公共衛生服務購買機制的績效評價淺析

李超凡

摘 要：我國將績效管理引入基本公共衛生服務領域尚處于初步發展階段，但是隨著各級政府對基本公共衛生服務的重視，基本公共衛生服務項目的廣泛宣傳，廣大城鄉居民越來越多了解到自身能夠免費享有的基本公共衛生服務內容，加強基本公共衛生服務項目的績效評價將幫助城鄉居民逐步實現平等地享有基本公共衛生服務，切實提高人民群眾健康水平。文章對此進行了分析探討。

關鍵詞：公共衛生服務項目 績效管理 基本狀況 績效評價

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）11-040-02

一、國內基本公共衛生服務項目績效管理現狀

1.目前的主要做法。伴隨著國家公共衛生資源投入規模的逐漸擴大，國家和地方開始探索基本公共衛生服務項目績效考核的方法，當前一般分為兩個層面：基礎層面是機構的自查自評，高一級層面是政府（衛生行政部門）對社區衛生服務機構的考核。主要以組織管理、資金和項目執行、項目效果作為主要的考核指標。以項目執行情況為例，建檔率、訪視率、服務覆蓋率這些都是必要或其中的一些考核指標。而項目執行的效果較難考核，多通過服務滿意度指標進行考核。

2.績效管理的成效。近年來國家大力推進民生幸福工程，基本公共衛生服務人均經費標準連續攀升，國家、各省市，特別是基本公共衛生服務財政投入較大的地區，對基本公共衛生服務機構績效管理不斷完善：一是強化管理，規范了其服務行為。制定了基本公共衛生服務項目系列評價文件，明確了基本公共衛生服務的內容。財政資金的撥付與考核結果掛鉤，實現了公平和效率的統一。二是明確基層衛生服務機構的角色和功能。不同于專科醫院、小型診所等醫療衛生機構，基層衛生服務機構開展健康管理、計劃免疫、康復、計生、健康教育和一般常見病、慢性病的診療以及居民基本健康數據采集上報于一體的基本衛生服務，其職能定位注重公共衛生服務，滿足基本健康需求，滿足兒保、婦保、老年康復、衛生監督、疾病控制監督管理需求，引導基層衛生服務機構正確的發展方向。三是提高了基本衛生服務機構的服務效果。通過實施績效管理，定位基本衛生服務職能和工作任務，調動了服務積極性。

3.存在的問題。

（1）重考核，輕管理。調研發現，各地對基本公共衛生服務項目的績效評價更多的是注重考核和結果評價，以此作為財政資金撥付的依據。而對績效管理過程中的目標管環節、激勵控制環節關注較少，多為基本公共衛生服務承擔機構自主進行，引導和監督力度不夠，主動性、積極性不高。

（2）重數量考核，輕質量考核。現有的績效考核指標更多地是重視量的考核，而對質的要求較為模糊。比如，重視建檔人次數的考核，數量性、比率性的指標多，檔案的真實性和實際使用的質量考核少。

（3）被動考核多，主動報告少。當前地方基本公共衛生服務機構績效考核，主要是由衛生行政主管部門牽頭，聯合財政等部門根據財政經費撥付需求、衛生工作評價需求、統計需求，對衛生服務機構通過填寫問卷調查、報表統計等方式進行。衛生服務機構被動地根據上級行政命令應付考核，以此為契機開拓機構發展前景、改善機構工作狀態，主動報告、尋求支持的主動性不足。

（4）單一考核多，多方評價少。目前基本衛生服務機構績效考核，仍然是上級主管行政部門的單一行政性考核，即使專家參與，也都是由行政部門組織邀請的，為行政部門的考核任務提供技術性指導。還沒有實現多方介入的考核、共同參與，特別是聘請第三方專業機構參與考核的形式，尚不能全面客觀反映基本公共衛生服務的實施狀況。

二、研究內容

筆者廣泛查閱了國家、地方有關基本衛生服務購買績效評估指標體系方面的文獻及工作制度、工作方案，如政府公開的統計數據——《中國衛生和計劃生育統計年鑒》；國家及地方衛生部門已經印發和執行的現有“基本公共衛生服務項目補助資金管理辦法”、“公共衛生服務項目績效評價的實施方案”；國內現有的基本公共衛生服務項目績效管理的研究報告和相關文章；行業內學者、工作者的意見和建議。最終補充完善，針對當前基本公共衛生服務機構績效評估存在的問題，初步制定了評價指標體系框架。

選擇科學合理的指標是建立指標體系的基礎，本文從“3E”理論出發，結合各地區現有基本公共衛生服務項目包，遵循以下構建原則，初步構建了新的基本公共衛生服務績效評價指標體系：

1.重要性原則。指標的選取要盡量做到重點突出，具有代表性。指標體系的建立應選擇一些能夠綜合性和代表性強的指標，重要性原則影響指標權重的分配，指標的重要性也影響、引導機構資源的分配和傾斜。

2.可操作性原則。建立績效評價體系的目的是為了更好地對基本公共衛生服務項目執行情況進行現實監管，因此，應注重相關數據資料獲得的難易程度，使選擇的指標具有可操作性。

3.科學性原則。指標體系的設計是一項復雜的系統工程，從整體到各項目層層深入，各指標之間既相互獨立，又相互聯系，共同構成一個有機整體。選擇指標時應注意指標的來源是否客觀，參考值的設定是否合理。

4.價值導向原則。指標體系除了評價功能外，還應具備價值引導功能。價值導向原則是指制定基本公共衛生服務管理工作的方向性目標，使基本公共衛生服務管理工作趨于規范化，根據實現程度予以評價，以獲取最佳管理效益。選取的指標應體現國家基本公共衛生政策要求，引導基本公共衛生服務發展方向，就是要充分發揮績效考核在基本公共衛生服務管理中的“指揮棒”作用。

5.全面性與簡明性相結合原則。設計的指標體系要簡單明了、覆蓋全面，能夠反映基本衛生服務項目各方面的效率效果，可以使基本公共衛生服務績效評價指標更具綜合性和導向性。

6.“軟”與“硬”相結合的原則。“軟”與“硬”相結合的原則要求既有定量指標又有定向指標。評價時可以計算實際數值，且可以制定明確的評價標準的，通過量化的表述，直接評價結果。但不是所有反映服務績效的指標都能夠量化，對必需的、但又不能被量化的軟指標，可以先定性后定量。通過不同等級的數值轉化為可計量分析的結果。endprint