監(jiān)管沙箱對我國金融科技監(jiān)管的啟示

袁方

（中國人民銀行西安分行，陜西西安710075）

近年來，以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等為代表的前沿科技與金融日益融合，各類金融科技創(chuàng)新層出不窮。為兼顧金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范平衡發(fā)展，英國金融行為監(jiān)管局（FCA）于2016年率先提出“監(jiān)管沙箱”理念，并引起了新加坡、澳大利亞、中國香港等國家和地區(qū)的關(guān)注和效仿。

一、英國監(jiān)管沙箱的主要運作機制

英國金融行為監(jiān)管局認為，在確保消費者權(quán)益、嚴防風(fēng)險外溢的前提下，F(xiàn)CA可適當放寬監(jiān)管規(guī)定，為金融創(chuàng)新機構(gòu)設(shè)定簡化的審批程序。機構(gòu)在提交申請并獲得有限授權(quán)后，可在特定范圍內(nèi)測試金融創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)，F(xiàn)CA監(jiān)控并評估測試過程，以判定創(chuàng)新產(chǎn)品最終是否適合向市場推廣。

（一）監(jiān)管沙箱推出的背景

FCA之所以推出監(jiān)管沙箱，一是順應(yīng)金融科技發(fā)展要求，消除監(jiān)管不確定性對金融創(chuàng)新的抑制。金融科技加快了金融創(chuàng)新步伐，提升了金融產(chǎn)品與服務(wù)的效率。英國是全球金融科技領(lǐng)域投資增長最快的國家之一，據(jù)統(tǒng)計，歐洲近半數(shù)前景廣闊的“突破性”金融科技初創(chuàng)企業(yè)設(shè)立在英國。若對其使用嚴格的金融監(jiān)管框架，將在一定程度上阻礙金融創(chuàng)新，延遲創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)進入市場的時間并增加成本。據(jù)FCA估算，監(jiān)管不確定性會導(dǎo)致創(chuàng)新業(yè)務(wù)入市時間延遲1/3，成本增加額約占產(chǎn)品收入的8個百分點。同時，還會增加創(chuàng)新企業(yè)的融資難度。據(jù)FCA估算，監(jiān)管不確定性導(dǎo)致金融科技創(chuàng)新企業(yè)估值僅余85%，而低估創(chuàng)新企業(yè)成長期的價值，無疑將加大其融資難度。二是防范金融風(fēng)險外溢，保護金融消費者權(quán)益。無論金融科技如何發(fā)展，都改變不了其金融業(yè)務(wù)的屬性，更高的開放性和科技含量意味著金融科技風(fēng)險更加隱蔽，潛在的信息科技風(fēng)險和操作風(fēng)險更加復(fù)雜。而風(fēng)險一旦發(fā)生，在危及金融體系的同時，必然損害眾多金融消費者的權(quán)益。正是在鼓勵金融創(chuàng)新、防范風(fēng)險、保護消費者權(quán)益的權(quán)衡中，F(xiàn)CA引入了監(jiān)管沙箱機制。

（二）監(jiān)管沙箱的準入范圍

英國監(jiān)管沙箱設(shè)置了明確、廣泛的準入范圍，對金融創(chuàng)新的支持范圍涵蓋了各類真正發(fā)展金融創(chuàng)新的企業(yè)，包括新興科技創(chuàng)新機構(gòu)、傳統(tǒng)金融機構(gòu)等，且不限定企業(yè)規(guī)模，但支持的核心原則是創(chuàng)新必須能真正有益于金融消費者（見表1）。

表1：英國監(jiān)管沙箱的具體適用范圍

（三）監(jiān)管沙箱的鼓勵政策

對持牌金融機構(gòu)及其外包服務(wù)商：一是提供個別指導(dǎo)，創(chuàng)新企業(yè)可以向FCA尋求個別政策輔導(dǎo)，F(xiàn)CA將就測試活動適用的規(guī)則或其他監(jiān)管要求向創(chuàng)新企業(yè)提供單獨的指導(dǎo)意見。二是給予豁免權(quán)，若企業(yè)在沙箱測試中無法達到FCA相關(guān)要求，但卻符合FCA豁免標準時，F(xiàn)CA可在不違背相關(guān)法規(guī)的前提下為測試企業(yè)提供暫時性豁免，允許其在開展沙箱測試時臨時性突破規(guī)定。三是開具無異議函，在FCA認為申請測試的企業(yè)沒有突破監(jiān)管規(guī)定的情況下，可向企業(yè)開具“無異議函”，即給出不采取執(zhí)法行動的保證，表明監(jiān)管當局對不違反監(jiān)管要求的企業(yè)測試活動不會采取強制措施。但FCA不免除企業(yè)對消費者的責(zé)任，并保留終止測試活動的權(quán)力。

對尚未取得金融業(yè)務(wù)許可授權(quán)的企業(yè)，F(xiàn)CA可依據(jù)其測試的創(chuàng)新方案制定限制性的金融業(yè)務(wù)許可授權(quán)，定制授權(quán)流程，發(fā)放限制性金融牌照，提供沙箱測試機會。這種方式不能代替常規(guī)金融準入程序，但可以使非持牌企業(yè)利用沙箱了解金融消費者對產(chǎn)品或服務(wù)的需求，并評估自身潛在風(fēng)險，為申請牌照做好準備。

（四）監(jiān)管沙箱的金融消費者保護措施

一是要求創(chuàng)新企業(yè)進入沙箱測試前，應(yīng)告知金融消費者潛在的風(fēng)險及風(fēng)險補償措施，消費者書面表示同意后企業(yè)才能測試。二是進入監(jiān)管沙箱測試的企業(yè)應(yīng)向FCA證明其具備足夠能力承擔(dān)金融消費者可能的損失。三是FCA逐一審核企業(yè)提出的信息披露、消費者保護及補償措施等方案。四是參與沙箱測試的消費者與其他金融消費者享有同等合法權(quán)利，如尋求金融申訴服務(wù)保護的權(quán)利，以及依據(jù)英國金融服務(wù)補償計劃獲得補償?shù)臋?quán)利。

（五）監(jiān)管沙箱實施嚴格的信息披露

要求測試企業(yè)將信息披露工作貫穿于沙箱測試的始終。在測試前，申請測試企業(yè)有義務(wù)對測試內(nèi)容以及補償?shù)汝P(guān)鍵信息進行披露，并由FCA逐案審核；在測試過程中，企業(yè)需每周報告關(guān)鍵事項，以便及時發(fā)現(xiàn)并管理風(fēng)險；在測試完成后，企業(yè)應(yīng)向FCA提交最終的書面報告。

二、借鑒意義

英國監(jiān)管沙箱的成功實踐，對規(guī)范我國互聯(lián)網(wǎng)金融亂象、促進金融科技健康快速發(fā)展具有借鑒意義。

（一）促進金融科技發(fā)展是大勢所趨

近年來，國內(nèi)外金融科技發(fā)展如火如荼，對解決普惠金融服務(wù)供給不足發(fā)揮了很好的作用，被認為是影響未來金融業(yè)態(tài)的最重要因素之一。就金融的本質(zhì)而言，金融是建立在信用基礎(chǔ)上的，而信用的基礎(chǔ)是信息，“大數(shù)據(jù)”不僅為金融業(yè)提供了強大的數(shù)據(jù)庫，也為信用的建立與鞏固奠定了更加扎實的基礎(chǔ)，這對解決信息不對稱導(dǎo)致的融資難、融資貴問題具有積極的作用。從現(xiàn)實來看，現(xiàn)代科技與傳統(tǒng)金融的有機融合，優(yōu)化了傳統(tǒng)金融的支付結(jié)算功能，支付結(jié)算更加便利、快捷；優(yōu)化了傳統(tǒng)金融的融資功能，“大數(shù)據(jù)”便于集中更多資金，與企業(yè)的對接更為緊密。更多的現(xiàn)代科技企業(yè)邁進金融領(lǐng)域，傳統(tǒng)金融機構(gòu)也更多地思考與踐行如何利用好現(xiàn)代技術(shù)，二者的加速融合不僅進一步拓展了金融發(fā)展空間，實現(xiàn)金融資源的高效增值，也有力促進了互聯(lián)網(wǎng)金融的升級轉(zhuǎn)型，強力推進金融科技的快速發(fā)展。可以說，促進金融科技發(fā)展是大勢所趨。

（二）規(guī)范金融科技發(fā)展是監(jiān)管所向

金融創(chuàng)新必然伴隨著風(fēng)險的產(chǎn)生。近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)金融在先發(fā)展后規(guī)范理念下野蠻生長，在拓寬金融可得性、提高金融效率的同時，也存在運作不規(guī)范、風(fēng)控不到位等問題，引發(fā)了新的風(fēng)險，特別是P2P網(wǎng)貸，挪用客戶資金、虛假融資、“卷款”、“跑路”、非法集資時有發(fā)生。金融科技的本質(zhì)是金融，金融科技所從事的資金中介、信用中介和交易中介沒有改變其固有的風(fēng)險屬性。不僅如此，金融科技著眼于功能的拓展，使得傳統(tǒng)的金融要素邊界趨于模糊，導(dǎo)致基于分業(yè)監(jiān)管的“機構(gòu)監(jiān)管”要么無法覆蓋、要么監(jiān)管重疊，加之金融科技開放性、互聯(lián)互通性以及更高的科技含量等特征，使得金融風(fēng)險更加隱蔽、更加具有系統(tǒng)性，更易出現(xiàn)金融風(fēng)險“黑天鵝”事件。在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢異常復(fù)雜、國家金融安全日益重要的今天，防止風(fēng)險外溢、促進金融科技健康發(fā)展是金融監(jiān)管的必然選擇。

（三）監(jiān)管沙箱是鼓勵創(chuàng)新與防范風(fēng)險的平衡點

在鼓勵金融創(chuàng)新與維護金融安全之間尋求平衡，是監(jiān)管部門永恒的課題。監(jiān)管過嚴會抑制金融創(chuàng)新、制約金融服務(wù)效率，監(jiān)管不足又會導(dǎo)致金融風(fēng)險聚集、損害消費者利益。金融科技迅速融入金融系統(tǒng)的各個層面和不同領(lǐng)域，既有積極作用，也有消極影響，在這種情況下，如何揚長避短、趨利避害，在促進創(chuàng)新與防控風(fēng)險之間尋找平衡點，英國監(jiān)管沙箱的實踐為我們提供了有益的借鑒。監(jiān)管沙箱的實質(zhì)是實施有彈性的差異化監(jiān)管，力求監(jiān)管的公平和透明，是監(jiān)管當局在提高金融效率和維護金融穩(wěn)定之間做出的監(jiān)管工具創(chuàng)新。隨著金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制改革的逐步到位，我國初步具備實施監(jiān)管沙箱的基礎(chǔ)條件。運作監(jiān)管沙箱，有助于在嚴防風(fēng)險外溢、保護消費者權(quán)益的前提下，倒逼監(jiān)管部門提升專業(yè)性，解決監(jiān)管對金融創(chuàng)新的抑制，減少金融創(chuàng)新的規(guī)則障礙，推動金融科技的健康快速發(fā)展。

三、對策建議

英國監(jiān)管沙箱的成功實踐為我們提供了可資借鑒的監(jiān)管工具，但要真正運作好這一工具，還需要進一步完善運作這一監(jiān)管工具的基礎(chǔ)條件。

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念

面對金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營，特別是金融科技呈現(xiàn)出的跨行業(yè)、跨區(qū)域、金融服務(wù)供給側(cè)日益多元化的新業(yè)態(tài)，現(xiàn)行的監(jiān)管模式顯然已無法適應(yīng)監(jiān)管需要，應(yīng)該轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，摒棄“鐵路警察各管一段”的傳統(tǒng)做法，變被動響應(yīng)為主動引導(dǎo)，提高監(jiān)管的針對性和有效性。一是樹立功能監(jiān)管理念。要從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對不同類型金融機構(gòu)開展的相同或類似業(yè)務(wù)進行標準統(tǒng)一或相對統(tǒng)一的監(jiān)管，探索對綜合經(jīng)營的有效監(jiān)管方式，減少監(jiān)管套利空間，促進公平競爭，提高市場效率。二是樹立包容監(jiān)管理念。要以金融消費者獲益為目標、以優(yōu)化配置金融資源為核心、以促進公平競爭為手段，暢通監(jiān)管者與被監(jiān)管者的平等順利溝通，適當增加監(jiān)管的彈性空間，準許市場主體在一定范圍內(nèi)試錯、糾錯，營造有利于公平競爭的寬嚴相濟的監(jiān)管環(huán)境。

（二）提升監(jiān)管能力

金融科技的迅猛發(fā)展，引致金融業(yè)態(tài)發(fā)生深刻變革，這其中，監(jiān)管者的能力建設(shè)至關(guān)重要。要構(gòu)建良好的監(jiān)管組織生態(tài)，打造優(yōu)秀的監(jiān)管隊伍，培育主動監(jiān)管、高效監(jiān)管、“干凈”監(jiān)管的監(jiān)管從業(yè)人員隊伍。要建立清晰的金融科技發(fā)展戰(zhàn)略，明確發(fā)展目標，突出發(fā)展重點，落實分工責(zé)任，鼓勵真正的金融創(chuàng)新，支持服務(wù)實體經(jīng)濟的金融創(chuàng)新。要確保監(jiān)管目標的透明、清晰和有效傳導(dǎo)，當前尤其要注意避免互聯(lián)網(wǎng)金融清理整頓政策“過緊”帶來的創(chuàng)新抑制，避免市場預(yù)期紊亂以及由此增加的政策揣測成本。要具備對金融創(chuàng)新的充分認知、鑒別和前瞻判斷能力，掌握充足的信息科技專業(yè)知識。

（三）完善發(fā)展環(huán)境

促進金融科技快速健康發(fā)展，需要創(chuàng)設(shè)良好的發(fā)展環(huán)境。一是建設(shè)良好的法治環(huán)境。現(xiàn)行的柔性監(jiān)管雖然為互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展提供了空間，但缺乏剛性監(jiān)管很難保證法律的底線、政策的底線、風(fēng)險的底線不被突破，特別是在我國當前的法律體系中，金融與科技的立法自成體系，隨著金融科技的不斷發(fā)展，有必要建立一套完整的金融科技法律體系。要在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上結(jié)合金融科技的特點，積極啟動相關(guān)的立法工作，明確金融科技的交易主體責(zé)任、監(jiān)管對象、監(jiān)管范圍和監(jiān)管原則。要完善金融科技行業(yè)協(xié)會自律章程，充分發(fā)揮協(xié)會自我監(jiān)管的作用。二是完善金融基礎(chǔ)設(shè)施。完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融科技發(fā)展的基石，有助于金融科技提高服務(wù)效率、拓展覆蓋范圍、降低運行成本、防控系統(tǒng)風(fēng)險。為此，要針對割裂的征信體系現(xiàn)狀，搭建統(tǒng)一、共享的大數(shù)據(jù)征信系統(tǒng)；針對互聯(lián)網(wǎng)金融統(tǒng)計監(jiān)測體系不健全的現(xiàn)狀，搭建互聯(lián)網(wǎng)金融統(tǒng)計平臺；針對互聯(lián)網(wǎng)金融不同從業(yè)機構(gòu)之間的信息孤島，搭建互聯(lián)網(wǎng)金融信用信息共享平臺；針對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的主要特征，通過輿情監(jiān)測、大數(shù)據(jù)分析，建立風(fēng)控模型識別等技術(shù)手段，搭建風(fēng)險預(yù)警平臺；針對行業(yè)透明度不高的現(xiàn)狀，提高從業(yè)機構(gòu)造假成本和違規(guī)成本，搭建違規(guī)行為信息披露平臺。

（四）拓展金融消費者保護內(nèi)涵

金融科技的服務(wù)對象大部分是傳統(tǒng)金融體系沒有覆蓋到的小微企業(yè)、低收入人群等弱勢群體。強化金融消費者權(quán)益保護，既是英國運作監(jiān)管沙箱的核心原則，也是各國發(fā)展金融科技突出強調(diào)的重點所在。我國尚未出臺專門的金融消費者保護法律，依據(jù)《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》，相關(guān)部門制定的金融消費者保護辦法在保護的內(nèi)涵、外延方面也各有側(cè)重。應(yīng)該借鑒國外做法，拓展金融消費者保護的內(nèi)涵。一是所有自然人都應(yīng)屬于金融消費者保護范疇。近年來大量侵害消費者權(quán)益的案例顯示，金融消費者與金融機構(gòu)間存在嚴重的信息不對稱，即使具有一定的專業(yè)能力，也很難做出理智的金融消費選擇，更何況“一定的專業(yè)能力”很難界定，難以操作，因此，具有一定專業(yè)能力的自然人與一般自然人一樣，都應(yīng)屬于金融消費者保護范疇。證券、保險個人投資者相對強大的金融機構(gòu)在信息獲取和專業(yè)能力上有天然劣勢，也應(yīng)屬于金融消費者保護范疇。二是注重提高金融消費者的可得性和真實性。在充實完善傳統(tǒng)的金融消費者保護內(nèi)容的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過健全體制機制，促使金融科技覆蓋更廣的金融消費者、提供更多的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)；對達不到消費者保護要求的產(chǎn)品或服務(wù)，監(jiān)管部門應(yīng)采取不同程度的限制措施，如更改設(shè)計方案、下調(diào)價格、控制風(fēng)險、限定發(fā)售或禁止上市等，確保金融消費者權(quán)益得到真實、可靠的保護。