生產主題，其余92篇都以生產為主題(見下圖2)。1950年到1985年，兩大黨報發表的科技政策言論中體現“生產”占94%，以“生態”(環境保護)為主題的只占到4%。且，這4篇的主題詞分別是自然資源綜合考察、農業自然資源考察、植樹造林和水土保持，其實質均非現代意義上的與工業化生產相聯系的環境保護。

這4篇體現生態主題的文章，有3篇發表于《光明日報》，1篇發表于《人民日報》，按時間排序如下：

(1)積極發展我國綜合考察事業(《光明日報》社論，1959.3.4)

(2)要重視農業自然資源的考察研究(《人民日報》評論員，1978.11.15)

(3)造福子孫萬代的一件大事(《光明日報》社論，1980.9.23)

(4)加強水土保持的科研教育和科普工作(《光明日報》評論員，1982.7.8)

圖1 1950-1985年《人民日報》和《光明日報》發表的科技政策言論中體現“生產”和體現“生態”的分類

綜上，認為已驗證了上文研究假設。這一時期科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素是知識，由于知識的不充分導致這一時期國家科技政策的決策層在理念認知上未曾把環境保護視為與工業化相伴相生的問題，對環境保護的知識上的認知僅僅圍繞著“水土保持”和“資源保護和綜合利用”。

(二)1977-1995年間科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素：理念

1977-1995年間，科技政策體現環境保護的總體比值為2.8%左右，其關鍵詞逐步從“水土保持、資源綜合利用”等向“工業環境污染”轉變，初步判斷國家大系統體現環境保護議題作為知識已在公共政策中出現且達到了一定的充分程度，提出“1977-1995年科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素是理念”的研究假設。

對該研究假設的檢驗結合三步：一是通過枚舉法爬梳該時期重要史料來檢驗環境保護是否成為決策層共識；二是測度國家層面對環境保護議題的治理手段；三是測度國家層面對環境保護的職責分派。

(1)檢驗國家層面明確提出環境保護理念的三次標志性事件

從1979年到1985年國家層面曾三次明確地提出了環境保護理念的標志性事件，均未能使得環境保護理念上升為決策層共識的達成和輸出。這三次國家層面明確提出環境保護理念的標志性事件分別是：①12個領域技術政策研究。1985年8月，國務院發布、用以指導國家“七五”經濟社會發展計劃的《國家12個重要領域技術政策要點》，其中就包括環境保護領域。1985年8月，國務院發文(國辦發[1986]40號文)指出要將技術政策作為制定“七五”計劃的指導文件，隨后于1986年3月國務院正式發布實施了《國家12個重要領域技術政策要點》(1986年5月，國務院第一批批準了能源、交通運輸、通信、農業、消費品工業、機械工業、材料工業、建筑材料工業、城市建設、村鎮建設、城鄉住宅建設、環境保護等12個領域的技術政策；1988年，第二批批準了信息、生物兩個領域的技術政策)，成為編制我國《2000年科技經濟和社會發展規劃綱要》，以及指導科技攻關、技術改造、技術引進、重點建設和產業結構調整的重要政策依據[11]。

②《2000年的中國》長遠發展戰略研究。1985年，國務院轉發了《2000年的中國》系統預測研究成果，其中明確提出了中國發展應走協調發展方案，否定了國家發展的重型結構和高速增長兩種發展方案，同時還專門提出環境保護戰略，該研究包括總報告《2000年的中國》和14個分報告，其中1個分報告以環境為主題，即《2000年中國的環境》。研究工作得到了當時的趙紫陽總理的重視和批示[11]。

③時任黨和國家領導人兩次親自提出要研究新技術革命與我國對策的討論。1983-1984年間，當時的趙紫陽總理和胡耀邦總書記親自提出研究新的世界產業革命和我國的對策，認為消除環境污染將是中國技術政策的目標之一，如采用“新技術革命”的中國技術發展戰略就可避免發達國家工業化進程中對環境保護的大規模破壞，因為新技術革命本身是環境保護友好型的[12]。1984年4月28日《國務院辦公廳體現印發<新的技術革命與我國對策研究的匯報提綱>的通知》轉發全國，意味著推動新技術革命的政策建議獲得了政府的認可并落實成文件要求全國執行。

(2)檢驗國家層面對環境保護議題的治理手段

測度1977-1995年間21件直接體現環境保護的科技政策關鍵詞，體現出“立法先行(1979年始)→情況調查/籌集經費(1984年)→發展環境科技來解決環境問題(1986-1995年)”的治理思路軌跡，其中1986-1995年直接體現環境保護的科技政策中增量最多的是環境科技(其主題詞為技術政策、將保護環境和生態平衡體現規劃、統籌安排工業建設項目、推動企業的技術改造等管理方式和管理手段等)，沒有出現高層次全局動員型行政手段。說明該時期國家大系統體現環境保護議題的治理手段主要是科技手段。

(3)檢驗國家層面對環境保護議題的職責分派

測度1986-1995年間21件直接體現環境保護的科技政策發文單位，國家環保局占到66.7%，其余則為國務院(占14.3%)、全國人大(占9.5%)、國家海洋局(占4.8%)和電力工業部(占4.8%)。直接體現環境保護的科技政策發文機構除了國家環保局、國務院、全國人大之外，就僅有電力工業部和國家海洋局這兩家部門(都僅為1件)。說明該時期國家大系統對環境保護議題2/3的職責分派給環保局，其他部門僅體現1/3。

綜上，認為已驗證了上文研究假設。這一時期科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素是理念，由于理念的不充分導致這一時期國家科技政策的決策層有理念，但理念并未促使決策層共識及優先序的形成和輸出，最終導致這一時期的科技政策制度安排并沒有能很好地體現環境保護。

(三)1996-2015年間科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素：決策層共識及其優先序

1996-2015年我國科技政策體現環境保護的制度安排是加速增長時期。1996-2005年間其占科技政策總數的比值為10.24%、2006-2015年間比值為15.59%，關鍵詞由“治理污染”單主題轉變為“治理污染與發展方式轉變”雙主題，環境保護日益由環境保護領域本身的增長轉變為以環境友好型的跨部門、跨領域增長為主。基于上述背景，認為這一時期環境保護作為理念已在公共政策中出現且達到了一定的充分程度，提出“1996-2015年科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素是決策層共識及優先序”的研究假設。

對該研究假設的檢驗分為兩步：一是通過直接測度法和間接測度法結合來檢驗環境保護是否成為決策層共識；二是通過對比法檢驗環境保護的決策層優先序。

(1)檢驗環境保護是否成為決策層共識

通過直接測度法和間接測度法結合，檢驗結果是在1997年后環境保護作為獨立政策議題開始成為黨的最高決策層共識，在1998年后成為中國公共科技政策決策層共識。

直接測度法是通過測度環境保護議題是否被黨的全國代表大會公報收錄及闡述程度。眾所周知，我國絕大部分公共政策制定都遵循“黨的全國代表大會層面確定發展方針路線→國家級政府層面確定政策舉措→各部委部類層面落實”的從上而下邏輯。重大的公共政策問題都可以從黨的全國代表大會公報、最高領導人講話、中央政治局和中央會議的政策文件以及黨報政策言論等幾方面渠道得以檢驗。黨的全國代表大會公報滿足足夠悠久、從無間斷、詳盡完備和數據易于獲得幾個優點。由下表1可見，環境保護作為獨立政策議題被黨的全國代表大會公報收錄在1997年，顯示自1997年以后環境保護開始成為決策層共識。

表1 歷次黨的全國代表大會公報收錄和闡述環境保護議題的變遷(1949-2015)

間接測度法是通過測度歷次黨代會后五年的公共科技政策對環境保護的制度安排變化來“倒推”出對環境保護的決策層共識。由下圖2可見，1998年之后中國體現環境保護的科技政策件數出現了顯著增長，顯示自1998年后環境保護開始成為決策層共識。

(2)檢驗環境保護的決策層優先序

通過對比法，檢驗結果是，節能(減排)類政策的決策層優先序顯著高于可持續發展類和再生循環廢舊類政策的決策層優先序。本論文認為差異原因可能是由于可持續發展類和再生循環廢舊類政策屬于“純”公共產品類環境保護政策，而節能(減排)類政策則兼有公共產品屬性與經濟發展屬性，因此對節能(減排)類政策的決策層優先序會顯著增高，但具體驗證留待另文。

具體檢驗步驟是：通過對比分析1949-2015年間政策層次為國家級的三類環境保護政策的政策工具力度和效度差異，來間接測度各自的決策層優先序。按照時間先后，被國家視為全局性的戰略方向的環境保護類政策主要為“節能減排”、“可持續發展”和“再生循環廢舊”三類，其要么國家主席宣布為國策，要么國務院規定落實在五年規劃中，要么是全國人大頒布法律。對這三類科技政策進行定量分析，發現其力度和效度并非趨于一致，而是存在顯著差別。這種差別主要體現在四方面：總發文數量(即總強度)、年度發文數量(即年度強度)、總的發文機構量(總貫徹度)和同樣時段發文數量(即趨勢強度)。

以總發文數量為例。從下圖3可見，以“節能減排”為關鍵詞的科技政策的發文件數明顯地要高于以“可持續發展”和以“再生循環廢舊”為關鍵詞的科技政策的發文件數。

以年度發文數量(即年度強度)、總的發文機構量(總貫徹度)為例。從下表2可見，以節能(減排)為關鍵詞的科技政策首次出自1982年，其政策發文跨度為34年，此間一共發布了186.5件，年均發文量達到了5.5件，發文機構總數為24家；而以可持續發展類為關鍵詞的科技政策首出自2000年，其政策發文跨度為16年，此間一共發布了24件，年均發文量為1.5件，發文機構總數為3家；以再生循環廢舊為關鍵詞的科技政策首出自2006年，其政策發文跨度為10年，此間一共發布了18件，年均發文量為1.8件，發文機構總數為6家。這說明我國以節能(減排)為關鍵詞的科技政策的年度強度和總貫徹度均顯著地高于以可持續發展和以再生循環廢舊為關鍵詞的科技政策。

綜上，認為已驗證了上文研究假設。這一時期科技政策中環境保護理念共識的關鍵影響因素是決策層共識及其優先序，即決策層已對環境保護有知識儲備、理念認知，并已達成一定程度的決策層共識，但對環境保護的決策層優先序不靠前，造成了決策層對環境問題有共識、有決策輸出、但不處于優先地位，最終導致這一時期的科技政策制度安排并沒有能很好地體現環境保護。

圖2 歷次黨的全國代表大會期間體現環境保護的科技政策件數及其占總科技政策比值的變遷(1949-2007)

表2 以節能(減排)、可持續發展和再生循環廢舊為關鍵詞的三類科技政策的發文起始點、發文總件數及發文機構總數(1949-2015年間)

①以節能減排為關鍵詞的科技政策發文機構共有24家，按照每一家機構發文量的件數多少，這些機構依次是：住建部(建設部、城建環保部)、國家發展和改革委(國家計委)、國務院、交通部、工信部(信產部)、科技部、財政部、商務部、中國民用航空總局、國家環境保護總局、全國人大、鐵道部、煤炭工業部、能源部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家經濟貿易委員會、石油工業部、國家建筑材料工業局、電力工業部、國家測繪局、國家海洋局、教育部、國家旅游局、水利部。以可持續發展為關鍵詞的科技政策發文機構共有3家，按照每一家機構發文量的件數多少，這些機構依次是：科技部、國務院、國家計委。以再生資源/廢物回收/以舊換新/報廢為關鍵詞的科技政策發文機構共有6家，按照每一家機構發文量的件數多少，這些機構依次是：商務部、國家發改委、國務院、科技部、工信部、環境保護部。

②2001年間接第26條由國家經貿委印發的《國家經貿委關于印發《能源節約與資源綜合利用“十五”規劃》的通知》，既屬于節能又屬于資源綜合利用，此處按0.5條計算。

(四)小結

(1)知識

1949-1972年左右，我國科技政策中環境保護理念共識的關鍵性影響因素是知識。由于知識缺失導致我國公共政策層面的環境保護的政策缺位甚至政策性環境破壞，即政策性圍湖造田、毀林墾荒、大煉鋼鐵等會對環境造成破壞，“尤其是在片面強調‘以糧為綱’的思想指導下，盲目開荒、濫伐森林、亂墾草原、圍湖造田等違反自然發展規律的情況愈演愈烈，結果不但糧食未上去，環境保護也遭到了破壞，招致自然界的懲罰，致使水土流失和土壤侵蝕，一度減弱的水旱災害又頻繁發生，損失極為深重”[13]。這種狀態可簡稱“無知且無為”。環境保護首次出現在制度安排之前就是知識因素發揮關鍵性影響力的階段，即知識因素在1972年中國政府正式承認環境保護問題之后逐漸不再是關鍵影響因素。

(2)理念

圖3 以節能(減排)、可持續發展和再生循環廢舊為關鍵詞的三類科技政策從首次發布到2015年的年度發文量比較圖

1973年-1995年左右，我國科技政策中環境保護理念共識的關鍵性影響因素是理念。當知識進入了公共政策層面并輸出為制度安排之后，關鍵性影響因素就從知識演變為了理念。如果理念不充分就會導致公共科技政策決策層無法產生較為完善的制度安排，這種狀態可簡稱為“有知但無為”。當環境保護作為獨立政策議題首次出現在黨的全國人民代表大會公報之前及環境保護在制度安排上出現顯著增長之前，是理念因素發揮關鍵性影響力的階段，即理念因素在1997年黨代會公報列入環境保護議題之后就逐漸不再是關鍵影響因素。

(3)決策層共識及其優先序

1996-2015年左右，我國科技政策中環境保護理念共識的關鍵性影響因素是決策層共識及其優先序。當環境保護作為獨立政策議題首次出現在黨的全國人民代表大會公報之后及環境保護在制度安排上出現顯著增長之后，關鍵性影響因素就從理念演變為決策層共識及其優先序。通過測度環境保護作為獨立政策議題被黨的全國代表大會公報闡述的充分程度衡量決策層共識程度，通過測度幾類不同的環境保護政策工具的力度和效度差異衡量決策層優先序。如果決策層優先序不理想就會導致公共科技政策決策層無法產生較為完善的制度安排，這種狀態可簡稱為“有為但不足”。本研究提出“純”公共產品類環境保護政策可能低于“半”公共產品類環境保護政策的決策層優先序的研究假設留待另文檢驗。

四、研究結論及討論

本文的主要研究結論是：我國科技政策對環境保護的理念共識和制度安排在總體上呈現出高度相關性，體現環境保護的科技政策制度安排不理想是由理念共識不理想所決定的；公共科技政策中環境保護形成理念共識由三個影響因素所決定，即知識(knowledge)、理念(idea)以及決策層共識及優先序(decision-maker consensus & priority)，這三個影響因素相互聯系，當前者上升為一定強度將會演變為后者，當決策層共識及其優先序具備足夠強度時將會輸出良好體現環境保護的理念共識，從理論上完成了從“理念共識”到“制度安排”的輸出過程(見下圖4)。建國至今體現環境保護的科技政策所受關鍵性影響因素依次為知識(1949-1976)、理念(1977-1995)和決策層共識及優先序(1996-2015)。本文進一步預判認為：在當前及今后一段時間，這種理念共識不充分的關鍵問題會集中出現在“決策層共識及優先序”環節中，即環境保護在國家決策層中排在何等優先序的環節。

圖4 理念共識背后的影響因素及其影響路徑

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