食品安全危機下我國乳制品行業制度變遷及政策特征分析

靳 明，陳 雯

(浙江財經大學工商管理學院，浙江 杭州 310018)

乳制品產業鏈一般劃分為上游(農業生產，主要指奶牛的放牧養殖)、中游(乳制品加工環節)和下游(儲藏運輸銷售環節)[1]。相對于歐美發達國家來說，我國乳制品行業發展起步晚，產業鏈各階段發展不均衡，監管體系、政策法規及行業準則等存在諸多不完善之處，這些問題在一系列重大食品安全事件中被充分暴露出來。其中，對消費者和產業沖擊力最強、最具代表性的食品安全事件是2008年9月爆發的“三聚氰胺”毒奶粉事件。此次事件使消費者對國內食品安全問題空前敏感，甚至出現消費者到境外搶購奶粉、進口奶粉一貨難求和價格暴漲的現象，對乳制品行業乃至整個食品行業有著不可估量的負面影響，導致乳制品產業結構的大調整。“三聚氰胺”毒奶粉事件發生后，政府加快乳制品行業標準的制定進程，密集出臺一系列政策法規，政策的主要關注點也從食品衛生轉到食品安全。

“三聚氰胺”毒奶粉事件后，消費者需求行為、產業結構與企業行為及政策導向都發生了重大轉變。在此背景下，國內學者紛紛展開國內乳制品監管體系和政策法規的相關研究，但鮮有文獻系統分析重大食品安全事件前后乳制品行業的制度變遷與政策特征等問題。本文基于供給側改革和需求側刺激及制度變遷理論，初步構建一個我國乳制品行業制度政策的分析框架，系統梳理“三聚氰胺”毒奶粉等重大食品安全事件后我國乳制品行業的制度變遷歷程、方式及政策特征，并提出相應的政策建議。

一、相關文獻綜述

(一)供給側改革和需求側刺激的相關理論

學術界普遍認為“供給側改革”主要就是解決產能過剩和有效供給不足的問題[2][3]，通常將其劃分為減少無效供給和增加有效供給兩個方面[2][4][5]，主要手段以去產能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板為重點。與供給側改革直接相對應的是需求側刺激，即拉動經濟增長的投資、消費和出口三駕馬車。2008年金融危機后，投資和出口拉動經濟增長的動力作用逐步減弱，消費漸漸成為拉動經濟增長的主要動力。結合消費升級及乳制品行業特點，本文在乳制品行業的需求側刺激研究中將主要考慮消費端的刺激作用，即需求側刺激和消費端刺激在文中屬同義。

目前，主流觀點強調通過供給側改革與需求側刺激雙向推動來拉動經濟增長[4][6][7]。2016年，在杭州召開的G20峰會的奶業峰會強調“以供給側改革與需求側刺激雙向推動作為政策導向帶動乳制品行業的發展”[8]。因此，本文基于供給側改革與需求側刺激雙向推動的政策基礎展開研究，供給側改革主要作用于乳制品產業鏈中上游，需求側刺激主要作用于乳制品產業鏈下游。

(二)制度變遷理論

制度變遷理論源自于新制度經濟學。新制度經濟學利用交易費用的概念把成本收益分析這一新古典經濟學方法應用于制度的分析，并解釋制度對經濟發展起到的決定性作用。肖特把制度的研究分為兩類：一類是康芒斯的集體行動帶來的理性設計；另一類是門格爾的個人理性產生的有機演進。前者是制度的外生性分析，強調制度形成背后的有目的的集體理性，代表人物有諾斯和林毅夫等；后者是制度的內生性分析，更強調無數經濟個體自利行為的相互作用，代表人物哈耶克則遵循這一研究路徑。

諾斯將制度變遷視為一種制度均衡-非均衡-均衡的過程，并首次給出制度供給分析框架，期望經濟主體更多地從利他與自利相容的角度推動制度供給，經典的制度供給理論屬于誘致性制度供給理論[9]。林毅夫則認為制度變遷是人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發變遷與國家在追求租金最大化和產出最大化目標下通過政策法令實施的強制性變遷，即將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。他認為誘致性制度變遷是由個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實現對現行制度安排的變更(或替代)或是對新制度安排的創造，即強調自發地進行制度供給。在前人研究的基礎上，他首次提出強制性制度變遷的概念，認為由于外部效應和“搭便車”問題的存在，誘致性創新提供的新制度安排的供給將少于社會最優狀態下的供給，因而必須由國家干預來彌補持續的制度供給不足(即由國家提供強制性制度變遷)，并在此過程中發揮決定性的作用，具體表現在三個方面：一是國家憑借其壟斷強制力，以最快的速度和最短的時間推進制度變遷，提高制度變遷的效率；二是國家通過強制性手段和意識形態等減少外部性和“搭便車”現象，降低制度變遷的成本，加速制度變遷進程；三是國家憑借暴力潛能方面具有的比較優勢，通過規模經濟降低制度變遷的制度供給不足，這就要權衡政府的預期收益與推行強制性制度變遷的預期費用的比較，如果前者小于后者，那么國家仍維持原有制度的低效率不均衡，否則國家就采取行動消除制度不均衡。本文主要引用林毅夫基于中國市場背景提出的制度變遷理論，并將制度變遷方式分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。

二、“三聚氰胺”事件后乳制品行業制度變遷方式與政策特征

(一)“三聚氰胺”事件后我國乳制品行業制度變遷分析框架

本文初步構建一個“三聚氰胺”毒奶粉事件后我國乳制品行業的制度變遷與政策特征的分析框架，客觀評價現行的乳制品行業制度政策，并提出具有針對性的行業政策建議。這一分析框架是基于供給側改革和需求側刺激的相關理論及制度變遷理論構建的。首先，梳理2008年“三聚氰胺”毒奶粉事件后頒布的相關政策，根據每一類政策的著力點(即政策的主要目標方向是供給側還是消費端)將縱坐標軸劃分為供給側改革和消費端刺激兩個方向；其次，橫坐標軸為制度變遷方式，根據政策主要是由哪個變遷主體主導(即由市場需求誘導為主還是政府導向和強制推行為主)將制度變遷方式劃分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。如此，2008年“三聚氰胺”毒奶粉事件以來我國乳制品行業的制度變遷歷程可劃分為I減少無效供給階段、II增加有效供給階段、III規范流通渠道階段和IV消費升級主導階段(如圖1所示)。需要說明的是，本文對我國乳制品行業制度變遷歷程的階段劃分不是絕對的，乳制品行業制度變遷的界限也并非涇渭分明。其原因有二：一是由于制度變遷在時間上具有連續性，因而階段的劃分在時間上不是絕對的，無法避免重疊現象的發生；二是由于乳制品行業發展的非均衡性，對不同制度變遷主體在不同階段的角色和地位的界定是相對的。然而，這不影響本文對乳制品行業變遷歷程的總體把握和變遷方式的主導分析。

圖1 “三聚氰胺”事件后我國乳制品行業制度變遷分析框架

(二)各階段制度變遷的特點與政策特征分析

每個階段由于制度變遷方式的不同，其主要政策目標導向、消費者行為、產業結構和企業行為等都表現一定的特點，簡要歸納后如表1所示。

同時，為分析評價“三聚氰胺”毒奶粉事件后各階段的乳制品行業政策特征，本文對我國2008年后有關乳制品質量安全的主要政策整理后如表2所示。

各階段的政策目標導向主線是通過食品安全監管體系和產業政策的不斷優化進行供給側改革和需求端刺激，在保障乳制品質量安全的前提下持續增強國產品牌的競爭力，以滿足日益增長的消費升級需求。以下分析評價各階段制度變遷的特點及政策特征。

表1 各階段制度變遷的特點

1.減少無效供給階段(2008～2013年)。頻發的乳制品危機事件造成消費者對國產乳制品信任缺失，消費替代現象嚴重(如以進口奶粉替代國產奶粉等)。在這種嚴峻的食品安全形勢和社會壓力下，由市場需求誘致迫使政府制定政策法規來加強食品安全監管、規范行業發展，減少無效供給，形成“自下而上”的誘致性制度變遷。我國乳制品行業起步晚，1995年才正式通過《食品衛生法》，隨著市場經濟制度和農業生產技術的變遷，《食品衛生法》的相關規定與現實情況出現不匹配的情況(即“制度非均衡”)，2008年的“三聚氰胺”事件集中暴露了國內乳制品行業在快速發展過程中遭遇的“制度非均衡”現象。這種“制度非均衡”具體表現在：一是個體養殖與大市場存在不對稱，使散戶處于產業鏈交易的弱勢地位，交易成本高、風險大；二是散戶小規模養殖與社會化大生產不對稱，使奶源建設長期處于外部規模不經濟，降低奶源供給效率，滿足不了加工企業的奶源需求；三是乳制品行業利潤高，加工企業的進入門檻卻較低，導致產品質量參差不齊，易出現監管困難等難題。消費者對乳制品質量安全的強烈需求倒逼乳制品企業及政府加強質量安全控制，推動這一階段乳制品行業自下而上的制度變遷。

此階段的政策目標導向主要是通過供給側改革減少無效供給，措施手段以整頓行業上游為主。政府通過加強食品安全監管體系建設、制定及完善行業政策法規來規范行業秩序特別是行業上游的發展秩序，淘汰落后產能，從而保障乳制品質量安全。

長期以來，我國食品監管思路主要集中于食品衛生管理(1982和1995年制定和修改了《食品衛生法》)，直到2001年國內才開始建立食品質量安全市場準入制度。2004年，基于產業鏈進行分部門管理的監管體系變革，但多頭管理造成權責難以分明，出現大量的監管漏洞(如2008年在原奶中添加“三聚氰胺”的奶站就處于監管空缺的狀態)，反映我國乳制品監管體系極度不合理。2009年2月，正式頒布《食品安全法》，包含食品生產、經營及食品添加劑等安全要求和管理及食品安全監管體制、食品安全標準制度、食品安全風險監測和評估制度、食品生產經營制度、食品檢驗制度、食品進出口制度和食品安全事故處置制度等有關食品安全問題的綜合性法律框架初步形成。

經過第一階段的行業整頓，有效改善了行業發展環境，市場供給秩序和消費者信心得到一定程度的恢復，加工企業強化配套奶源基地建設，奶源規模化、機械化和標準化建設成效顯著，到2015年時已實現100%的機械化擠奶[10]，減少無效供給階段的政策目標基本實現。

表2 我國乳制品行業主要政策

注：根據中國食品安全網、中國產業信息網和中國奶業協會的相關資料整理而得。

2.增加有效供給階段(2014年-至今)。在國產乳制品質量逐步提升的同時，國外乳制品在國內市場也發生了危機事件*國外乳制品造假事件分為兩類：一類是國內企業從國外進口大包裝乳粉，然后在國內進行分包，此間會出現原料掉包、摻劣摻假和加工條件不合格等問題，即“分裝”；另一類是對原劣質奶擦除原有標識、重新噴碼和私印外包裝盒等方式，將國外奶粉批號篡改后出售，即“貼牌”。[11]，因此消費者用國外奶粉替代國產奶粉的緊迫性和意愿逐漸淡化，消費者行為開始注重品牌擇優。但在危機事件影響持續及消費升級的趨勢下，國外乳制品在國內市場的占比仍居高不下。相關數據表明，2007年外資品牌的市場占比僅為40%，而目前已上升至60%[12]，說明國產乳制品無法滿足國內有效需求的現實情況。在第一階段行業整頓的基礎上，第二階段的“初始條件”發生變化，使國產乳制品與國際乳制品競爭成為可能，但產業集中度不高、品牌競爭力不強等問題嚴重制約國內乳制品行業的可持續發展，此時市場自發的變革難以解決產業結構升級問題。因此，這一階段的政府扮演主導角色，采取“自上而下”的強制性制度變遷方式，在繼續保障食品安全供給的同時出臺一系列政策法規，重點進行國內乳制品產業結構升級、平衡國內外乳制品競爭關系、促進國產乳制品行業發展。

此階段的政策目標導向是增加有效供給，措施手段以優化行業上游結構、鼓勵國產乳制品企業做大做強為主，政府主要采取以下的措施進一步保障乳制品質量安全、提升國產品牌競爭力。(1)修訂《食品安全法》。2015年新修訂的《食品安全法》被稱為“史上最嚴”的食品安全法律。該法共154條，篇幅是2009年頒布的《食品安全法》的兩倍，修改近80條。以法律的形式鞏固食品監管制度改革的成果，明確各部門職責，并就食品安全薄弱的農村增設食品藥品的監管機構；完善食品安全的風險評估制度，建立食品安全風險交流制度；突出全程管理；突出企業的責任；突出地方政府的責任；突出社會共治；突出法律責任，堅持刑事責任優先的原則，并強調首付責任制；首次針對嬰幼兒配方食品撰寫了條文。(2)修訂行業與市場準入規則(如頒布《嬰幼兒配方乳粉產品注冊管理辦法》等)。執行最為嚴格的市場準入制度，鼓勵國產乳制品企業通過兼并重組等措施提高產業集中度、優化產品和產業結構，鼓勵國內乳制品企業做大做強。

此階段的政策法規促使乳制品企業加快兼并重組進程，產業結構得到優化，市場競爭力得以提高，如2014年頒布的《推動嬰幼兒配方乳粉企業兼并重組工作方案》使國內乳制品產業集中度有所提升。圖2顯示，2016年CR4指數(一般以某一行業排名前4位的企業的銷售額或生產量等數值占行業的總銷售額或總生產量的比例來度量，文中采用銷售額)較上年出現明顯的上升。2016年印發的《嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊管理辦法》是圍繞新修訂的《食品安全法》配套制定的。2017年8月3日-8月18日，陸續通過嬰幼兒配方乳粉的注冊企業數為41家，共計172個配方，注冊審批工作仍在繼續，相關政策實施效果有待進一步觀察。

圖2 2012～2016年中國乳制品產業集中度CR4指數①根據2012～2016年奶業年鑒數據整理計算而得。

3.規范流通渠道階段(2014～2016年)。隨著國內乳制品行業的發展和食品監管體系的日益完善，國外乳制品危機事件時有發生，消費者不再盲目追求“洋奶粉”，而是更加注重品牌的擇優，這給剛從危機中恢復過來的國產乳制品行業帶來發展的新契機。與此同時，消費者購買行為的差異化與專業化、購買渠道的便捷化趨勢推動母嬰店和電子商務平臺等多元化渠道的發展，但進口乳制品和多元化流通渠道帶來的各種亂象也給市場監管及行業政策提出新的挑戰。因此，此階段主要是政府加強進口乳制品市場流通秩序與質量監管、規范流通渠道行為的“自上而下”的強制性制度變遷。雖然渠道變遷是順應消費者需求產生的，但渠道的多元化和便利性增強了國內外品牌競爭的力度，進口乳制品危機事件的多發也加大質量監管的難度，政府通過對流通渠道的規范間接支持國產品牌，這是由政府偏好決定的，因此具有一定的強制性。

在乳制品行業供給側改革取得較大成就后，面對新需求趨勢和新監管環境，政策開始從供給側改革向消費端刺激過渡。政策導向開始著力于對乳制品市場特別是進口乳制品流通秩序與質量安全、多元化流通渠道的規范，從而間接提升國內品牌的競爭力。2014年8月實施的《關于跨境電商的56/57號文》就采取強制性手段來規范電子商務平臺，淘汰不合格的進口乳制品品牌。消費者行為與政策導向作用于行業層面，乳制品企業加強產品開發與市場創新及多元化銷售渠道建設，豐富產品種類、細分了市場，提升國內品牌競爭力。同時，為進一步恢復消費信心、全面保障乳制品質量安全、引導有效需求的健康可持續發展，政府借鑒發達國家的先進經驗，強調以藥品的標準來監管奶粉。2014年，先推行奶粉進藥店等措施，接著2016年頒布的《嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊管理辦法》就要求配方具備40%以上的差異程度，意在引導產品差異化發展，以滿足消費者對產品多樣化新需求的增長。但就現今政策實施效果來看，這些政策措施的效果還有待觀察(如奶粉進藥店政策與消費者的消費習慣相左)，效果并不理想。

4.消費升級主導階段(2016年—至今)。在前三個階段發展的基礎上，乳制品危機事件的影響正在逐步淡化，國內眾多領域的消費升級主導趨勢開始形成[13]。消費升級帶來的差異化和品質化需求趨勢推動產品優質化與多樣化、渠道便捷化與多元化發展。在此階段，消費升級主導下形成的新消費需求誘導政府和企業主動適應并引導市場需求，在更高層次上再次形成“自下而上”的誘致性制度變遷。因此，該階段的政策具有一定的間接性和市場導向性，即這一階段的制度變遷是市場主體為獲得市場潛在收益而自發形成的，是以市場為導向的，政府只是通過市場對產業化微觀主體間接地起到引導作用。

此階段的政策目標導向是鼓勵企業創新，打造國產品牌精品，加強新形勢下多元化產品與渠道建設及全面質量安全監管，滿足和引導不斷升級的消費新需求。消費者行為及政策導向促使企業加大產品和市場創新力度，優化產品結構和精品建設，不斷加強自身質量監管主體意識，主動引領市場需求。

為滿足不斷升級的消費需求，國內乳制品市場呈現產品品類與品種多樣化、產品品質升級化及電子商務平臺等多元化購物渠道快速發展的新趨勢，但也給乳制品安全監管帶來新挑戰(如嬰幼兒配方奶粉出現配方過濫等問題)。2016年上半年，國內有103家嬰幼兒配方奶粉生產企業，平均每家企業擁有近20個配方，但配方差異性并不大。2016年10月頒布的《嬰幼兒配方乳粉產品注冊管理辦法》要求配方具有40%的差異性，意在加強產品差異化建設，并要求嬰幼兒奶粉的配方須從原來的“備案制”改為“注冊制”，嚴格市場準入，加強國內外乳制品監管。無論是否導致行業大洗牌，這對企業特別是中小企業的管理能力、控制體系、品牌戰略及營銷戰略都是不小的考驗。這些問題只是新消費需求帶來挑戰的冰山一角，如何進一步提升乳制品質量、提高國產品牌競爭力，如何加強不斷涌現出的新渠道監管都將是政府監管的重點和難點。

三、政策建議

通過對政策的分析評價，結合發達國家乳制品行業發展及監管經驗，本文提出完善乳制品行業制度政策的主要建議：

1.全面提升乳制品質量水平，加強全面質量監管。《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》為今后乳制品行業制度變遷提供了政策指導，指出堅持以質量第一為價值導向，注重以質量提升減輕安全監管壓力，促進企業質量管理水平和核心競爭力提高，推動國內產業價值鏈從低端向中高端延伸。

現階段，乳制品行業仍需開展全面質量監管，以提升國產乳制品質量水平、質量層次及品牌影響力，從而滿足消費者的質量需求。而作為最嚴最全的食品安全法律，新《食品安全法》需全面的政策配套、全過程的產業鏈監管、全體系的組織保障來保證它的有效落實。從目前執行情況來看，很多被看好的法規政策并沒有取得相應的效果。政府可從以下幾個方面保證相關法律法規的有效落實：(1)全面的配套政策制定，在繼續推動國內食品安全標準與國際標準對接的同時，充分考慮到國情、消費者心理、社會經濟發展和消費升級趨勢。目前，規范乳制品產業鏈下游特別是流通渠道和銷售環節的配套政策較少，相關配套政策的制定缺乏統一性、專業性及權威性，還需考慮新品類是否能得到兼容。(2)全過程的產業鏈監管，要求政府監管不僅注重產業鏈中上游奶源和加工過程的質量監管，也需加強對下游儲存運輸流通渠道和銷售環節質量安全的監管，真正做到從田間直至餐桌的全程食品安全信息可追溯管理。可考慮利用物聯網技術，推進質量監管技術升級和全產業鏈追溯與監管的無縫銜接。(3)全體系的組織保障，要求建立統一權威的食品安全監管體系，強化執法過程的效率性、權威性，在突出地方政府責任與社會共治、改革基層監管機構、加快網絡監管體系建設等方面具有較大的改進余地。在新形勢下，政府應適當創新管理模式和方法手段(如加快企業主體責任制建設、推廣“奶業風險擔保基金”等奶業利益共同體舉措)，健全消費者投訴渠道，落實政府、企業和社會各方責任，充分發揮風險預防機制的作用，將監管工作重心下移，提高監管工作的整體效率。切實加大監督力度，嚴懲違法違規行為，保證相關機構及條文的權威性，以保證政策實施效果。

2.適應和引領消費升級趨勢。消費升級帶來的需求差異化、品質化和便捷化趨勢，促進消費結構升級和消費新需求增長，刺激企業加大產品創新力度，進而國內乳制品市場呈現產品品類與品種的極大豐富，帶動電子商務等渠道的發展，這些都為國產乳制品差異化建設帶來機遇，但也給政府的安全監管帶來新挑戰。(1)鼓勵企業在全面提升乳制品質量水平和質量層次的基礎上提高綠色產品供給比重，強調在提升農產品附加值的同時進行產品差異化創新，搶占正在逐漸形成的細分品類市場，以緩解國產品牌競爭力不足的問題，致力于在新型市場環境下打造國產乳制品品牌精品。可通過市場準入來規范市場行為，同時考慮新品類是否能得到兼容。(2)鼓勵企業加強大數據時代消費者需求的專業化分析，發現潛在需求，從而更好地進行產品創新，達到引導消費新需求的目標。(3)隨著多元化渠道的發展，如何促進電子商務購物平臺、母嬰店等專業化實體店等多元化購物渠道的有效融合，已成為政府面臨的新難題。政府應充分發揮好各銷售渠道的優勢，使各銷售渠道分工明確，鼓勵企業在實體店提供專業化服務，并有效整合在線銷售，即強調網上銷售只是一種流通手段，而實質性的質量安全監管主要在實體店這一環節完成。這樣既保證產品質量，又規避多元化購物渠道帶來的多而雜的食品安全監管難題，還能滿足消費者對專業化服務與購買便捷性的需求，有利于提高國產品牌的競爭力。

本文雖然構建了一個“三聚氰胺”事件后的我國乳制品行業政策分析的邏輯框架，但鑒于該框架是基于中國目前特定背景下提出的，而且其框架結構和政策分析可能還顯得比較粗糙，并不一定具有普遍的借鑒意義，但總體思路對分析我國乳制品行業發展變遷方式和政策特征仍起到很好的參考作用。

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