我國畜禽養殖污染多中心治理典型案例與優化路徑

姜 海， 雷 昊， 白 璐， 王子臣， 梁永紅， 吳 昊，4

(1.南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095； 2.江蘇省農業科學院循環農業研究中心，江蘇南京 210014； 3.江蘇省農業環境監測與保護站，江蘇南京 210036； 4.南京農業大學經濟管理學院，江蘇南京 210095)

近年來，隨著居民畜禽產品需求增長，我國養殖業發展迅速。2014年畜禽養殖業總產值超過2.9萬億元，占農林牧漁業總產值1/3。隨著養殖數量不斷增長，養殖廢棄物處置不當引發的環境問題也日益突出[1]。全國污染源普查結果顯示，2010年畜禽養殖的化學需氧量、總氮量、總磷排放量分別達到1 268.3萬、102.5萬、16.0萬t，分別占主要污染物排放總量的42%、22%、38%[2]。畜禽養殖污染治理成為中國農業可持續發展無法回避的重要問題[3]。在畜禽養殖業現代化發展過程中，歐美發達國家(地區)也曾面臨嚴重的環境污染問題。因此，歐美國家(地區)制定嚴格的畜禽養殖污染排放標準與管理政策，積極推進養殖糞污資源化利用[4]。雖然，歐美國家(地區)養殖污染治理經驗有許多方面值得我國借鑒，但是由于我國小型、分散養殖比例較高，污染治理的難度顯著高于發達國家。實踐表明，命令控制型政策和經濟激勵類政策對于養殖污染治理均不可或缺[5]。2013年，在《畜禽養殖污染防治管理辦法》基礎上，國家頒布實施《畜禽規模養殖污染防治條例》，初步解決了養殖污染治理無法可依的問題。但如何充分發揮政府綜合職能，協同應用各類管理政策，構建符合不同地區實際、切實可行的養殖污染治理模式，才是解決我國養殖污染問題的關鍵。因此，本研究在反思傳統畜禽養殖污染治理模式利弊基礎上，應用多中心治理理論，提出通過引導種植企業(大戶)、有機肥企業、專業污染處理公司等參與，綜合發揮政府環境監管、利益協調、政策引導、服務購買等職能來推進畜禽養殖污染治理的思路，提出推廣應用新型畜禽養殖污染治理模式的政策建議。

1 傳統畜禽養殖污染治理模式反思

受“誰污染、誰治理”理念影響，長期以來畜禽養殖污染治理主要采取政府監管、養殖場(戶)處理的模式[6]，其他主體的參與程度較低。實踐表明，大中型養殖場符合污染治理最小規模經濟要求，可通過干清糞、雨污分流、厭氧發酵等設施[7]，通過污水/沼液還田、沼氣利用實現污染物資源化利用[8]。但傳統模式在現實推廣應用時面臨以下障礙：一是小型、分散畜禽養殖場(戶)往往達不到現行污染處理工藝的最小規模經濟要求；二是對養殖收入依賴度低，小型、分散養殖場(戶)主觀上更加缺乏污染治理的激勵；三是隨著養殖、種植專業化分工程度提高和布局脫節，產業間物質經濟聯系割裂[9]，沼渣、沼液的資源化利用受到諸多限制；四是養殖糞污處理與綜合利用難以標準化并形成統一技術規范，不同地區、不同類型(規模)的畜禽養殖場(戶)治理效果難以保證；五是政府(部門)主要通過行政命令下達污染減排任務，上下級政府(部門)、政府與養殖場(戶)之間的對立與沖突激烈。從本質上來看，傳統模式是以政府監管為核心的單中心治理結構[10]，忽略了其他經濟主體污染治理的意愿與能力，導致公共權利的單向度運行、公共資源的單極化配置，難以滿足不同地區由于種植—養殖產業關系、經濟發展水平與政府污染治理能力、水環境治理壓力等差異帶來的畜禽污染治理地方性需求[11]。

2 畜禽養殖污染治理新模式案例分析

在江蘇省的支持下，近年太湖流域各地積極探索出現了一批畜禽養殖污染治理的新模式。在走訪種植企業(戶)、養殖場(戶)、有機肥企業及地方管理部門的基礎上，本研究總結出以下3個與傳統模式存在明顯差別的養殖污染治理模式案例。

2.1 種植企業(戶)參與養殖污染治理案例

YT公司是一家從事經濟林果種植的農業公司，位于江蘇省南京市高淳區。公司擁有經濟林基地共300 hm2，2013年銷售水果400 t，苗木30萬株。為了改良土壤肥力、提升農產品質量，公司在生產過程中需要大量使用畜禽糞肥。為解決糞肥供應問題，YT企業與周邊26家分散畜禽養殖場(戶)簽訂協議，收集養殖糞污，經厭氧發酵后還田利用。公司幫助養殖場(戶)建設貯糞池，購買專業吸糞車(容量1.5 t/車)定期收集養殖廢棄物，儲存于公司經營農地內的堆肥場和儲液池。養殖場(戶)電話聯系種植企業按照200元/車的價格出售廢棄物，也可以自行出售給其他種植戶。分散養殖場(戶)的收集頻率一般約為25 d 1次。公司建立了收集臺賬，糞污收購開具小票登記造冊，按月匯總。收集后的畜禽糞污經固液分離后，固體糞肥在田間堆肥點經好氧堆肥發酵后還田使用，污水通過沉淀池發酵產生沼液，通過公司購置的滴灌系統還田。在該體系下，地方政府主要起著管控、監督、引導、補貼的作用，幫助促成養殖場(戶)與YT公司之間的合作，并監督養殖場(戶)、種植企業對養殖廢棄物的循環利用情況。為實現以上目標，YT公司投資941萬元，用于糞便收集和處理設備、還田利用設施、場地綠化等設施建設和設備購置。目前，已建成封閉堆肥場1 000 m2、翻料車間500 m2、污水沉淀池3 000 m2等硬件設施，購置吸糞車6臺、翻料車1臺。

該案例中，YT公司有較強的經濟動機收集使用有利于提高產品品質、維持土地肥力的畜禽糞肥。經處理后還田的糞污資源化利用率可達100%。但是，該模式下養殖場(戶)對污染治理責任認識不足，許多中、小養殖戶的糞污傾向于就地還田，養殖糞污規范收集、存儲和積極配合種植企業收集處理的積極性不夠高，可能產生一定污染，也會提高模式的交易成本。此外，當收益和成本不對稱時，種植企業收集使用養殖糞肥的積極性也會受到影響，如果缺乏必要的政策和資金支持，工程建設質量和持續運行可能出現困難。

2.2 有機肥企業參與養殖污染治理案例

LF公司是一家主要從事有機肥生產與銷售的企業，位于江蘇省太倉市浮橋鎮。該鎮經濟發展水平高，工業發達，同時保持了一定的養殖規模，年出欄生豬4.23萬頭，家禽年存欄31.946萬羽。在地方政府的支持下，LF公司建立養殖糞污收集體系，收集當地大中小型、分散畜禽養殖場畜禽糞便，與其他農業廢棄物混合生產有機肥料銷售。為提高養殖糞污處理能力與使用規模，公司還成立了有機肥施肥合作社，為周邊大田作物提供機械施肥服務。LF公司與當地畜禽場(戶)簽訂收集協議，并幫助養殖戶建設糞污堆放棚，購置或租用專用吸糞車，定期為養殖場(戶)有償提供畜禽糞污收集服務，收集頻率約為5 d 1次，并收取或支付一定費用(表1)。收集后的干糞處理后用于生產商品有機肥，污水經厭氧發酵處理后用于公司流轉經營農地灌溉。政府負責促進養殖場(戶)與有機肥企業之間合作，監督規范養殖場(戶)、有機肥企業的生產行為。

LF公司生產基地占地6 hm2，每年可消納12萬t畜禽糞便，生產4.0萬t商品有機肥。公司計劃將運輸半徑在10 km內的20多家小養殖場納入廢棄物收集體系，截至2014年已與16家養殖場(戶)達成糞污收集處理合作協議。2013年收集處理畜禽糞便約3.5萬t，2014年上半年收集處理養殖糞污3536車，約2.3萬t。此外，考慮到由于有機肥的傳統施用付費勞動力成本過高，一定程度上制約了有機肥的銷量，LF公司成立有機肥施肥合作社，購買3臺農田施肥機，為當地大田作物的規模經營主體提供有機肥施肥服務。2013年接受施肥服務土地面積達133.3 hm2，2014年達233.3 hm2。大田作物規模種植農戶和LF公司的合作一方面提高了作物產量及質量，使農戶增產增收；另一方面拓寬了有機肥料的使用量，加大養殖糞污資源化利用的出路。

表1 LF公司養殖糞污收集付費標準

該案例下，有機肥企業通過明確的收費或付費協議，集中收集處理周邊畜禽養殖場糞污并實現商品化利用。由于有機肥企業能夠獲取市場利潤，對畜禽糞污的治理具有較高的積極性，為保證體系的可持續性運營提供了重要的經濟基礎。同時，該模式將畜禽糞便變為商品化肥料利用，增加了系統的造血功能，系統建設好以后可以自我造血運行，不需要過分依賴其他政府扶持。由于商品有機肥銷售范圍廣，可實現養殖廢棄物的異地消納利用，受養殖場(戶)所在地區種養規模及農田規模的限制小。調查顯示，該體系的建成運行對解決當地的養殖污染治理難題做出了重要貢獻。該模式也存在一些限制條件。在利益驅動與技術限制下，有機肥企業主要解決了畜禽干糞的資源化利用，養殖污水的收集、利用受養殖場(戶)處理設施與周邊農田、園地規模限制，有機肥企業收集利用的積極性也不高，資源化利用相對不夠充分。為保證該體系的可持續運行，除了需要LF公司不斷完善自身經營能力、拓展市場規模，也需要政府給予一定的補貼和獎勵，以調動有機肥企業的積極性。

2.3 污染處理中心(公司)參與養殖污染治理案例

江蘇省常州市武進區LJ片區是中小型生豬養殖場相對集中分布區，共分布養殖場(戶)74家，以生豬養殖為主，生豬存欄量14 566頭。其中，年存欄量少于500頭的養殖場63家，占養殖場總數的85%，占年糞污產生量48.6%。為了加強養殖污染治理，當地政府在土地整理后形成的“萬頃良田”范圍內建設農業廢棄物處理中心，集中收集、處理、利用周邊中小養殖場(戶)產生的畜禽糞污。農業廢棄物處理中心建成后，地方政府通過招標委托第三方污染處理專業公司收集周邊養殖場(戶)糞污并負責處理中心的日常運行。為便于管理，處理中心根據養殖場的空間分布和養殖規模，劃分出糞污收集的4個片區，每個片區各確定責任人，負責片區糞污的收集，同時，制定明確的收集計劃表。在地方政府支持下，養殖(場)戶按照實際畜禽存欄數量建設標準化貯糞池。養殖場廢棄物直接進入貯糞池，通過處理中心密閉的吸糞車收集后集中處理。處理中心采用畜禽糞污與秸稈混合厭氧發酵工藝，通過沼氣生態工程實現畜禽糞污無害化。沼氣部分用來發電沼氣站自身的用電需求，部分燒熱水并出售。沼渣、沼液用來灌溉周邊的“萬頃良田”。該模式中，處理中心是最直接的關鍵主體，但政府的作用也十分突出：政府首先需要投入資金建設農業廢棄物處理中心，幫助養殖戶建設、改造儲糞池；其次，政府需尋找并委托專業公司負責污染物收集服務體系的運行；第三，政府還需協調處理中心(公司)與種植大戶的關系，將產生的沼渣、沼液根據農業生產的季節性需求科學灌溉農田。該工程預期實現片區范圍內養殖場(戶)污染物的全量處理，處理能力約為3 萬t/年，工程建設總投資842.46 萬元。養殖場(戶)儲糞池有效容積按照貯存5 d排污量設計，儲糞池規格按照200頭以下、200～500頭、501～1 000頭以及1 000頭以上4種規格建造。處理中心全年運行費用約100萬元，全部由地方政府承擔。綜合考慮成本與交通條件，公司配備不同規格的吸污車并設計運行頻率，污染物收集處理能力達到96 t/d(表2)。

表2 LJ廢棄物處理中心吸污車配備及運行情況

該案例具有以下特點：一是養殖場(戶)與政府、專業污染處理公司簽訂三方協議，養殖糞污收集處理數量較為穩定；二是實現干濕混合的畜禽糞污收集，實現了污染物全量化收集處理，并建成專門化的養殖糞污收集隊伍與運營體系；三是實現養殖糞污與秸稈等其他農業廢棄物一體化處理。該模式的優勢在于充分發揮地方政府環境保護職責，廢棄物處理中心的建設及運行管理能夠充分發揮政府引導及監管作用，污染物收集、處理率得到較好保障，資源化利用率高，更大程度地提高糞污資源化利用水平。通過采用“政府購買服務”方式治理污染，參與主體的責任、權利清晰。政府改變傳統治理理念，從污染排放標準執行者與監督者轉變為污染處理設施與服務的購買者，使得政府不僅保證建設了各類設施及體系，還通過自身角色轉變等方式進一步加強了宣傳、權責安排、主體協調等工作。該模式的限制條件在于基礎設施建設和運行成本高，對地方政府的監管與財政能力要求高。處理中心建設到運行資金主要由政府獨自承擔，尤其工程建設和運行初期，財政壓力較大。采用養殖糞污干濕混合的收集方式，在養殖場(戶)分布零散、運輸距離大的條件下，會顯著加大收集運輸的需求與成本。同時，由于污染物收集處理量大，產生的沼氣、沼渣、沼液的合理利用十分重要，周邊農田規模、沼渣和沼液的科學施用，往往受到土地分散經營、種養主體需求與利益不一致等因素影響。

3 基于多中心治理的畜禽養殖污染治理優化路徑分析

3.1 養殖污染治理利益相關主體分析

以上案例分析表明，我國畜禽養殖污染治理可以應用多中心治理理論進行優化[12]。結合公共物品生命周期中生產者、消費者和中介者分類方法[13-14]，從緊急性、權利性、合理性出發，政府、養殖場(戶)是畜禽養殖污染治理的確定型利益相關者，種植企業(戶)、有機肥企業、污染處理公司屬于預期型主體(表3)。畜禽養殖污染治理中，養殖場(戶)是污染物的生產者和政府管制的對象，有效的治理需養殖場積極承擔環境責任，主動配合其他主體行動。政府是環境管制者，也是最權威的利益關系協調人與最主要的公共服務購買人。種植戶(企業)是污染物最終利用者。有機肥生產企業、專業污染處理公司具有參與推動養殖糞污處理和資源化利用的動機，但是往往面臨激勵不足或成本過高問題。促進預期型主體參與是優化畜禽養殖污染治理的重要途徑。

表3 畜禽養殖污染治理利益相關者劃分

3.2 種植企業(戶)參與下的養殖污染治理路徑優化

種植企業(大戶)是畜禽糞便的“消費者”。由于經濟效益高，許多蔬菜、果樹種植企業(戶)自發使用畜禽糞便來穩定或增加經濟收益。通過鼓勵配套種植企業(戶)配套糞污收集、儲用設施[15]，使更多的畜禽糞便直接輸送給種植企業(戶)，既可以減少養殖場(戶)污染處理的壓力，又能增加種植者的收益。但是養殖場(戶)與種植企業(戶)在糞便收集、運輸成本分攤上容易產生分歧，畜禽養殖的連續性與種植施肥的季節性存在矛盾，要使種植企業(戶)積極參與，往往需要政府充分發揮在宏觀(產業布局規劃等)和微觀(經濟補貼、環境監管等)層次上發揮利益協調人的角色，給養殖場(戶)和種植企業(戶)提供適度的推力與拉力(圖1路徑Ⅰ)。

3.3 有機肥企業參與下的養殖污染治理路徑優化

有機肥企業通過收集養殖廢棄物與秸稈等其他農業廢棄物生產有機肥，使養殖糞污轉化為經濟價值較高的商品。通過鼓勵有機肥企業建立畜禽糞污收集和有機肥生產體系，可間接地協調種養關系。同時，商品有機肥的銷售范圍廣，有利于養殖廢棄物在異地還田，解決種養產業空間分布不均衡難題。但是出于成本與利潤考量，有機肥生產者與使用者的自利性選擇可能與社會期望存在偏差，例如更傾向于與大型養殖場合作，只收集利用畜禽干糞而忽視養殖污水的處理利用。因此，有機肥企業的參與往往需要政府提供適度補貼，并協調有機肥企業與養殖企業(戶)、社會需求之間可能的沖突(圖1路徑Ⅱ)。

3.4 污染處理中心或專業公司參與下的養殖污染治理路徑優化

通過“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現”契約化購買營利、非營利組織或其他社會機構的服務已成為現代公共管理的重要組成[16]。在其他主體參與污染治理激勵嚴重不足的前提下，政府可以通過購買服務，委托專業污染處理公司參與養殖廢棄物資源化利用，減少地區養殖場(戶)污染處理壓力。由于污染治理的公益性強、投資回收期長，地區性污染處理中心(平臺)的建設可由政府投資，委托第三方托管運營。在購買畜禽養殖糞污治理社會服務時，政府需要充分發揮管控、監督、引導、補貼等多種職能，才能促進污染物治理社會化服務良性發展(圖1路徑Ⅲ)。

4 畜禽養殖污染多中心治理模式推廣建議

在新的經濟社會環境下重新構建種植業、養殖業之間的物質經濟關系，是促進我國農業產業轉型升級，構建環境友好、資源節約型農業發展方式的重要途徑。應加大政策創新力度，推廣預期型主體參與的多中心的畜禽養殖污染治理模式，促進我國養殖污染治理水平的全面提升。

4.1 統籌政府養殖污染治理的監管、協調和引導職能

政府在畜禽養殖污染治理中，應調整完善角色定位，從單一的環境管制標準執行者與污染排放監督者轉變為污染排放監督者、污染物資源化利用的引導組織者、污染處理服務的購買者等多種角色。首先，應充分發揮政府的區域資源優化配置規劃引導職能。在科學劃分宜養區、限養區和禁養區基礎上，確定不同類型區養殖總量上限與布局要求，明確地區準入門檻，加強布局引導，為畜禽糞便就近還田提供充足的土地消納空間。現實管理中，農業部門與國土部門應加強聯系，在農村土地綜合整治中，預留部分用于畜禽養殖或污染無害化處理設施用地，解決種養結合的土地難題。其次，嚴格落實政府的污染處理與排放監管者身份，畜禽養殖污染減排應納入地方政府目標責任管理，提高規模化養殖污染治理的法制化、規范化水平。對于大中型養殖場，應加強監管，必要時進行自動實時監測，確保污染處理設施建設到位并正常運轉。最后，是充分發揮政府的教育服務功能。在加強環境保護與守法意識教育基礎上，采用鼓勵性、支持性措施，引導養殖場(戶)轉型發展。把糞污治理技術作為新型農民科技培訓、農村勞動力轉移培訓和農民素質教育工程的重要內容，鼓勵采取環境友好的生產方式，推行清潔生產技術，規范養殖行為。

4.2 構建養殖污染治理的多元合作機制

應重視不同利益主體關系協調，提高種植企業、有機肥企業和其他社會主體參與養殖污染治理的積極性，降低合作交易成本，提高合作效率與可持續性。首先，應明確參與污染治理企業的權利與責任，確保“權責對等”。通過土地流轉、有條件補貼等政策，幫助種植業與養殖業生產者建立合作關系，推廣生態養殖和優質農產品生產方式。通過適度補貼、技術扶持等措施，調動有機肥企業參與積極性，并輔助消除可能來自養殖場(戶)的阻力。按照“收集物業化、服務專業化”原則，以及產品商品化、運營專門化、融資多元化的思路，積極引導專業的農業廢棄物處理服務企業參與養殖污染治理，打造綠色生態的新型農村環保產業鏈。其次，不同地區應根據畜禽養殖污染治理的緊迫性與政府財政能力，將公益性畜禽污染治理項目的運行費用納入地方預算，完善有機肥生產補貼政策和“三沼”全量利用補貼政策等，提高各類主體參與積極性，加快形成畜禽養殖污染多中心治理格局。

4.3 建立公益型與經營型相互補充的地區畜禽養殖糞污收集處理體系

多中心污染治理模式能否運行成功，往往取決于能夠建立完善、高效、合理的廢棄物收集體系。通過科學規劃與合理布局，實現種植業與養殖業空間布局上的協調發展，是在宏觀上節約畜禽養殖污染治理成本的最佳手段。但是，在具體實施層面，部分地區仍需政府輔助種植企業(戶)、有機肥企業或處理中心，組建公益型與經營型相結合的畜禽養殖糞污專業收集隊伍，完善畜禽糞污收集服務體系。應根據地區畜禽養殖規模、有機肥企業與種植企業(戶)數量與處理能力等情況，優先支持有機肥企業、種植企業(戶)建立與自身生產經營相結合的經營型畜禽糞污收集隊伍。在企業收集能力與意愿不足、政府投入能力較強的地區，可以考慮與秸稈收集等相結合，建設公益型畜禽糞污收集專業隊伍，直接搭建種植業與養殖業物質循環的橋梁。

4.4 推廣高效的畜禽養殖糞污資源化利用模式

畜禽養殖污染治理的根本目標在于實現養殖廢棄物資源化利用。上海市鼓勵養殖場優先采用沼氣工程和生態還田型模式；江蘇省積極推行種養平衡、農牧結合、循環農業、發酵床等生態健康養殖技術，重點推廣“豬-沼-電”、“豬-沼-魚”等資源化模式，均取得一定效果。江蘇省常熟市創建有機肥施肥專業合作社，有效降低種植企業(戶)使用有機肥成本過高、施肥效率過低問題，也顯著增加了有機肥市場需求。應結合不同地區具體情況，確定可行的廢棄物無害化、資源化模式，擇優選用附加值較高的利用方式。同時，應完善地方公益性農業技術服務體系，加快形成有機肥、沼渣、沼液等施用技術指南，幫助種植企業(戶)更加科學地實現資源化利用。

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