食品安全危機(jī)下我國(guó)乳制品行業(yè)制度變遷及政策特征分析

靳 明，陳 雯

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

乳制品產(chǎn)業(yè)鏈一般劃分為上游(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要指奶牛的放牧養(yǎng)殖)、中游(乳制品加工環(huán)節(jié))和下游(儲(chǔ)藏運(yùn)輸銷售環(huán)節(jié))[1]。相對(duì)于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家來說，我國(guó)乳制品行業(yè)發(fā)展起步晚，產(chǎn)業(yè)鏈各階段發(fā)展不均衡，監(jiān)管體系、政策法規(guī)及行業(yè)準(zhǔn)則等存在諸多不完善之處，這些問題在一系列重大食品安全事件中被充分暴露出來。其中，對(duì)消費(fèi)者和產(chǎn)業(yè)沖擊力最強(qiáng)、最具代表性的食品安全事件是2008年9月爆發(fā)的“三聚氰胺”毒奶粉事件。此次事件使消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)食品安全問題空前敏感，甚至出現(xiàn)消費(fèi)者到境外搶購(gòu)奶粉、進(jìn)口奶粉一貨難求和價(jià)格暴漲的現(xiàn)象，對(duì)乳制品行業(yè)乃至整個(gè)食品行業(yè)有著不可估量的負(fù)面影響，導(dǎo)致乳制品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整?！叭矍璋贰倍灸谭凼录l(fā)生后，政府加快乳制品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)程，密集出臺(tái)一系列政策法規(guī)，政策的主要關(guān)注點(diǎn)也從食品衛(wèi)生轉(zhuǎn)到食品安全。

“三聚氰胺”毒奶粉事件后，消費(fèi)者需求行為、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與企業(yè)行為及政策導(dǎo)向都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。在此背景下，國(guó)內(nèi)學(xué)者紛紛展開國(guó)內(nèi)乳制品監(jiān)管體系和政策法規(guī)的相關(guān)研究，但鮮有文獻(xiàn)系統(tǒng)分析重大食品安全事件前后乳制品行業(yè)的制度變遷與政策特征等問題。本文基于供給側(cè)改革和需求側(cè)刺激及制度變遷理論，初步構(gòu)建一個(gè)我國(guó)乳制品行業(yè)制度政策的分析框架，系統(tǒng)梳理“三聚氰胺”毒奶粉等重大食品安全事件后我國(guó)乳制品行業(yè)的制度變遷歷程、方式及政策特征，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

(一)供給側(cè)改革和需求側(cè)刺激的相關(guān)理論

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為“供給側(cè)改革”主要就是解決產(chǎn)能過剩和有效供給不足的問題[2][3]，通常將其劃分為減少無效供給和增加有效供給兩個(gè)方面[2][4][5]，主要手段以去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板為重點(diǎn)。與供給側(cè)改革直接相對(duì)應(yīng)的是需求側(cè)刺激，即拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資、消費(fèi)和出口三駕馬車。2008年金融危機(jī)后，投資和出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力作用逐步減弱，消費(fèi)漸漸成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α＝Y(jié)合消費(fèi)升級(jí)及乳制品行業(yè)特點(diǎn)，本文在乳制品行業(yè)的需求側(cè)刺激研究中將主要考慮消費(fèi)端的刺激作用，即需求側(cè)刺激和消費(fèi)端刺激在文中屬同義。

目前，主流觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過供給側(cè)改革與需求側(cè)刺激雙向推動(dòng)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[4][6][7]。2016年，在杭州召開的G20峰會(huì)的奶業(yè)峰會(huì)強(qiáng)調(diào)“以供給側(cè)改革與需求側(cè)刺激雙向推動(dòng)作為政策導(dǎo)向帶動(dòng)乳制品行業(yè)的發(fā)展”[8]。因此，本文基于供給側(cè)改革與需求側(cè)刺激雙向推動(dòng)的政策基礎(chǔ)展開研究，供給側(cè)改革主要作用于乳制品產(chǎn)業(yè)鏈中上游，需求側(cè)刺激主要作用于乳制品產(chǎn)業(yè)鏈下游。

(二)制度變遷理論

制度變遷理論源自于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)利用交易費(fèi)用的概念把成本收益分析這一新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)方法應(yīng)用于制度的分析，并解釋制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到的決定性作用。肖特把制度的研究分為兩類：一類是康芒斯的集體行動(dòng)帶來的理性設(shè)計(jì)；另一類是門格爾的個(gè)人理性產(chǎn)生的有機(jī)演進(jìn)。前者是制度的外生性分析，強(qiáng)調(diào)制度形成背后的有目的的集體理性，代表人物有諾斯和林毅夫等；后者是制度的內(nèi)生性分析，更強(qiáng)調(diào)無數(shù)經(jīng)濟(jì)個(gè)體自利行為的相互作用，代表人物哈耶克則遵循這一研究路徑。

諾斯將制度變遷視為一種制度均衡-非均衡-均衡的過程，并首次給出制度供給分析框架，期望經(jīng)濟(jì)主體更多地從利他與自利相容的角度推動(dòng)制度供給，經(jīng)典的制度供給理論屬于誘致性制度供給理論[9]。林毅夫則認(rèn)為制度變遷是人們?cè)谥贫炔痪鈺r(shí)追求潛在獲利機(jī)會(huì)的自發(fā)變遷與國(guó)家在追求租金最大化和產(chǎn)出最大化目標(biāo)下通過政策法令實(shí)施的強(qiáng)制性變遷，即將制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。他認(rèn)為誘致性制度變遷是由個(gè)人或一群人在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行制度安排的變更(或替代)或是對(duì)新制度安排的創(chuàng)造，即強(qiáng)調(diào)自發(fā)地進(jìn)行制度供給。在前人研究的基礎(chǔ)上，他首次提出強(qiáng)制性制度變遷的概念，認(rèn)為由于外部效應(yīng)和“搭便車”問題的存在，誘致性創(chuàng)新提供的新制度安排的供給將少于社會(huì)最優(yōu)狀態(tài)下的供給，因而必須由國(guó)家干預(yù)來彌補(bǔ)持續(xù)的制度供給不足(即由國(guó)家提供強(qiáng)制性制度變遷)，并在此過程中發(fā)揮決定性的作用，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是國(guó)家憑借其壟斷強(qiáng)制力，以最快的速度和最短的時(shí)間推進(jìn)制度變遷，提高制度變遷的效率；二是國(guó)家通過強(qiáng)制性手段和意識(shí)形態(tài)等減少外部性和“搭便車”現(xiàn)象，降低制度變遷的成本，加速制度變遷進(jìn)程；三是國(guó)家憑借暴力潛能方面具有的比較優(yōu)勢(shì)，通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低制度變遷的制度供給不足，這就要權(quán)衡政府的預(yù)期收益與推行強(qiáng)制性制度變遷的預(yù)期費(fèi)用的比較，如果前者小于后者，那么國(guó)家仍維持原有制度的低效率不均衡，否則國(guó)家就采取行動(dòng)消除制度不均衡。本文主要引用林毅夫基于中國(guó)市場(chǎng)背景提出的制度變遷理論，并將制度變遷方式分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。

二、“三聚氰胺”事件后乳制品行業(yè)制度變遷方式與政策特征

(一)“三聚氰胺”事件后我國(guó)乳制品行業(yè)制度變遷分析框架

本文初步構(gòu)建一個(gè)“三聚氰胺”毒奶粉事件后我國(guó)乳制品行業(yè)的制度變遷與政策特征的分析框架，客觀評(píng)價(jià)現(xiàn)行的乳制品行業(yè)制度政策，并提出具有針對(duì)性的行業(yè)政策建議。這一分析框架是基于供給側(cè)改革和需求側(cè)刺激的相關(guān)理論及制度變遷理論構(gòu)建的。首先，梳理2008年“三聚氰胺”毒奶粉事件后頒布的相關(guān)政策，根據(jù)每一類政策的著力點(diǎn)(即政策的主要目標(biāo)方向是供給側(cè)還是消費(fèi)端)將縱坐標(biāo)軸劃分為供給側(cè)改革和消費(fèi)端刺激兩個(gè)方向；其次，橫坐標(biāo)軸為制度變遷方式，根據(jù)政策主要是由哪個(gè)變遷主體主導(dǎo)(即由市場(chǎng)需求誘導(dǎo)為主還是政府導(dǎo)向和強(qiáng)制推行為主)將制度變遷方式劃分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。如此，2008年“三聚氰胺”毒奶粉事件以來我國(guó)乳制品行業(yè)的制度變遷歷程可劃分為I減少無效供給階段、II增加有效供給階段、III規(guī)范流通渠道階段和IV消費(fèi)升級(jí)主導(dǎo)階段(如圖1所示)。需要說明的是，本文對(duì)我國(guó)乳制品行業(yè)制度變遷歷程的階段劃分不是絕對(duì)的，乳制品行業(yè)制度變遷的界限也并非涇渭分明。其原因有二：一是由于制度變遷在時(shí)間上具有連續(xù)性，因而階段的劃分在時(shí)間上不是絕對(duì)的，無法避免重疊現(xiàn)象的發(fā)生；二是由于乳制品行業(yè)發(fā)展的非均衡性，對(duì)不同制度變遷主體在不同階段的角色和地位的界定是相對(duì)的。然而，這不影響本文對(duì)乳制品行業(yè)變遷歷程的總體把握和變遷方式的主導(dǎo)分析。

圖1 “三聚氰胺”事件后我國(guó)乳制品行業(yè)制度變遷分析框架

(二)各階段制度變遷的特點(diǎn)與政策特征分析

每個(gè)階段由于制度變遷方式的不同，其主要政策目標(biāo)導(dǎo)向、消費(fèi)者行為、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)行為等都表現(xiàn)一定的特點(diǎn)，簡(jiǎn)要?dú)w納后如表1所示。

同時(shí)，為分析評(píng)價(jià)“三聚氰胺”毒奶粉事件后各階段的乳制品行業(yè)政策特征，本文對(duì)我國(guó)2008年后有關(guān)乳制品質(zhì)量安全的主要政策整理后如表2所示。

各階段的政策目標(biāo)導(dǎo)向主線是通過食品安全監(jiān)管體系和產(chǎn)業(yè)政策的不斷優(yōu)化進(jìn)行供給側(cè)改革和需求端刺激，在保障乳制品質(zhì)量安全的前提下持續(xù)增強(qiáng)國(guó)產(chǎn)品牌的競(jìng)爭(zhēng)力，以滿足日益增長(zhǎng)的消費(fèi)升級(jí)需求。以下分析評(píng)價(jià)各階段制度變遷的特點(diǎn)及政策特征。

表1 各階段制度變遷的特點(diǎn)

1.減少無效供給階段(2008～2013年)。頻發(fā)的乳制品危機(jī)事件造成消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)乳制品信任缺失，消費(fèi)替代現(xiàn)象嚴(yán)重(如以進(jìn)口奶粉替代國(guó)產(chǎn)奶粉等)。在這種嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)和社會(huì)壓力下，由市場(chǎng)需求誘致迫使政府制定政策法規(guī)來加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、規(guī)范行業(yè)發(fā)展，減少無效供給，形成“自下而上”的誘致性制度變遷。我國(guó)乳制品行業(yè)起步晚，1995年才正式通過《食品衛(wèi)生法》，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的變遷，《食品衛(wèi)生法》的相關(guān)規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況出現(xiàn)不匹配的情況(即“制度非均衡”)，2008年的“三聚氰胺”事件集中暴露了國(guó)內(nèi)乳制品行業(yè)在快速發(fā)展過程中遭遇的“制度非均衡”現(xiàn)象。這種“制度非均衡”具體表現(xiàn)在：一是個(gè)體養(yǎng)殖與大市場(chǎng)存在不對(duì)稱，使散戶處于產(chǎn)業(yè)鏈交易的弱勢(shì)地位，交易成本高、風(fēng)險(xiǎn)大；二是散戶小規(guī)模養(yǎng)殖與社會(huì)化大生產(chǎn)不對(duì)稱，使奶源建設(shè)長(zhǎng)期處于外部規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，降低奶源供給效率，滿足不了加工企業(yè)的奶源需求；三是乳制品行業(yè)利潤(rùn)高，加工企業(yè)的進(jìn)入門檻卻較低，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，易出現(xiàn)監(jiān)管困難等難題。消費(fèi)者對(duì)乳制品質(zhì)量安全的強(qiáng)烈需求倒逼乳制品企業(yè)及政府加強(qiáng)質(zhì)量安全控制，推動(dòng)這一階段乳制品行業(yè)自下而上的制度變遷。

此階段的政策目標(biāo)導(dǎo)向主要是通過供給側(cè)改革減少無效供給，措施手段以整頓行業(yè)上游為主。政府通過加強(qiáng)食品安全監(jiān)管體系建設(shè)、制定及完善行業(yè)政策法規(guī)來規(guī)范行業(yè)秩序特別是行業(yè)上游的發(fā)展秩序，淘汰落后產(chǎn)能，從而保障乳制品質(zhì)量安全。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)食品監(jiān)管思路主要集中于食品衛(wèi)生管理(1982和1995年制定和修改了《食品衛(wèi)生法》)，直到2001年國(guó)內(nèi)才開始建立食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。2004年，基于產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分部門管理的監(jiān)管體系變革，但多頭管理造成權(quán)責(zé)難以分明，出現(xiàn)大量的監(jiān)管漏洞(如2008年在原奶中添加“三聚氰胺”的奶站就處于監(jiān)管空缺的狀態(tài))，反映我國(guó)乳制品監(jiān)管體系極度不合理。2009年2月，正式頒布《食品安全法》，包含食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及食品添加劑等安全要求和管理及食品安全監(jiān)管體制、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度、食品檢驗(yàn)制度、食品進(jìn)出口制度和食品安全事故處置制度等有關(guān)食品安全問題的綜合性法律框架初步形成。

經(jīng)過第一階段的行業(yè)整頓，有效改善了行業(yè)發(fā)展環(huán)境，市場(chǎng)供給秩序和消費(fèi)者信心得到一定程度的恢復(fù)，加工企業(yè)強(qiáng)化配套奶源基地建設(shè)，奶源規(guī)?；C(jī)械化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成效顯著，到2015年時(shí)已實(shí)現(xiàn)100%的機(jī)械化擠奶[10]，減少無效供給階段的政策目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

表2 我國(guó)乳制品行業(yè)主要政策

注：根據(jù)中國(guó)食品安全網(wǎng)、中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)和中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)資料整理而得。

2.增加有效供給階段(2014年-至今)。在國(guó)產(chǎn)乳制品質(zhì)量逐步提升的同時(shí)，國(guó)外乳制品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)也發(fā)生了危機(jī)事件*國(guó)外乳制品造假事件分為兩類：一類是國(guó)內(nèi)企業(yè)從國(guó)外進(jìn)口大包裝乳粉，然后在國(guó)內(nèi)進(jìn)行分包，此間會(huì)出現(xiàn)原料掉包、摻劣摻假和加工條件不合格等問題，即“分裝”；另一類是對(duì)原劣質(zhì)奶擦除原有標(biāo)識(shí)、重新噴碼和私印外包裝盒等方式，將國(guó)外奶粉批號(hào)篡改后出售，即“貼牌”。[11]，因此消費(fèi)者用國(guó)外奶粉替代國(guó)產(chǎn)奶粉的緊迫性和意愿逐漸淡化，消費(fèi)者行為開始注重品牌擇優(yōu)。但在危機(jī)事件影響持續(xù)及消費(fèi)升級(jí)的趨勢(shì)下，國(guó)外乳制品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的占比仍居高不下。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2007年外資品牌的市場(chǎng)占比僅為40%，而目前已上升至60%[12]，說明國(guó)產(chǎn)乳制品無法滿足國(guó)內(nèi)有效需求的現(xiàn)實(shí)情況。在第一階段行業(yè)整頓的基礎(chǔ)上，第二階段的“初始條件”發(fā)生變化，使國(guó)產(chǎn)乳制品與國(guó)際乳制品競(jìng)爭(zhēng)成為可能，但產(chǎn)業(yè)集中度不高、品牌競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問題嚴(yán)重制約國(guó)內(nèi)乳制品行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，此時(shí)市場(chǎng)自發(fā)的變革難以解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)問題。因此，這一階段的政府扮演主導(dǎo)角色，采取“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷方式，在繼續(xù)保障食品安全供給的同時(shí)出臺(tái)一系列政策法規(guī)，重點(diǎn)進(jìn)行國(guó)內(nèi)乳制品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、平衡國(guó)內(nèi)外乳制品競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、促進(jìn)國(guó)產(chǎn)乳制品行業(yè)發(fā)展。

此階段的政策目標(biāo)導(dǎo)向是增加有效供給，措施手段以優(yōu)化行業(yè)上游結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)國(guó)產(chǎn)乳制品企業(yè)做大做強(qiáng)為主，政府主要采取以下的措施進(jìn)一步保障乳制品質(zhì)量安全、提升國(guó)產(chǎn)品牌競(jìng)爭(zhēng)力。(1)修訂《食品安全法》。2015年新修訂的《食品安全法》被稱為“史上最嚴(yán)”的食品安全法律。該法共154條，篇幅是2009年頒布的《食品安全法》的兩倍，修改近80條。以法律的形式鞏固食品監(jiān)管制度改革的成果，明確各部門職責(zé)，并就食品安全薄弱的農(nóng)村增設(shè)食品藥品的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；完善食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度；突出全程管理；突出企業(yè)的責(zé)任；突出地方政府的責(zé)任；突出社會(huì)共治；突出法律責(zé)任，堅(jiān)持刑事責(zé)任優(yōu)先的原則，并強(qiáng)調(diào)首付責(zé)任制；首次針對(duì)嬰幼兒配方食品撰寫了條文。(2)修訂行業(yè)與市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則(如頒布《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品注冊(cè)管理辦法》等)。執(zhí)行最為嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)國(guó)產(chǎn)乳制品企業(yè)通過兼并重組等措施提高產(chǎn)業(yè)集中度、優(yōu)化產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)乳制品企業(yè)做大做強(qiáng)。

此階段的政策法規(guī)促使乳制品企業(yè)加快兼并重組進(jìn)程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力得以提高，如2014年頒布的《推動(dòng)?jì)胗變号浞饺榉燮髽I(yè)兼并重組工作方案》使國(guó)內(nèi)乳制品產(chǎn)業(yè)集中度有所提升。圖2顯示，2016年CR4指數(shù)(一般以某一行業(yè)排名前4位的企業(yè)的銷售額或生產(chǎn)量等數(shù)值占行業(yè)的總銷售額或總生產(chǎn)量的比例來度量，文中采用銷售額)較上年出現(xiàn)明顯的上升。2016年印發(fā)的《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊(cè)管理辦法》是圍繞新修訂的《食品安全法》配套制定的。2017年8月3日-8月18日，陸續(xù)通過嬰幼兒配方乳粉的注冊(cè)企業(yè)數(shù)為41家，共計(jì)172個(gè)配方，注冊(cè)審批工作仍在繼續(xù)，相關(guān)政策實(shí)施效果有待進(jìn)一步觀察。

圖2 2012～2016年中國(guó)乳制品產(chǎn)業(yè)集中度CR4指數(shù)①根據(jù)2012～2016年奶業(yè)年鑒數(shù)據(jù)整理計(jì)算而得。

3.規(guī)范流通渠道階段(2014～2016年)。隨著國(guó)內(nèi)乳制品行業(yè)的發(fā)展和食品監(jiān)管體系的日益完善，國(guó)外乳制品危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生，消費(fèi)者不再盲目追求“洋奶粉”，而是更加注重品牌的擇優(yōu)，這給剛從危機(jī)中恢復(fù)過來的國(guó)產(chǎn)乳制品行業(yè)帶來發(fā)展的新契機(jī)。與此同時(shí)，消費(fèi)者購(gòu)買行為的差異化與專業(yè)化、購(gòu)買渠道的便捷化趨勢(shì)推動(dòng)母嬰店和電子商務(wù)平臺(tái)等多元化渠道的發(fā)展，但進(jìn)口乳制品和多元化流通渠道帶來的各種亂象也給市場(chǎng)監(jiān)管及行業(yè)政策提出新的挑戰(zhàn)。因此，此階段主要是政府加強(qiáng)進(jìn)口乳制品市場(chǎng)流通秩序與質(zhì)量監(jiān)管、規(guī)范流通渠道行為的“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷。雖然渠道變遷是順應(yīng)消費(fèi)者需求產(chǎn)生的，但渠道的多元化和便利性增強(qiáng)了國(guó)內(nèi)外品牌競(jìng)爭(zhēng)的力度，進(jìn)口乳制品危機(jī)事件的多發(fā)也加大質(zhì)量監(jiān)管的難度，政府通過對(duì)流通渠道的規(guī)范間接支持國(guó)產(chǎn)品牌，這是由政府偏好決定的，因此具有一定的強(qiáng)制性。

在乳制品行業(yè)供給側(cè)改革取得較大成就后，面對(duì)新需求趨勢(shì)和新監(jiān)管環(huán)境，政策開始從供給側(cè)改革向消費(fèi)端刺激過渡。政策導(dǎo)向開始著力于對(duì)乳制品市場(chǎng)特別是進(jìn)口乳制品流通秩序與質(zhì)量安全、多元化流通渠道的規(guī)范，從而間接提升國(guó)內(nèi)品牌的競(jìng)爭(zhēng)力。2014年8月實(shí)施的《關(guān)于跨境電商的56/57號(hào)文》就采取強(qiáng)制性手段來規(guī)范電子商務(wù)平臺(tái)，淘汰不合格的進(jìn)口乳制品品牌。消費(fèi)者行為與政策導(dǎo)向作用于行業(yè)層面，乳制品企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)品開發(fā)與市場(chǎng)創(chuàng)新及多元化銷售渠道建設(shè)，豐富產(chǎn)品種類、細(xì)分了市場(chǎng)，提升國(guó)內(nèi)品牌競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，為進(jìn)一步恢復(fù)消費(fèi)信心、全面保障乳制品質(zhì)量安全、引導(dǎo)有效需求的健康可持續(xù)發(fā)展，政府借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)以藥品的標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)管奶粉。2014年，先推行奶粉進(jìn)藥店等措施，接著2016年頒布的《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊(cè)管理辦法》就要求配方具備40%以上的差異程度，意在引導(dǎo)產(chǎn)品差異化發(fā)展，以滿足消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品多樣化新需求的增長(zhǎng)。但就現(xiàn)今政策實(shí)施效果來看，這些政策措施的效果還有待觀察(如奶粉進(jìn)藥店政策與消費(fèi)者的消費(fèi)習(xí)慣相左)，效果并不理想。

4.消費(fèi)升級(jí)主導(dǎo)階段(2016年—至今)。在前三個(gè)階段發(fā)展的基礎(chǔ)上，乳制品危機(jī)事件的影響正在逐步淡化，國(guó)內(nèi)眾多領(lǐng)域的消費(fèi)升級(jí)主導(dǎo)趨勢(shì)開始形成[13]。消費(fèi)升級(jí)帶來的差異化和品質(zhì)化需求趨勢(shì)推動(dòng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化與多樣化、渠道便捷化與多元化發(fā)展。在此階段，消費(fèi)升級(jí)主導(dǎo)下形成的新消費(fèi)需求誘導(dǎo)政府和企業(yè)主動(dòng)適應(yīng)并引導(dǎo)市場(chǎng)需求，在更高層次上再次形成“自下而上”的誘致性制度變遷。因此，該階段的政策具有一定的間接性和市場(chǎng)導(dǎo)向性，即這一階段的制度變遷是市場(chǎng)主體為獲得市場(chǎng)潛在收益而自發(fā)形成的，是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的，政府只是通過市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)業(yè)化微觀主體間接地起到引導(dǎo)作用。

此階段的政策目標(biāo)導(dǎo)向是鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，打造國(guó)產(chǎn)品牌精品，加強(qiáng)新形勢(shì)下多元化產(chǎn)品與渠道建設(shè)及全面質(zhì)量安全監(jiān)管，滿足和引導(dǎo)不斷升級(jí)的消費(fèi)新需求。消費(fèi)者行為及政策導(dǎo)向促使企業(yè)加大產(chǎn)品和市場(chǎng)創(chuàng)新力度，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和精品建設(shè)，不斷加強(qiáng)自身質(zhì)量監(jiān)管主體意識(shí)，主動(dòng)引領(lǐng)市場(chǎng)需求。

為滿足不斷升級(jí)的消費(fèi)需求，國(guó)內(nèi)乳制品市場(chǎng)呈現(xiàn)產(chǎn)品品類與品種多樣化、產(chǎn)品品質(zhì)升級(jí)化及電子商務(wù)平臺(tái)等多元化購(gòu)物渠道快速發(fā)展的新趨勢(shì)，但也給乳制品安全監(jiān)管帶來新挑戰(zhàn)(如嬰幼兒配方奶粉出現(xiàn)配方過濫等問題)。2016年上半年，國(guó)內(nèi)有103家嬰幼兒配方奶粉生產(chǎn)企業(yè)，平均每家企業(yè)擁有近20個(gè)配方，但配方差異性并不大。2016年10月頒布的《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品注冊(cè)管理辦法》要求配方具有40%的差異性，意在加強(qiáng)產(chǎn)品差異化建設(shè)，并要求嬰幼兒奶粉的配方須從原來的“備案制”改為“注冊(cè)制”，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外乳制品監(jiān)管。無論是否導(dǎo)致行業(yè)大洗牌，這對(duì)企業(yè)特別是中小企業(yè)的管理能力、控制體系、品牌戰(zhàn)略及營(yíng)銷戰(zhàn)略都是不小的考驗(yàn)。這些問題只是新消費(fèi)需求帶來挑戰(zhàn)的冰山一角，如何進(jìn)一步提升乳制品質(zhì)量、提高國(guó)產(chǎn)品牌競(jìng)爭(zhēng)力，如何加強(qiáng)不斷涌現(xiàn)出的新渠道監(jiān)管都將是政府監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

三、政策建議

通過對(duì)政策的分析評(píng)價(jià)，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家乳制品行業(yè)發(fā)展及監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，本文提出完善乳制品行業(yè)制度政策的主要建議：

1.全面提升乳制品質(zhì)量水平，加強(qiáng)全面質(zhì)量監(jiān)管。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見》為今后乳制品行業(yè)制度變遷提供了政策指導(dǎo)，指出堅(jiān)持以質(zhì)量第一為價(jià)值導(dǎo)向，注重以質(zhì)量提升減輕安全監(jiān)管壓力，促進(jìn)企業(yè)質(zhì)量管理水平和核心競(jìng)爭(zhēng)力提高，推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈從低端向中高端延伸。

現(xiàn)階段，乳制品行業(yè)仍需開展全面質(zhì)量監(jiān)管，以提升國(guó)產(chǎn)乳制品質(zhì)量水平、質(zhì)量層次及品牌影響力，從而滿足消費(fèi)者的質(zhì)量需求。而作為最嚴(yán)最全的食品安全法律，新《食品安全法》需全面的政策配套、全過程的產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管、全體系的組織保障來保證它的有效落實(shí)。從目前執(zhí)行情況來看，很多被看好的法規(guī)政策并沒有取得相應(yīng)的效果。政府可從以下幾個(gè)方面保證相關(guān)法律法規(guī)的有效落實(shí)：(1)全面的配套政策制定，在繼續(xù)推動(dòng)國(guó)內(nèi)食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接的同時(shí)，充分考慮到國(guó)情、消費(fèi)者心理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)升級(jí)趨勢(shì)。目前，規(guī)范乳制品產(chǎn)業(yè)鏈下游特別是流通渠道和銷售環(huán)節(jié)的配套政策較少，相關(guān)配套政策的制定缺乏統(tǒng)一性、專業(yè)性及權(quán)威性，還需考慮新品類是否能得到兼容。(2)全過程的產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管，要求政府監(jiān)管不僅注重產(chǎn)業(yè)鏈中上游奶源和加工過程的質(zhì)量監(jiān)管，也需加強(qiáng)對(duì)下游儲(chǔ)存運(yùn)輸流通渠道和銷售環(huán)節(jié)質(zhì)量安全的監(jiān)管，真正做到從田間直至餐桌的全程食品安全信息可追溯管理。可考慮利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推進(jìn)質(zhì)量監(jiān)管技術(shù)升級(jí)和全產(chǎn)業(yè)鏈追溯與監(jiān)管的無縫銜接。(3)全體系的組織保障，要求建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體系，強(qiáng)化執(zhí)法過程的效率性、權(quán)威性，在突出地方政府責(zé)任與社會(huì)共治、改革基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)、加快網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系建設(shè)等方面具有較大的改進(jìn)余地。在新形勢(shì)下，政府應(yīng)適當(dāng)創(chuàng)新管理模式和方法手段(如加快企業(yè)主體責(zé)任制建設(shè)、推廣“奶業(yè)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金”等奶業(yè)利益共同體舉措)，健全消費(fèi)者投訴渠道，落實(shí)政府、企業(yè)和社會(huì)各方責(zé)任，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的作用，將監(jiān)管工作重心下移，提高監(jiān)管工作的整體效率。切實(shí)加大監(jiān)督力度，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，保證相關(guān)機(jī)構(gòu)及條文的權(quán)威性，以保證政策實(shí)施效果。

2.適應(yīng)和引領(lǐng)消費(fèi)升級(jí)趨勢(shì)。消費(fèi)升級(jí)帶來的需求差異化、品質(zhì)化和便捷化趨勢(shì)，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和消費(fèi)新需求增長(zhǎng)，刺激企業(yè)加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，進(jìn)而國(guó)內(nèi)乳制品市場(chǎng)呈現(xiàn)產(chǎn)品品類與品種的極大豐富，帶動(dòng)電子商務(wù)等渠道的發(fā)展，這些都為國(guó)產(chǎn)乳制品差異化建設(shè)帶來機(jī)遇，但也給政府的安全監(jiān)管帶來新挑戰(zhàn)。(1)鼓勵(lì)企業(yè)在全面提升乳制品質(zhì)量水平和質(zhì)量層次的基礎(chǔ)上提高綠色產(chǎn)品供給比重，強(qiáng)調(diào)在提升農(nóng)產(chǎn)品附加值的同時(shí)進(jìn)行產(chǎn)品差異化創(chuàng)新，搶占正在逐漸形成的細(xì)分品類市場(chǎng)，以緩解國(guó)產(chǎn)品牌競(jìng)爭(zhēng)力不足的問題，致力于在新型市場(chǎng)環(huán)境下打造國(guó)產(chǎn)乳制品品牌精品?？赏ㄟ^市場(chǎng)準(zhǔn)入來規(guī)范市場(chǎng)行為，同時(shí)考慮新品類是否能得到兼容。(2)鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)時(shí)代消費(fèi)者需求的專業(yè)化分析，發(fā)現(xiàn)潛在需求，從而更好地進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新，達(dá)到引導(dǎo)消費(fèi)新需求的目標(biāo)。(3)隨著多元化渠道的發(fā)展，如何促進(jìn)電子商務(wù)購(gòu)物平臺(tái)、母嬰店等專業(yè)化實(shí)體店等多元化購(gòu)物渠道的有效融合，已成為政府面臨的新難題。政府應(yīng)充分發(fā)揮好各銷售渠道的優(yōu)勢(shì)，使各銷售渠道分工明確，鼓勵(lì)企業(yè)在實(shí)體店提供專業(yè)化服務(wù)，并有效整合在線銷售，即強(qiáng)調(diào)網(wǎng)上銷售只是一種流通手段，而實(shí)質(zhì)性的質(zhì)量安全監(jiān)管主要在實(shí)體店這一環(huán)節(jié)完成。這樣既保證產(chǎn)品質(zhì)量，又規(guī)避多元化購(gòu)物渠道帶來的多而雜的食品安全監(jiān)管難題，還能滿足消費(fèi)者對(duì)專業(yè)化服務(wù)與購(gòu)買便捷性的需求，有利于提高國(guó)產(chǎn)品牌的競(jìng)爭(zhēng)力。

本文雖然構(gòu)建了一個(gè)“三聚氰胺”事件后的我國(guó)乳制品行業(yè)政策分析的邏輯框架，但鑒于該框架是基于中國(guó)目前特定背景下提出的，而且其框架結(jié)構(gòu)和政策分析可能還顯得比較粗糙，并不一定具有普遍的借鑒意義，但總體思路對(duì)分析我國(guó)乳制品行業(yè)發(fā)展變遷方式和政策特征仍起到很好的參考作用。

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