二戰后美國聯邦個人所得稅制度演變的特點及影響

張紅菊

【內容提要】第二次世界大戰后，美國聯邦個人所得稅制度逐漸成為聯邦政府調控宏觀經濟的重要工具，稅制改革更加傾向起點和規則公平，稅率總體上呈現下降態勢。在70多年發展中，美國聯邦個人所得稅制度經歷了多次改革，每次改革都成為公眾關注的焦點，也是兩黨政治斗爭的焦點問題之一。20世紀80年代稅制改革后稅率下降，在一定程度上刺激了美國經濟的增長，發揮了經濟“自動穩定器”作用，但也帶來負面影響，基本喪失了“收入分配調節器”的功能，導致社會貧富分化加劇。

【關鍵詞】美國;聯邦個人所得稅制度;經濟調控

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2018.12.012

美國是世界上個人所得稅制度最為發達、完善的國家之一。在第二次世界大戰后70多年的發展中，美國聯邦個人所得稅制度經歷多次改革，對美國政治、經濟和社會生活產生了較大影響。

二戰后美國聯邦個人所得稅

制度演變的歷程

稅收不僅是美國聯邦政府籌集資金的一種手段，還是其調節經濟周期、實現經濟穩定發展的一種政策工具。第二次世界大戰期間，美國根據戰時融資的需要將聯邦個人所得稅稅率推到前所未有的高水平，最高邊際稅率達94%。二戰后，由于國內要求減稅呼聲強烈，美國聯邦政府實施了幾次大規模的稅制改革，除少數時期增稅外，都以減稅為主基調。

1962年，為了使美國經濟迅速走出停滯的泥潭，肯尼迪政府承諾實行一項永久性的減稅，但直到1964年約翰遜政府才簽署《1964年稅收法案》，實施減稅。《1964年稅收法案》使聯邦個人所得稅稅率降低了約20%，邊際稅率從《1954年稅收法案》規定的20%—91%降到14%—70%，公司所得稅稅率從52%降到48%。[1]1964年減稅是美國歷史上至當時為止力度最大的一次減稅，也是美國歷史上第一次將稅收改革作為政府宏觀經濟調控的主要政策工具，具有重要意義。

20世紀60年代末至80年代初，美國經濟持續“滯脹”。1981年里根政府上臺后，采納了新保守主義經濟學的觀點，特別是供給學派的理論，形成了所謂的“里根經濟學”。同年，美國國會通過了《經濟復興稅收法案》，開啟了以聯邦個人所得稅為中心的大規模稅制改革，主要內容包括：第一，從1981年10月1日起，3年內連續實行稅率削減計劃，削減幅度分別為5%、10%、10%;第二，從1985年起，根據通貨膨脹率對稅級、個人寬免額、標準扣除進行指數化調整;第三，縮短固定資產折舊年限，加快投資回報速度;第四，實行鼓勵儲蓄的政策;第五，降低遺產與贈與稅稅率。1986年里根政府又通過了以簡化稅制、擴大稅基、降低稅率為主要特征的《稅收改革法案》，將聯邦個人所得稅稅率由原有14檔減少為2檔，最高檔稅率由原來的50%降低為28%，對高收入者征收5%的附加稅，直到其平均稅率達到最高檔邊際稅率28%;提高個人性寬免與標準扣除的金額，并且對個人性寬免進行指數化調整，以降低通貨膨脹的影響。

里根政府在1981年和1986年的稅制改革雖然刺激了美國國內生產力的發展，使美國經濟走出“滯脹”局面，但片面的減稅政策和其他供給性改革政策也造成了高赤字、高債務、高利率和高貿易逆差的“四高”問題，最終導致美國經濟在20世紀80年代末90年代初的衰退。1991年美國議會被迫通過增稅法案，使聯邦最高邊際稅率增加到31%。1993年克林頓政府上臺后，接受新凱恩斯主義者的主張，推行振興經濟的“綜合經濟發展計劃”（也被稱為“克林頓經濟學”），實施增稅，將聯邦個人所得稅最高邊際稅率增加到35%，還對年收入25萬美元以上的高收入者加征10%的附加稅，使得實際最高邊際稅率增加到39.6%。[2]克林頓政府包括稅收政策在內的經濟政策取得了較好效果，加上新的信息技術的巨大發展、蘇聯解體帶來的國際環境的變化，使得美國經濟在20世紀90年代保持了強勁增長。

2001年小布什政府上臺后，美國經濟在經歷了長達六年的增長后進入衰退期。因此，小布什政府多次通過減稅來刺激經濟增長或者減緩經濟衰退。2001年，小布什政府通過《經濟增長與稅收調整法案》進行減稅，一是降低和簡化聯邦個人所得稅，將過去的五檔所得稅體系（15%、28%、31%、36% 和39.6%）調整為四檔（10%、15%、25% 和33%）;二是從2005年開始，將兒童稅減免由每名兒童 600 美元增加至 1000 美元;三是恢復雙收入家庭10% 的稅收抵免;四是分階段逐步廢除遺產稅;五是擴大慈善捐助抵稅的范圍;六是使研究和實驗的稅收抵免永久化。[3]2003 年，小布什政府又推出第二個減稅方案，頒布《就業與增長稅收減免協調法案》，主要內容包括：第一，提前實施兒童稅減免;第二，擴大稅率10% 檔的范圍;第三，降低所得稅檔次;第四，縮小婚姻帶來的納稅差異，規定在 2003—2004 年，已婚夫婦可享受單身納稅人的雙倍稅金減免。[4]2008年，小布什政府在下臺之前又實施了一項總額為1500億美元的龐大減稅計劃，這項減稅政策適用于個人的退稅總額約為1000億美元，惠及1.17億戶家庭。[5]

奧巴馬政府上臺后，面對“次貸危機”后美國經濟長期低迷的窘境，啟動了新一輪財政刺激。2010年2月，奧巴馬簽署了參眾兩院通過的《減稅法案》，把小布什政府制定、實施的減稅計劃延長兩年，對低收入家庭和個人實行稅收抵免和返還。2013年1月奧巴馬簽署《美國納稅人減稅法案》，把聯邦個人所得稅由6級累進稅率從10%—35%調整為7級超額累進稅，最低稅率為10%，最高稅率從35%調整為39.6%。[6]

特朗普上臺后，于2017年12月22日在白宮簽署1.5萬億美元稅改法案，即《減稅與就業法案》。該法案于2018年1月正式生效，是一個綜合減稅法案。其中聯邦個人所得稅方面，保留了7級超額累進的形式，但下調了稅率，級距也做了調整。2017年聯邦個人所得稅的7級稅率為10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%;稅改后，2018—2025年，7級稅率調整為10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%。每檔稅率的適用范圍也均有調整。從影響的人群看，由于個稅稅基級距的調整，低、高收入群體減稅，但部分中高收入群體、高稅率州人群的稅收可能增加（具體如表1和表2所示）。

總體上看，法案對聯邦個人所得稅的調整力度不大，每年減稅額約為200億美元。相較之下，特朗普政府稅改法案更側重于給企業減稅，規定企業所得稅稅率從35%大幅降至20%。此外，對跨國企業為避稅而囤積在海外的2.6萬億美元利潤，只需一次性繳納14%的稅金便可合法匯回美國，并將以前的全球征稅體制轉變為屬地征稅體制，對海外子公司股息所得稅予以豁免。2017年12月稅改法案是美國31年來規模最大的稅制改革，但在減稅的同時，聯邦財政赤字也迅速增加，預計未來十年將新增近1.46萬億美元，對美國經濟的影響和效果尚有很大的不確定性。

二戰后美國聯邦個人所得稅

制度演變的特點

從戰后70多年美國聯邦個人所得稅制度的變革過程看，無論是政府政策的目標取向，還是聯邦個人所得稅稅率的變化都呈現出一些新特點。

第一，從20世紀50年代起，美國聯邦政府越來越傾向于把聯邦個人所得稅作為調控宏觀經濟的政策工具，在稅制改革中更多地通過調整稅率來發揮聯邦個人所得稅的經濟“自動穩定器”作用。二戰后，美國統治階級逐漸認識到市場經濟具有普遍的周期性，經濟在衰退和擴張中交替運行。為了熨平經濟波動，美國歷屆政府都很重視運用財政政策和貨幣政策對宏觀經濟進行調控。聯邦個人所得稅作為重要的財政政策工具，在經濟疲軟增長乏力時，采取較為寬松的稅收政策，對富有階層減稅，刺激投資;經濟出現過熱時，采取增稅措施，穩定經濟增長，從而減緩經濟波動。比如，里根政府1981年減稅和1986年稅制改革使美國經濟發生了重大轉變，扭轉了70年代高失業率、高通貨膨脹率并存的“滯脹”局面。1993年克林頓政府提高聯邦個人所得稅邊際稅率，增加聯邦稅收，同時采取減少政府開支、鼓勵民間投資的經濟政策，平衡了政府收支，保持了經濟的強勁增長。

第二，二戰后美國聯邦個人所得稅稅率級數[7]和最高邊際稅率呈波浪式變化，但總體呈下降趨勢。一是從稅率的變化看，二戰后至今，美國政府更多地把聯邦個人所得稅作為調控宏觀經濟的政策工具使用，聯邦個人所得稅最低稅率和最高稅率總體上都呈下降趨勢，1983—1987年最低稅率下降到11%，1988—1990年最高稅率降到了自1932年以來的最低點28%。21世紀以來，美國聯邦個人所得稅的改革目標是與其他稅收制度相協調，共同促進經濟發展，因此對稅收減免項目和數額以及稅基做出更多改革，但整體看稅率變動不大。二是聯邦個人所得稅稅率總體呈下降態勢的同時，稅率級數也呈簡化態勢。這一變化與美國政府為調控經濟波動而調整稅收政策的目標是一致的。1942—1978年，美國的稅率級數在24—26級之間;1979—1986年的稅率級數在13—16級之間;1987年的稅率級數下降為5級;1988—1990年的稅率級數只有2級;1991—1992年的稅率級數為3級;1993—2001年的稅率級數為5級;2002—2012年的稅率級數為6級;2013 年起稅率級數又增加到了 7級;特朗普政府稅改后，2018年1月1日起實施的美國聯邦個人所得稅稅率依然分為7級，但起征點標準幾乎翻倍，稅率相應下降。[8]

第三，二戰后美國聯邦個人所得稅的政策取向更加注重起點、規則公平。現代市場經濟條件下，起點公平、機會公平及過程公平較之結果公平的效用更具激勵性;規則公平是形成和保障機會公平及過程公平的關鍵因素。[9]一是聯邦個人所得稅寬稅基的改革和變化，反映了起點公平的要求。聯邦個人所得稅制度建立之初，寬免額和扣除額較高，僅有極少數人需要繳納聯邦個人所得稅（1926年時僅有4.2%的美國居民需要繳納聯邦個人所得稅），體現了對富人征稅的性質;第二次世界大戰以后，個人寬免額和扣除額逐漸降低，稅基出現扁平化傾向（1970年后繳稅人數則達到了80.8%）[10]，聯邦個人所得稅政策傾向于起點公平。二是聯邦個人所得稅稅率級數的改革和變化更多地體現了規則公平。1986年稅改之后，美國聯邦個人所得稅稅率級數由16級改為5級，此后一直在2—7級間變動，扁平的稅級使更多的納稅人面臨同樣的稅基，納稅人面臨的稅收規則更加一致和公平。這種公平更多地反映了規則公平要求，是對市場競爭結果的肯定，使稅法更加中立。

二戰后美國聯邦個人所得稅

制度演變的影響

在70多年的發展演變中，美國聯邦個人所得稅不僅成為聯邦政府財政收入的主要來源，還是國家調控宏觀經濟的重要政策工具，而且與每個美國居民的自身利益息息相關，因此聯邦個人所得稅制度的每次改革和變化都對其政治、經濟和社會產生了重要影響。

第一，聯邦個人所得稅制度改革已經成為美國政治的重要議題，是歷屆聯邦政府必須面對的政策選擇。二戰期間聯邦個人所得稅最高邊際稅率高達94%，因此減稅成為戰后美國政治的一個長期議題，也成為美國政客獲取選民支持的關鍵因素之一。二戰后大多數總統在任期內進行了減稅，只有少數總統（如克林頓）任內由于美國經濟強勁增長而提高聯邦個人所得稅，以避免經濟過熱。從某種意義上說，二戰后美國70多年的經濟發展史就是一部不斷減稅的歷史。

美國政府的每一次稅改都伴隨著民主黨和共和黨的激烈爭論，焦點一般不是是否減稅，而是給誰減稅。民主黨一般傾向給占人口多數的中產階級減稅，共和黨一般傾向給所有人減稅。如2010年奧巴馬執政時期，國會兩黨就是否延長小布什政府制定的全民減稅政策激烈爭論，民主黨希望對年收入在20萬美元（家庭總收入在25萬美元以下）、占美國人口90%以上的中產階級永久性減稅。共和黨則希望對包括富人在內的全體美國人減稅。2017年，特朗普政府提出稅改方案后，國會兩黨爭議不斷，民主黨認為這是把更多財富送進富人口袋，對中產階級是巨大的不公平;共和黨則認為，這樣可以為美國經濟注入更多的資金和活力，稱企業和富人會用節省的稅收投資建廠或者開設新公司。

第二，聯邦個人所得稅制度已經成為美國政府調控經濟波動的重要政策工具，對美國經濟產生了深刻影響。20世紀70年代后，美國政府共實施過九輪減稅措施。里根政府分別于1981年和1986年實施了兩輪減稅，減稅總規模近7000億美元。克林頓政府也曾實施過減稅，但減稅幅度較小，僅1500億美元左右。小布什政府在2001年至2008年共實施三輪減稅政策，減稅總規模近1.75萬億美元。奧巴馬政府分別于2009年和2010年減稅3000億和8600億美元。2017年以來，特朗普政府稅改計劃在10年內減稅1.5萬億美元，其中聯邦個人所得稅減少9290億美元。[11]由于每次減稅發生的經濟周期時間段不同，所以對美國經濟產生的影響也不相同。1970年以來，美國的九輪減稅中，四輪發生在復蘇期后半段，分別是1981年、1997年、2010年和2017年;五輪發生在衰退期后半段，分別是1986年、2001年至2003年和2009年。從美國經濟發展情況看，在經濟衰退期后半段，聯邦政府減稅措施，往往推動企業稅后利潤和居民可支配收入顯著增長，帶動經濟加速恢復。而在經濟復蘇期后半段，聯邦政府采取減稅措施，結果卻造成經濟增速不升反降。[12]所以受經濟自身規律影響，在經濟復蘇期后半段，聯邦政府的減稅措施一般難以取得預期效果。

第三，二戰后聯邦個人所得稅制度的演變對美國社會的財富分配產生了顯著影響，是導致當前美國貧富分化加劇的重要原因之一。一是聯邦個人所得稅稅率的變化與居民可支配收入呈反比。當聯邦個人所得稅調高時，居民可支配收入就會降低;反之，聯邦個人所得稅下降時，居民可支配收入就會提高。從1963年3月到2018年6月聯邦個人所得稅稅率經歷了11次比較明顯的變化，每次變化后個人所得稅占總收入的比重隨之變化。[13]二是二戰以來聯邦個人所得稅雖然是累進稅，但隨著其總體稅率逐漸下降，美國社會貧富分化不斷加劇。特別是從20世紀60年代以來，聯邦個人所得稅稅率不斷降低，尤其是最高邊際稅率的大幅下調，基尼系數卻持續上升，說明居民收入差距持續擴大。聯邦個人所得稅最高邊際稅率在第二次世界大戰時達到歷史最高點 94%，之后幾年維持在 90%以上;從 20 世紀 60 年代中期到 80 年代初，最高邊際稅率都維持在 70%;里根政府時期，大幅減稅，最高邊際稅率在 20 世紀 80 年代末和 90 年代初為 28%;之后最高邊際稅率有所上升 ，到 2018 年為止 ，都沒有超過 40%，一直維持在 35%到 40%之間。而基尼系數在20世紀80年代以后明顯上升，并且近年來呈現加速擴大的態勢，2000年以后達到0.46至0.47的高位。[14]

總之，美國聯邦個人所得稅制度及其改革在一定程度上刺激了美國經濟的擴張，發揮了經濟“自動穩定器”作用，但也帶來了負面影響，基本喪失了“收入分配調節器”的功能，沒有起到縮小貧富差距的作用，近年來的減稅措施使富人減稅更多，從而加劇了貧富差距。

（作者系中國社會科學院世界歷史研究所研究員）

（責任編輯：甘沖）

[1] 鄭幼鋒著：《美國聯邦所得稅變遷研究》，北京：中國財政經濟出版社，2006年版，第94頁。

[2] 同[1]，第118頁。

[3] 李石凱：《布什政府的減稅政策與美國經濟增長》，載《中國金融》，2008年第17期，第60頁。

[4] “Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act of 2003”，https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-108publ27/pdf/PLAW-108publ27.pdf.

[5] 同[3]第60頁。

[6] Poyner Spruill LLP， “How Will the American Taxpayer Relief Act of 2012 Affect You”， https：//www.jdsupra.com/legalnews/how-will-the-american-taxpayer-relief-ac-63228/.

[7] 稅率級數是指累進稅分級征收的級別數。

[8] Federal Individual Income Tax Rates History，Nominal Dollars，https：// www.taxfoundation.org; History of Federal Income Tax Rates： 1913—2019，https：//bradfordtaxinstitute.com/Free_Resources/Federal-Income-Tax-Rates.aspx.

[9] 徐夢秋：《機會的公平和規則的公平》，載《光明日報》，2016年4月27日，第14版;李爽：《起點公平和機會公平是實現公平分配的前提和基礎》，載《中國金融》，2007年第16期，第28頁。

[10] WINN，J. A.&WINN;，M.，“Till Death DoWe Split：MarriedCouples and Single Persons under the Individual Income Tax”， South Carolina Law Review，34.829，835-36（1983）.

[11] 胡怡建：《如何看美國稅改法案的減稅》，載《中國稅務報》，2018年1月1日，第1版。

[12] 《正確評估美國減稅效果》，https：//www.zhitongcaijing.com/content/detail/164957.html。

[13] 同[12]。

[14] 朱明熙、代靈敏：《美國個人所得稅對貧富差距的影響――基于 1913—2011 年經驗數據分析》，載《財經科學》，2014年第4期（總第313期），第123頁。