貧困地區農村中小學優化布局研究

黃東升　趙亮

[摘 要]貧困地區農村中小學存在布局結構的不合理問題。隨著“全面二孩”時代的到來和精準扶貧戰略的實施，如何優化農村中小學布局、滿足農村多元化的教育需求成為當務之急。農村中小學的優化布局應當結合實際制定布局調整標準、構建多元主體參與決策機制、加大農村教育資金投入力度、大力培養農村中小學全科教師、有效盤活農村閑置教育資源，努力推進城鄉義務教育均衡發展，為精準脫貧奠定基礎。

[關鍵詞]貧困地區；農村中小學；優化布局

學校的布局調整是一個動態過程，與經濟社會發展和人口結構變化相適應。從2001年國務院出臺《關于基礎教育改革與發展的決定》開始，我國農村中小學掀起了為期10年的“撤點并校”熱潮，直到2012年國務院辦公廳發布《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，“撤點并?！辈诺靡跃o急剎車?！俺伏c并?！钡膶嵤?，一定程度上“促進了教育資源的合理配置，提高了農村學校的規模效益，促進了區域內教育的均衡發展，提高了農村學校的教育質量[1]”，但同時引發的諸多“后遺癥”影響至今，阻礙了農村教育的健康發展。隨著“全面二孩”時代的到來和精準扶貧戰略的實施，如何優化農村中小學布局、滿足農村多元化的教育需求成為當務之急。

一、貧困地區農村中小學布局調整的“后遺癥”

廣西百色市是老一輩革命家發動百色起義、創建紅七軍的革命老區，屬于國家14個集中連片特困地區之一，是實施精準扶貧戰略的主戰場之一。百色革命老區下轄12個縣（市、區），總人口近400萬，集老、少、邊、山、窮、庫于一體。2017年8月，課題組就百色革命老區農村中小學的布局調整情況進行了調研，調研的重點是：在經歷了10年的“撤點并?！焙?，目前的貧困地區農村中小學布局結構如何、出現了什么問題等。課題組采用隨機分層抽樣法，先抽取4個縣級行政區，再抽取其中的8個鄉鎮進行調研，主要調研對象是農村中小學校長和教師、家長、計生部門等，同時對其中的3位教育局局長進行了訪談。因此，調研的結論具有一定的代表性和說服力。

1.農村中小學數量明顯減少

在被調研的8個鄉鎮中，2001年每個鄉鎮都設有一所初中，但在“撤點并校”時期有6所被陸續關停，師生分流到附近鄉鎮或城區。8個鄉鎮共有73個行政村，2001年有農村小學73所，教學點362個，而目前只有27所農村小學，教學點56個，既無農村小學也無教學點的行政村達到31個，中小學大量減少的現象主要集中在2012年之前，近年來也有部分學校被撤并。

2.農村學生上學難問題突出

貧困地區農村大多山高路遠，交通不便，所調研地區的農村中小學均沒有配備相應的校車，在學校被撤并后，學生只能走讀或到寄宿制學校就讀。走讀需要起早貪黑、翻山越嶺，學生上學的路程和時間均大幅增加。而在寄宿制學校，大部分學生每個星期才能回一次家，學生成為“二次留守兒童”。上學難、上學遠導致的厭學、輟學、安全等問題較為突出。

3.農村教師的工作滿意度低

對農村中小學教師的調研發現，教師的工作滿意度并不高：一是教師工作壓力大，大多身兼數門課程，既是老師又當保姆，且安全責任重大；二是職業認同低，職稱評定名額有限，參加培訓機會少，榮譽獲取不容易，他們認為是“弱勢群體”，日益被邊緣化；三是成就感不強，由于成績優秀且家庭條件較好的學生大多往外就讀，剩下的主要是成績不理想的學生和留守兒童，增加了管理難度，在現行的教育評價機制下，農村教師的工作成就感逐漸弱化。

4.農村的教育質量堪憂

課題組調研發現，農村教師的外流傾向較為嚴重，尤其是年輕教師，為解決婚姻問題、改變工作環境等，更希望通過報考公務員、工作調動等方式“逃離”農村。近年來，隨著城鎮化進程加快，城區學校不斷擴容，很多地方不得不從農村抽調大量的優秀教師，而優秀教師的大量減少導致農村的教育質量進一步下降，可以說，教師流失對農村的教育質量是“傷筋動骨”的事情。

5.農村閑置教育資源盤活難

由于“撤點并?！保r村出現了大量“空殼”學校，原有的教育資源大量閑置，但因產權不清、管理不善等原因，盤活起來面臨諸多困境。結果不是雜草叢生，就是校舍淪為豬舍、運動場成了曬谷場，曾經的“鄉村最美建筑”和“鄉村文化中心”只能成為童年的記憶，令人唏噓。那些因學生流失而形成的“麻雀學校”也有較多的教育資源被閑置，無法發揮其應有價值。

二、貧困地區農村中小學優化布局的主要動因

“學校布局結構的調整，意味著教育資源諸要素的重新分配和優化整合[2]”，從供給側結構性改革的視角來看，這是解決農村義務教育現存問題的邏輯起點，也是促進城鄉義務教育均衡發展的現實起點。當前，貧困地區農村中小學的優化布局主要基于以下兩個方面。

1.“全面二孩”對農村中小學優化布局提出新要求

黨的十八屆五中全會提出了“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”，標志著我國進入了“全面二孩”時代，“勢必引起我國出生人口的變動，進而影響未來入學人數和在校學生規模[3]”。在廣大農村地區，“傳宗接代”“養兒防老”的觀念根深蒂固，其生育率長期高于城市。課題組在調研中發現，農民對生育二孩的意愿日益強烈。當地計生部門提供的數據顯示，近兩年來，新生兒數量明顯高于“單獨二孩”時期，有些家庭的孩子超過兩個。在未來幾年，學齡人口的增加必然要求擴大教育服務的供給，同時，人們開始不僅僅滿足于“有學上”，而要求“上好學”，對教育的需求呈現多元化，重新配置教育資源勢在必行。由于“撤點并?！敝率罐r村中小學校數量減少、規?？s小，加大了農村教育資源的供求矛盾，使農村中小學布局調整和教育資源供給的問題日益突出，這就需要做好農村中小學的布局規劃，為新增學齡人口預留足額的學位，以確保農村義務教育的可持續發展。

2.精準扶貧戰略的實施需要優化農村中小學布局endprint

習近平總書記強調：“扶貧必扶智。讓貧困地區的孩子們接受良好教育，是扶貧開發的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑?！笨倳浀姆鲐毿抡摂酁檗r村教育扶貧脫貧指明了方向。當前，貧困地區農村是我國扶貧攻堅的主戰場，其中，優化農村中小學布局、讓農村孩子接受優質教育是精準扶貧的基礎性工程。從教育的扶貧功能來看，只有通過教育，才能轉變貧困群眾“等靠要”“讀書無用論”等落后思想觀念，增強貧困群眾擺脫困境的斗志和信心，提高貧困群眾致富奔小康的能力和智慧，從而徹底拔除窮根、消除貧困。從精準扶貧的效果來看，2020年，我國將全面建成小康社會，當廣大農村擺脫了貧困，農民外流的數量就會逐步減少，回流農村建設美麗家鄉則日益增多，學齡人口的增長速度隨之加快，這就需要加強農村中小學的優化布局，加大教育資源的供給力度和優化配置。

三、貧困地區農村中小學優化布局的基本路徑

農村中小學的優化布局并非簡單的“撤點并?！毙袨椋且粋€系統工程，涉及教育改革的價值選擇、政策體系、資源配置等核心問題，因此，需要立體構建優化布局的基本路徑，才能滿足人們多元優質的教育需求。

1.結合實際制定布局調整標準

布局調整標準就是學校撤并標準，而“學校撤并標準是決定某所學校保留或關閉的依據和評判指標，它不但蘊含技術標準，更包含重要的價值選擇”[4]。因此，不能為了減輕財政負擔，追求規模辦學而盲目實行“一刀切”，而是要在深入調研和總結經驗教訓的基礎上，堅持“公平優先、兼顧效率”的原則，結合貧困地區的地理環境、交通狀況、人口結構等實際情況來制定布局調整標準。貧困地區農村中小學布局調整標準的設置要體現多元化，具有建構性，具體包括：學生的學業成績；學校的教育質量；學生上學的安全性；交通的便捷性；生均教育成本；辦學的規模；服務的人口；教學設施的使用狀況；學校對農村的價值等。在布局調整的決策程序上，決策者應對多元標準分別打分，并進行綜合評價，才能決定學校的去留或恢復重建。

2.構建多元主體參與的決策機制

農村中小學的布局調整關系到多方面的利益，而在以往的學校撤并過程中，主要是政府單方的行政行為，教師、家長、學生等作為重要的利益相關者卻常常被忽視，他們的參與率低、溝通受阻，甚至往往是最后的知情者，所以，他們的滿意度也最低。在教育這個最具民本意蘊的領域中，以往這種忽視民眾訴求的做法顯然不科學也不符合情理。因此，政府要轉變職能，構建多元利益主體參與的決策機制，拓寬民眾的利益表達渠道，彰顯弱勢群體的利益訴求，讓教師、家長、學生等主體有更多的知情權和參與權。同時，在布局調整的程序上，要體現其公正性。公正的布局調整程序應包括以下幾個環節：“收集與分析學校運營事實、研究與制定學校撤并標準、討論與決定學校撤并名單、告知與公布師生調轉計劃、評估與處置學?？臻e資產[5]”。從某種意義上說，公正的程序產生于多元主體的參與、互動與博弈之中，它能夠保障學校布局調整的科學性和民主性，避免政府盲目的行政行為。

3.加大農村教育資金投入力度

針對農村教育投入不合理問題，要進一步優化教育支出結構，建議由省級教育和財政部門統籌安排各級教育專項資金，通過財政轉移支付方式保障投入的精準度，設立農村義務教育建設專項資金，加大投入的傾斜度。資金主要投入以下幾個方面：一是用于改善貧困地區農村學校的食堂、宿舍、運動場所等基礎設施建設；二是用于貧困地區農村義務教育的信息化建設，使農村師生能夠共享現代化的教育資源；三是用于增加農村教師的工資支出，通過改變傳統的師生比編制供給，“以農村學校為單位審核教師編制，以實際教育教學需求為標準核定教師數量[6]”，合理配置寄宿制學校的工勤崗位和農村小學、教學點的音體美教師；四是用于改善農村教師的工作和生活條件，加大教師周轉房建設力度，讓農村教師住有所居，進而安居樂教。

4.大力培養農村中小學全科教師

“振興民族的希望在教育，振興教育的希望在教師”，教師在教育發展中的決定性作用不言而喻。農村教師的配置問題是農村中小學優化布局的重要環節，雖然近年來國家和部分?。ㄊ?、區）通過免費師范生專項計劃培養了大量的教師，各地也以“特崗教師”等形式招聘了大量的教師，一定程度上緩解了農村中小學的“教師荒”問題，但還面臨著年輕教師留不住、優秀教師被抽調、留守教師兼課多等現實困境，這不僅關系到教師的配置問題，更關系到農村的教育質量問題。根據“全面二孩”時代的學齡人口增長預測，以及貧困地區農村精準扶貧的戰略要求，農村學校教師缺口仍然很大，需要大力培養農村中小學全科教師。為此，要建立由省級教育行政部門統籌規劃，高等師范院校負責培養，縣級教育、人力資源與社會保障等部門通力協調，以農村中小學為實踐實習基地的農村中小學全科教師培養體系，打造一支“下得去、留得住、教得好”的農村中小學全科教師隊伍。

5.有效盤活農村閑置教育資源

閑置教育資源主要包括學校的校舍、教學設施、教學用地等。由于歷史的原因，很多農村小學和教學點的教學用地屬于農村的集體土地，而校舍、教學設施則是國家投入建設，屬于國有資產，要處置起來就會面臨著產權不清的問題，這就增加了盤活的難度。為此，建議由縣級人民政府統一領導，組織教育、國土、村委會等相關部門協商解決，對于固定資產要“在明晰產權的基礎上整合置換，或通過作價轉讓、拍賣等方式進行資產盤活，所得資金全部用于學校建設[7]”；對于移動資產的盤活，則可以調配補充到其他學校。如此有效盤活農村閑置教育資源，不僅可以提高資源利用率，而且可以增加用于農村學校建設的投入。

總之，沒有農村教育的真正“脫貧”，就談不上農村真正的精準脫貧，各級政府要把農村中小學優化布局納入當前的精準扶貧戰略和鄉村振興戰略中，把農村教育扶貧作為先導性的民生工程，努力推進城鄉義務教育均衡發展。

參考文獻

[1]范先佐，郭清揚.我國農村中小學布局調整的成效、問題及對策——基于中西部地區6省區的調查與分析[J].教育研究，2009（1）：31-38.

[2]馬佳宏，王賢.城市中小學布局結構調整問題探討——以桂林市為例[J].教育發展研究，2008（21）：52-56.

[3]李玲，楊順光.“全面二孩”政策與義務教育戰略規劃——基于未來20年義務教育學齡人口的預測[J].教育研究，2016（7）：22-31.

[4]雷萬鵬.義務教育學校布局調整——研究進展與難題破解[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014（5）：147-154.

[5]鄔志輝.農村學校撤并決策的程序公正問題探討[J].湖南師范大學教育科學學報，2010（6）：5-11.

[6]袁桂林.農村教師隊伍建設需要補償政策[N].光明日報，2014-4-29.

[7]張愛萍.關于山西省貧困地區農村教育發展問題的思考[J].教育理論于實踐，2017（1）：22-28.

（責任編輯 張慧籽）endprint