區域推進現代學校制度建設的調查與思考

張俊

建設現代學校制度需要理清三種關系：政府或教育主管部門和學校的關系、學校內部的管理關系、學校和社會的關系。在此，以江蘇省如皋市為例，對學校制度建設的現狀進行了調查分析，并就區域推進現代學校制度建設提出了幾點思考，如擴大學校辦學自主權、加強學校章程及配套制度建設、完善學校的內部治理結構、健全面向社會的開放辦學機制、加強校長隊伍建設等，為進一步推進區域教育發展提供了有效的實施策略。

一、基本情況

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。對于教育領域來說，就是推進教育治理體系和治理能力現代化發展，具體體現在依法治教，建立一整套緊密相連、相互協調的教育制度，當然還需具備執行這些制度的能力。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出“建設現代學校制度”的要求。教育部隨后出臺了《全面推進依法治校實施綱要》，對推進依法治校、建設現代學校制度提出了具體要求和實施策略。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》表明，對教育體制機制的改革勢在必行。制度是人類追求秩序化的一種方式，而教育制度則決定著教育的活力，影響著教育的廣度和深度。因此，無論是國家政策的要求，還是學校發展的需要，建設現代學校制度已成為教育改革發展的題中之意。

為此，如皋市申報了江蘇省教育改革發展戰略性與政策性研究課題“現代學校制度建設指標體系實證研究”，探索如何通過排除他律性因素的干擾，理順外部制度環境；如何建構內部管理體系，建立符合區域特點和學校特色的管理制度和配套政策等，推動區域教育發展邁上新的臺階。

二、目的和意義

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出：要適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系。可見，“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”是現代學校制度的核心，它具體體現在“法治、自主、民主、開放”四個方面。

現代學校制度建設具有重要的地位和價值。其一，建設現代學校制度是實現教育現代化的重要條件，是推進教育綜合改革，完善教育治理體系的關鍵環節。其二，建設現代學校制度是全面推進依法治校，規范學校辦學行為的必然選擇。其三，建設現代學校制度有助于依法理順政府和學校的關系，并在落實學校自主權的基礎上實現管理的規范化，實現政府依法行政、學校依法辦學、社會依法參與。其四，建設現代學校制度有助于利用法律手段，調整、解決學校改革和發展中出現的問題，維護學校和師生員工的合法權益。

三、調查內容、對象和方法及情況分析

1.調查內容、對象和方法

2015年上半年，如皋市以“建設現代學校制度”“學校治理結構”“學校章程及配套制度建設”“學校發展哲學及培養目標”等內容為主題，分別對校級領導、中層干部、教師進行了問卷調查。此次調查共發放問卷336份，回收332份，回收率為98.8%。同時，如皋市教育局的相關人員還對校級領導、中層干部、教師、社區及家長代表進行了訪談，通過統計分析，形成了有建設性的報告。

2.調查情況分析

建設現代學校制度，需要理清三種關系，或者說確立三種各方都應遵守的規則。這三種關系是：政府或教育主管部門與學校的關系、學校內部的管理關系、學校和社會的關系。調查結果表明，政府或教育主管部門、學校、社會的關系不僅需要進一步理順，還與現代學校制度建設要求有一定的距離。學校決策過程簡單化、經驗化，民主監督機制失效，社會與家長沒有真正參與學校管理等問題，制約了現代學校制度的建設，也影響了學校整體辦學品質的提高。當前，在學校管理中主要存在以下問題。

一是關于政府與學校的關系問題。簡政放權，進一步擴大了學校的辦學自主權，這是當前教育改革的方向。但仍有很多人認為，“學校自主權有限”“校長過分依賴主管部門”等，成為當下學校管理制度存在的主要問題。長期以來，政府與學校的關系，主要在縱向的政府層級做了部分調整，比如義務教育投入保障的責任等。而在橫向的政府部門之間，相關的調整卻較少，比如與教育部門關系緊密的財政、人社等部門，相關職權的調整卻很少涉及。2014年，教育部發布了《義務教育學校管理標準（試行）》，對義務教育學校的教育教學和管理工作提出了具體要求，但對學校的權責規定仍不夠全面、具體，有兩種情況反映在實際管理中。其一，上級部門對學校的管理有些是過于剛性的，使學校的自主性難以充分發揮；其二，學校在某些方面過于自主，缺乏必要的約束和制約。部分受訪者認為，簡政放權成為行政管理改革的必然，但上級部門對學校如何簡政放權，還缺少可操作的具體要求。

二是關于學校內部治理的問題。目前，如皋市中小學主要實行“校長負責制”。該負責制包括“校長全面負責，黨組織保證監督，教職工民主參與”，這是在改進原有黨支部領導下的校長分工負責制的基礎上形成的。在調查中發現，部分學校校長缺乏民主意識，對教職工、學生、學生家長和社區服務的意識相對薄弱，決策權力過分集中于主要負責人，教職工很少參與學校的管理工作。同時，決策過程常常流于簡單化、經驗化，其有效性、指導力都需要加強。且不少學校沿用傳統的金字塔式管理方式，在結構上雖然層次較多，但在管理職能上有交叉與重疊，容易造成管理手段上的高集權，以及管理效益不高等問題。當然，如皋市也有很多學校主動探索級部制等扁平式管理形式，減少中間環節，促進管理更加簡潔、高效。而且部分學校還成立了由學校管理干部、教師代表、社區和家長代表等組成的“校務委員會”，參與和監督學校管理，協調相關事宜，維護學生權益。但校務委員會的內涵和職能、常態運行機制，以及與其他校內組織的關系等，均沒有統一規定，有待進一步明確。endprint

三是關于社區、家長參與學校管理的問題。在調查和訪談中，有約70%的人認為，學校管理目前仍處于比較封閉的狀態，社區、家長委員會等參與辦學的時機仍不成熟。也有受訪者認為，家長委員會主要是協調解決學生具體問題的機構，并沒有真正參與到學校管理中。目前，如皋市各中小學均建立了家長委員會，但家長委員會自主、獨立的意識相對薄弱，成員的素質和積極性也不高，結構比較松散，常態的工作機制需要進一步優化。學校與社區、家長之間關系的建立，需要進一步加強，即由協調解決相關學生事宜，到參與素質教育實施、課程改革、學校內部評價制度等學校管理的多個方面，從而實現從社區、家長對學校的單向支持，到雙向相互促進轉型。調查中還發現，如皋市也有不少學校開放辦學的意識較強，這些學校主動爭取社區、家長的支持，向社區開放學校的教育資源，實現了學校與社區共存共贏。比如，如皋師范學校附屬小學開設的家長素養課程，讓家長走進學校、走進課堂，共同參與學校的課程建設。

四、思考與建議

基于調查結果，再結合如皋市的實際情況可以得出啟示：建設現代學校制度，關鍵是要加強制度創新，理順學校內外部關系，促進教育事業科學發展。當然，制度創新的過程不可能一蹴而就，必須從區域實際出發，并結合不同學段、不同類型學校的發展基礎、學校特色、制度現狀及外部環境等，研究和制訂現代學校制度建設的策略、途徑與方法。為此，筆者提出以下幾點思考與建議。

1.在加強政府統籌的同時，擴大學校辦學自主權

政府和學校的關系，是現代學校制度建設不可回避的問題。一方面，對于基礎教育，尤其是義務教育來說，政府在現代學校制度建設中處于主導地位。新修訂的《義務教育法》規定，“各級人民政府及其有關部門應當履行本法規定的各項職責，保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件”“縣級人民政府的教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動”“縣級人民政府編制預算，除向農村地區學校和薄弱學校傾斜外，應當均衡安排義務教育經費”。可以看出，構建新型政校關系，必須加強政府統籌，合理配置經費、師資等各類教育資源，充分發揮政府的調控職能，保障教育均衡發展，促進教育公平。

另一方面，學校的辦學主體地位必須有效落實。作為區域教育管理部門，在積極爭取政府支持、深化教育管理宏觀體制改革、擴大學校辦學自主權的同時，更要提升學校的自主發展意識和依法辦學的能力。具體而言，學校辦學自主權主要包括四個方面。其一，財政自主，即在教育管理部門的指導和監督下，學校能夠實現財政預算自主；其二，人事自主，即學校對于教職工有一定的自主管理權；其三，課程自主，即在認真實施國家課程的基礎上，能根據自身的培養目標，自主開發校本課程；其四，發展自主，即學校能根據章程，自主確定本校的發展愿景，制訂并實施本校的發展規劃。

2.加強學校章程和配套制度建設，促進學校自主管理

在依法治校的背景下，學校章程是學校的“憲法”，按照章程自主管理是現代學校管理制度的核心。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”大到一個國家的根本制度，小到一個方面、一個部門的制度，無不如此。因此，加強學校章程及制度建設，是建設現代學校制度的基礎。

首先，在章程的制訂形式上，要保證參與制訂和修改章程的主體多元化。制訂學校章程，必須充分考慮學校各個利益群體的訴求，以便凝聚力量、形成共識。這些利益群體包括學校管理人員、教師、學生，甚至家長和社區等。同時，還可邀請法律專家、上級主管部門及相關部門參與，保證學校章程的合法性和文本的規范性。

其次，在章程的具體內容上，要充分體現學校特色。章程不能千篇一律，必須適合本校的發展需要，體現特色，包括學校發展目標、課程實施、管理制度等。

最后，在章程的實施上，要注重將管理制度的“剛性”和以人為本的“柔性”進行有機結合。學校章程的實施要具有剛性，要確保制度之內人人平等，制度之外沒有例外；更要體現以人為本的管理理念，通過激勵的方式，促進廣大師生將內心的認同感和尊崇感，轉化為按章辦事的自覺性。

3.完善學校內部治理結構，健全民主管理機制

目前，中小學實行的校長負責制本身具有權力制衡的功能。校長對教育教學管理、學校內部分配等行政事務具有領導權與決策權；黨組織擁有對校長行使監督的權力，校長在涉及學校發展等重大決策上，要聽取黨組織的意見；教代會不能流于形式，必須真正作為獨立的機構，參與學校的管理，保障教師的合法利益。校長、黨組織、教代會三方責權明確、各司其職，有利于理順學校內部的關系。

校長要進一步強化民主管理的理念，按照共同治理的原則和要求，充分發揮黨組織、教代會等組織的管理與監督作用。同時，建立的校務委員會也有利于促進學校民主管理、科學決策，對于優化學校內部治理結構具有積極的作用。《全面推進依法治校實施綱要》中還明確指出：中小學要健全校長負責制，建立有教師、學生及家長代表參加的校務委員會，完善民主決策程序。但對于校務委員會的構成、工作方式以及職能定位等，需要在實踐中形成科學有效的制度體系。

4.健全面向社會開放的辦學機制，讓學校融通社會

現代學校制度建設要求學校必須改變封閉辦學的狀態，調動社會力量，注重社會參與，加強與社區、家長的互動，形成社會有序參與、各方合力推進的格局。

對于教育管理部門而言，要從制度建設的角度吸引社會力量有序參與學校辦學。其一，監督評價，即構建社會力量對學校和校長的評價機制；其二，決策咨詢，即引入社會賢達對教育重大決策提供參考；其三，促進發展，即吸納社會資源參與學校的發展、管理和監督。

對于學校而言，則要加強學校與家庭、社區的積極互動。一方面，要充分開發社區和家庭的人力、物力、財力資源，為學校、家長和學生服務，以提高家庭教育、社會教育和學校教育的質量。另一方面，要加強“社區委員會”“家長委員會”等組織的建設，建立健全工作機制，使社區或家長代表能夠充分參與到學校的管理中。

5.加強校長隊伍建設，提升現代學校管理能力

現代學校制度建設，對校長提出了更高的要求。在建設現代學校制度的過程中，校長不能僅成為上級教育主管部門的指令傳達者和執行者，而必須面對挑戰、積極改革，成為實現學校辦學目標的領導者、學校治理結構和制度體系的完善者、教師專業成長的支持者，以及實施開放辦學的促進者等。可見，校長在現代學校制度建設中發揮著引領作用。具有開放的教育視野、先進的教育理念、民主的管理智慧，以及勇于創新的開拓精神等，這些都是校長必備的素質。對于教育行政部門而言，優化校長隊伍結構，加強校長培訓，實施校長工作績效的多元評價，強化引導激勵導向等，都是校長隊伍建設的必經之路。

（責任編輯 張慧籽）endprint