從破解“農地非糧化”困境到培育糧食安全保障能力

摘要：我國耕地總量波動變化，糧食生產總體態勢穩定，但“土地非農化”、“農地非糧化”削弱了國家糧食安全，為此，提出六大路徑化解“農地非糧化”困局。而持續保障糧食安全的根本出路是培育國家糧食安全保障能力，提出從耕地資源、農業技術、金融支持、基礎設施、新型農民、國外資源和制度建設等七方面培育糧食安全保障能力。

關鍵詞：“農地非糧化”；國家糧食安全；能力培育；制度創新

一、引言

自1990年代進入快速城市化、工業化時期以來，新占土地大都來自農地（包括大量耕地），“土地非農化”一直伴隨。經不斷改革開放和營造穩定的社會環境，如“一號文件”的有序引導、政府對“三農問題”的重視與不斷投入等，農村社會經濟得到極大發展，糧食生產安全方面也獲得巨大成功。這得到國際社會充分肯定和高度評價，自1990～2016年間全球有近三分之二的食物不足人口減少量歸功于中國，但中國仍有約1.34億人口受饑餓困擾，仍是世界上食物不足人口數量最多的國家。因此，中國更加重視糧食安全。習近平強調“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧。”《國家安全法》（2015）更從法律角度提出國家糧食安全是國家安全的重要內容。2016年“一號文件”強調“實施藏糧于地、藏糧于技戰略”、“大規模推進高標準農田建設”等，2017年“一號文件”強調“推進農業供給側結構性改革，要在確保國家糧食安全的基礎上”進行。這都表明我國已將耕地保護與農業技術進步作為保障糧食安全的兩大支柱。到2050年全世界五分之四的農產品增加需要基于現有耕地的生產能力提高。除了農業技術進步，嚴格保護耕地是保障國家糧食安全最直接、最基本的途徑。

但在“土地非農化”趨勢下又出現大量“農地非糧化”現象。據調研，當前很多地方不同程度存在“非農化”、“非糧化”，如安徽省肥西縣到2014年6月共流轉各類農地總面積37.7萬畝，其中從事糧油生產的占40.6%；生產苗木花卉的占47.8%。在嚴格的土地制度管理下，農地“非農化”現象尚不如“非糧化”明顯，但防止農地“非農化”的壓力非常大。

因此，“土地非農化”演變為“農地非糧化”困境：一方面，不斷推進的工業化和城鎮化必然會大量占用更多耕地，同時伴隨著農業結構調整，“農地非糧化”將在相當長時期內持續出現；另一方面保障國家糧食安全又要守著“耕地紅線”，“農地非糧化”成為威脅國家糧食安全保障能力的重要因素。

二、全國耕地總量變化與糧食生產總體態勢

關于耕地總量與糧食生產的總體態勢的研究有多種角度：耕地面積與播種面積都有減少趨勢（陳印軍等，2016；曾志勇和劉穎，2016；陳百明和周小萍，2004；張鳳榮等，1998）；耕地總量基本保持平衡，但區域差距大（劉洛 等，2014）；耕地資源數量呈現波動性變化（封志明等，2005）；糧食總量仍有增長趨勢，增長速度高于人口數量增長（劉世錦和秦中春，2013；李錄堂和薛繼亮，2008）；未來糧食產量先增加后減少或持續減少（宋洪遠，2016；劉書田等，2014）等。總體而言，我國耕地面積與糧食播種面積有減少趨勢，但由于農業技術進步，糧食總產量有增長趨勢。

（一）糧食播種面積占總播種面積比重有減少趨勢與結構性變化

隨著工業化、城鎮化的快速推進，三次產業結構比重由1978年的27.9：47.6：24.5迅速優化提升到2016年的8.6：39.8：51.6，城市化率由1978年的17.9%經1990年的26.4%快速提升到2016年的57.35%，人口總量由1978年的96259萬人增加到2016年138271萬人。全國糧食作物播種面積并無大幅增加，長期看總體穩定，夏糧播種面積長期小幅波動，秋糧播種面積呈現稍有增長態勢。但是糧食作物占農作物播種面積比重呈現下降趨勢，即非糧食作物播種面積提升。

（二）糧食主產區的突出地位得到加強，糧食生產集中化程度上升

進入新世紀以來，我國糧食生產區域集中度明顯上升，稻谷、小麥和玉米3大主糧中小麥生產集中度最高，向河南、山東、安徽等傳統小麥產區集中并相對穩定；稻谷和玉米生產向黑龍江、湖南、江西等地集中；玉米生產則向黑龍江、內蒙古等地集中（柴玲歡和朱會義，2016）。吉林、黑龍江、遼寧、河北、河南、山東、內蒙古、江西、湖北、湖南、四川、江蘇、安徽等十三個省份2015年糧食主產區糧食總產量占全國總產量62143.9萬噸的76.2%。

河南為糧食生產大省，總產量占全國總量比重總體趨勢持續提升，糧食總產量2015年為6067.1萬噸，居全國首位，占9.76%；2016年占全國比重為9.65%。這都基于河南糧食播種面積逐年提升。尤其自2003年取消農業稅、增加農業補貼等各種政策激勵效果明顯，糧食作物占比逐年攀升，已達到70%以上。

（三）全國糧食總產量持續穩步提升

自1978年全國糧食總產量總體趨勢在持續增長，在1998年前小幅波動中趨勢增長，1998～2003年處于產量下降期，之后不斷提高直到2015年。2016年雖終止于“十二連增”，但長期看，全國糧食總產量在持續穩步提升。自1990年以來，在全國糧食總產量增長中以玉米提升最快，稻谷和小麥等主糧呈小幅穩定增長態勢，豆類總產量增長不明顯、甚至稍有下降。

（四）農業技術進步與耕地復種指數提升是提升糧食總產量的主導因素

在耕地總面積一定時，復種指數和糧食單產提高是總產量提高的主要途徑，這需要積極促進農業技術進步。如河南省糧食單產因素是總產量快速上升的主導因素，耕地復種指數對糧食總產量提高次之。農業技術進步是提高糧食總產量的主要推動力，加快農業技術進步成為創新農業發展和糧食增產思路的核心。如激勵農業技術創新、加速農業科技推廣和糧食生產職業培訓投入、增加與積極鼓勵農村金融或農業金融創新支持、推動農業生產多主體培育和激勵、推動農業市場體系完善和扶持、創新性提供完善的“三農”公共服務等。endprint

（五）土地非農化與耕地非糧化趨勢導致耕地減少和播種面積降低

隨著城市化和工業化進程加快，城市群中的產業、人口和土地非農化的協調耦合度呈上升趨勢。在總體趨勢上城市周邊農地面積逐漸向外退縮，即城區不斷擴大，新占土地主要源自占用農地，耕地減少成為長期趨勢。

由于最嚴格的耕地保護制度，堅守“18億畝耕地紅線”，“土地非農化”有明顯政策限制。但隨著農業內結構調整、種糧收入下降等影響，耕地非糧化現象在內生性地減弱國家糧食生產保障。耕地在不能非農化時，種植經濟作物獲得更高收入對農戶具有極強吸引力。

三、推進制度創新，破解“農地非糧化”困境

人口大國要保障口糧絕對安全應基于自身，主要從基于單產的耕地保護與基于耕地面積的技術進步兩個方面取得突破。據統計，2016年全國糧食產量為61623.9萬噸，糧食增產終止于2015年的“十二連增”。農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，將糧食生產與消費結構變化、糧食貿易拓展潛力、農業技術進步緩慢、總人口變化、耕地面積趨減、社會經濟發展轉型等聯系起來之后，國家糧食安全的核心在：如何提升國家糧食安全綜合保障能力？為此，本文提出六大路徑化解“農地非糧化”困局。

（一）分層實施主體功能區規劃，促進土地用途管理執法精細化

全國主體功能區規劃為各地區國土使用指明了原則方向，各省（市、區）應根據主體定位制訂縣（市）級優勢發展的主體定位，即分出國家、省（市、區）、縣（市）三級優勢發展定位。土地用途管理執法應做到精細化。細化用途管理實施細則，針對每個環節、各種情況制定基本原則、方法與步驟，提高可執行性。

（二）準確細化登記農地用途現狀類別，劃定永久基本糧田范圍

按照“保護優先、依法依規”原則，根據土地利用總體規劃和土地利用現狀分類（GB/T21010-2007），準確登記管理農業用地。按照標準程序規定做細做實永久基本農田劃定與實施，并做好專項督察工作。

（三）嚴格落實政府糧食生產目標，防止政策偏差

為了保證糧食安全，各級政府應根據歷史情況與發展前景嚴格細化并落實糧食生產目標，完善糧食安全目標責任考核辦法。以糧食生產目標為核心，協調政府與糧農、糧農與涉農企業、政府與涉農企業關于糧食生產的目標差異。因地制宜，強化糧食數量與質量安全治理考核。

（四）完善農地流轉市場，推進適度規模經營，優化糧食生產激勵措施

按照“堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”原則推進農地權利改革創新，穩步規范引導農地有序流轉，加強土地流轉管理和服務。在推進土地經營規模適度提升時，防止土地過度集中。積極引導涉農企業保障糧食生產，提高糧食生產規模化程度與效率。但應根據不同地區研究制定當地規模經營的適宜標準，嚴禁借土地流轉與規模經營之名搞非農建設或非糧經營。

（五）積極引導涉農企業合法經營，保障糧食生產安全底線，創新農業現代化新路徑

在推進農地流轉、引入新型農業生產主體、多元化促進農業現代化過程中，涉農企業起到巨大推動作用。在現代資本猛烈沖擊下，產業經營收益相對弱勢的農業容易失去資源配置機會，因此，為了保障糧食安全，消減“農地非農化”、“農地非糧化”等現象，必須對涉農企業或資本經營農業生產過程（尤其耕地利用情況）進行必要的動態監督，詳細甄別與耕地面積監控。

（六）提升政府公共服務質量，健全糧食生產動態信息系統

提升有關農地保護、糧食安全生產方面政府公共服務質量，明確其公共服務職能的具體規范，創新涉農公共服務供給機制，細化涉農公共服務措施。建設糧食生產監督檢查信息系統，有序推進省與市、縣之間的信息共享，健全糧食生產與監督動態信息系統。提升政府公共服務的供給側質量。

四、統籌多方資源，培育糧食安全綜合保障能力

大國的長期國家糧食安全，必須從培育自身綜合保障能力出發，化解“土地非農化”、“農地非糧化”困局，遠離國家糧食安全中高風險。在全面推進農業供給側結構性改革進程中，本文提出從七大方面實現“以我為主、立足國內”，扎實“實施藏糧于地、藏糧于技戰略”。

（一）耕地資源：嚴守耕地紅線，保障糧食生產基本資源

在劃定實永久基本農田范圍后，更重要的是持續實施特殊保護政策措施，嚴格執法。切實在數量保障基礎上提高耕地質量，有力支持高標準農田建設，不斷開展耕地整治、土壤優化和修復、農田污染治理等工作。嚴禁在實施占補平衡中降低耕地質量、破環農業生產環境。

（二）農業技術：創新政策支持，多渠道促進農業技術進步

農業的產業相對收入較低，農業技術創新缺乏持久廣泛的動力。農業技術進步應由國家、地方政府加大政策支持力度。如農業節水技術開發與應用支持政策；統籌調整糧經飼種植結構，做到“穩糧、優經、擴飼”；加強農業科技基礎前沿研究，提升原始創新能力；創新技術推廣制度，強化農業科技推廣；完善農業科技創新激勵機制與監測評價機制；以技術支持農業適度規模經營等。

（三）金融支持：鼓勵農業金融創新，加大“三農”中糧食生產資金投入

在工業化進程中，農業經營的金融投入產出比較低，農業出現金融支持缺乏現象。應多方促進農業金融創新，加大“三農”資金投入，保障糧食生產的金融支持。加快農業保險險種創新與推廣，分散與降低農業經營風險，保護和提高糧食生產積極性。持續提高農業補貼政策的指向性和精準性，完善農業補貼制度和財政支農投入機制。支持中小金融機構立足縣域、農村開展業務等。

（四）基礎設施：保障以糧食生產為核心加大基礎設施建設

例如農村道路建設、基本農田水利建設、農業生產電力供應保障與電價優惠支持、農村互聯網絡建設等。構建國家、企業、社會、農戶多渠道糧食儲備制度，加快完善與創新農村產權制度，有序促進鄉村治理，加快鄉村環境文明建設等等。endprint

（五）新型農民：培育新型農業經營主體

順應我國經濟社會發展需要，不以出生地域區分是否農民，只從行業角度區分新生代農民，促進新型職業農民培育、農民工職業技能提升，優化農業從業者結構，形成新型農業經營主體和管理群體，鼓勵與支持新型農業專業人才，扶持新型鄉村工匠發展等。

（六）國外資源：掌握國際規則主動權，充分利用國際糧食供給資源

多方開拓國外糧食生產基地，支持國有與民營企業走出去屯田墾殖，保障糧食國際供給，擴大糧食安全回旋余地。同時，基于我國龐大的糧食進口規模，積極融入或主導國際糧食市場價格形成機制，保障國家糧食安全利益，降低糧食安全風險。“統籌用好國際國內兩個市場、兩種資源”。

（七）制度建設：完善從生產到消費糧食的各環節相關管理保障制度

促進制度創新，完善生產、銷售、消費、倉儲、檢驗檢疫等各方面相關制度。創新農地權利制度及其管控、監督機制，從耕地綜合管控的政策層級與互動機理角度優化國家糧食安全，從宏觀到微觀各個層面做到制度制定科學合理、運行快捷順暢、節約制度成本。建立諸如家庭生計安全監控與保障制度、國際糧食貿易的效率評價與監控制度等。

總之，以破解“農地非糧化”困境為突破口，持續注重培育糧食安全綜合保障能力，從長期角度、整體層面保障國家糧食安全。

五、小結

改革開放以來，農業生產雖有巨大進步，國家糧食安全風險始終沒有出現大的問題，但作為人口大國，糧食安全問題應警鐘長鳴。目前，我國水稻、玉米和大豆的平均單產分別為美國的75.4%、51.8%和 55.7%，這說明我國糧食生產仍有極大的可提升空間。只有從多渠道、多模式進行創新發展，培育新型農民主體，加快以增加農民收入、保障有效供給為主要目標的農業供給側結構性改革，培育和提升糧食安全綜合保障能力，才能長期保障國家糧食安全。

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本文為國家社會科學基金項目“糧食主產區農地確權的溢出效應及模式優化研究”（15BJY095）階段性成果（萬舉為項目主持人）。

（作者單位：鄭州航空工業管理學院經貿學院）endprint