獨立學院二級管理模式下的經費包干使用效益問題研究

本文為2016年廣東省教育廳青年創新人才類項目《基于獨立學院二級管理模式下經費包干的使用效益探索》（編號：2016WQNCX214）研究成果

【摘 要】 本文以T學院經費包干為例，從學校及二級學院兩個層面分析經費包干使用效益存在的問題。提出轉變觀念，重視資金使用效益，依托信息化平臺，提高預算編制的科學性，健全資金使用效益的監管及評價機制，強化財務培訓，提升財務管理水平四大對策。從而提高經費的使用效益，實現學校的可持續發展。

【關鍵詞】 獨立學院;經費包干;使用效益;存在問題;解決對策

百年大計，教育為本。國家始終把教育擺在優先發展的戰略地位，財政資金優先保障教育投入。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》在保障教育經費投入方面明確提出：加大教育投入，國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例在2012年達到4%;完善投入機制，健全國家自主政策體系;加強經費管理，從預算、內控、監督、績效等方面提高使用效益。”《國家教育事業發展十三五規劃》在教育經費投入方面明確提出：“優先保障教育投入，完善教育投入機制，加強經費使用管理，確保經費發揮最大效益。”《教育部2018年工作重點》在經費投入方面提出：“保證國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例一般不低于4%，進一步提高教育經費使用效益，實現教育的可持續發展。”據教育部全國教育經費執行情況統計數據顯示：2016年，全國教育經費總投入為3.88萬億元，比2012年的2.76萬億元增長40.57%。國家對教育經費的投入呈現放量增長，這有效地緩解了教育經費短缺并為實現包容、公平和有質量的教育奠定良好基礎。但如何用好、管好經費，發揮經費應有的效益是教育發展的迫切需要，也是社會普遍關注的焦點。

獨立學院作為一種新型教育辦學模式，是我國高等教育的重要組成部分。但在辦學機制上采取的是“自收自支，自主辦學，自負盈虧”，政府財政撥款相對較少，主要依靠舉辦方的投入和學費收入。經費管理實行集權式管理模式，隨著獨立學院不斷地發展壯大，部分獨立學院已脫離母體學校走向獨立。高度集中的經費管理模式阻礙了各二級學院的自主發展，為進一步激發辦學活力，增強競爭力，部分獨立學院實行經費包干改革。以經費改革推動教育改革，實現獨立學院的持續發展。

一、獨立學院經費包干的主要內容及管理

1、包干經費的主要內容

獨立學院T各二級學院的包干經費按已繳費學生人數實行分類生均定額劃撥，各二級學院根據經費總額進行明細預算。生均定額標準按理工類、文科類、藝術類、通識等進行分類。包干經費主要是業務性經費的定額包干，不包括基礎建設費用、工資福利等。包干經費主要包括八大類：實驗實習及教學儀器設備維護費、辦公差旅費、學科專業建設費、學科競賽費、就業創業經費、業務接待費、勞務費、學生經費。

2、包干經費的管理

包干經費的管理分為預算管理和績效管理兩個部分。經費預算管理包括經費預算的編制、使用與審批、調整、結算等內容。經費績效管理包括預算執行率、各部門經費使用效益分析、經費使用借款報銷情況等內容。包干經費的管理模式實行二級學院院長負責制。

二、獨立學院經費包干使用效益問題突出

從獨立學院T近幾年包干經費的使用情況來看，存在一些較為突出的問題，概括起來，主要從學校層面和二級學院層面分析如下：

1、學校層面存在的問題

（1）預算編制缺乏可持續性。獨立學院T預算編制缺乏可持續性主要體現在以下幾個方面。首先，預算編制依據不夠精準。目前各二級學院下撥的經費是按已繳費學生數量生均定額以及在編教職工師均定額撥款，生均定額和師均定額的多少是依據往年數據測算出來的一個參考值，是否科學合理有待考究。其次，預算編制的流程趨于形式化。各二級學院編制預算的流程是學校下達預算總額（已繳費學生生均定額核算）——院長編制初步預算草案——院長辦公會審議，形成意見稿——院學術委員會審議，形成審議稿——院長辦公會審議，形成預算方案——校財務備案審核——預算正式下達執行。學校只是提出一些編制預算的基本內容和要求，各二級學院僅對本院預算經費情況進行分析，暫無宏觀層面的比較分析，預算草案趨于形式化，少有針對性、建設性的預算草案。最后，財務信息化程度弱，使用原始的電子表格，缺乏大數據的共享，信息相對封閉，嚴重阻礙預算的科學化編制。

（2）包干經費監管及考核制度欠缺完整性和系統性。獨立學院T實行經費包干改革后，首先成立了包干經費管理小組，小組成員主要由分管經費的校長、各職能部門長組成，并下設辦公室，由財務處處長兼任辦公室主任，但學校并沒有明確包干經費管理小組的工作目標、職責、任務等。其次，學校出臺了相關的管理辦法，如《二級學院包干經費管理暫行辦法》、《經費管理績效考核方案》，明確了包干經費的預算管理、借款報銷考核、預算執行考核、使用效益考核納入年度KPI考核等。但關于包干經費的監管制度、內部審計制度、激勵制度、績效問責制度暫未出臺，監管主體、監管內容、監管方式、監管手段暫未明確界定，目前主要是財務部門的主抓監管，但包干經費到財務部門已經是成為發生的事實，缺乏事前、事中的監管。在經費的使用過程中，由于監管體系不健全，特別是缺乏科學的資金使用效益評價體系，導致低效率情況屢見不鮮。[1]各二級學院、職能部門協同監管與指引機制缺失，導致財務處監管難度加大，因具體的業務活動如教學、科研活動財務人員并不熟悉，而熟悉的教務、科研部門并未明確他們的監管責任，這在一定程度上也會造成監管效率不高。

（3）包干經費的實際效果暫未有效利用。學校實行經費包干改革實際上是希望通過經費改革推動教育綜合改革，從而提升教育效益。目前各二級學院包干經費使用效益，通過財務的監管和審計后，對于發現的問題，沒有形成相關制度約束，同樣的問題可能仍然會發生。經費使用效益的結果和撥款、獎懲沒有形成聯動機制，包干經費的監管結果沒有實現有效的利用。

2、各二級學院存在的問題

（1）包干經費使用效益意識淡薄。二級學院處于教學、科研以及相關經濟活動的第一線，是教學、科研和社會服務工作的具體承擔者，是辦學的主體。[2]但二級學院經費管理經驗不足，而經費包干對資金的管理提出更高的要求，不再局限于資金投入產出的短期利益，更重要的是資源的整合和教育的可持續發展。二級學院的領導班子雖然都是高素質管理人才，但資金使用效益方面欠缺全局意識，特別是在物力資源方面如實驗室使用率，閑置固定資產，利用效率不高等現象時有發生。

（2）二級學院管理效能不高。由于傳統管理模式的影響，使得高校人力資源管理形成了穩定的科層組織和官僚思想。[3]學校為適應經費改革也在人才引進、培養等方面做出不少努力，但人才的開發不能一蹴而就，目前各二級學院的領導班子經費管理的相關經驗欠缺，專業能力不足，而有相關經驗的教職工卻沒有崗位提供給他們發揮才能。經費方面實行的是院長負責制，但學院各教職工參與度低，諸多原因導致二級學院管理效能不高。

三、提升獨立學院經費包干使用效益的對策

1、轉變觀念，重視資金使用效益

隨著高校經費包干改革的發展，學院包干的內容涵蓋教育的方方面面，二級學院的主體地位日益凸顯。經費包干對資金管理提出了更明確的要求，各學院只有因院制宜，轉變以往集權式財務管理觀念，在開源節流的同時，重視資金使用效益，才能為學校的可持續發展奠定基礎。

2、依托信息化平臺，提高預算編制的科學性

高校的財務預算編制是一項系統工程，要使學校財務預算編制科學合理，必須要有新的思路。[4]充分利用便捷的互聯網技術，構建信息化平臺，增強財務數據透明度，實現財務信息與校內其它信息的共享。在編制預算的過程中，各二級學院既可以依托平臺便捷查詢數據，也能進行橫縱向分析比較數據，了解數據動態及整體的進展，通過對全局的掌握，提高編制的精準性和可靠性。

3、健全資金使用效益的監管及評價機制

實行經費包干改革后，監管和評價方面也積極出臺相關制度，但尚未形成一體化的機制，導致經費使用在決策和執行過程中出現的問題未能及時反饋整改。因此，除開展必要的日常監督與定期專項檢查外，還要與資金使用的事前、事中、事后監督相結合，建立有效的資金監管與約束機制。同時，對于資金使用效益的評價不局限于資金的使用效果考評評價，還應包括與評價機制相對應的激勵機制、參與機制、決策機制，使各部門人員積極參與到包干經費的效益管理中，提高資金的使用效益。

4、強化財務培訓，提升財務管理水平

學校實施經費包干改革后，二級學院經費管理和使用的自主權擴大，對各學院管理人員，特別是院長提出了更高的要求。包干經費實行的院長負責制，而大部分的院長在經費改革之前相關管理經驗欠缺，一方面要通過專業的財務培訓，強化財務預決算及管理知識以適應改革的發展，另一方面也可以在二級學院內部提拔或外聘有經費管理經驗的員工協助院長管理經費，以提升二級學院財務管理水平。

四、結語

獨立學院試行經費包干改革是對教育綜合改革的嘗試和探索，通過經費改革能夠激發二級學院辦學活力，擴大二級學院自主權，完善內部治理機制，它是一項系統而復雜的改革工程。在實施的過程中，存在效益意識淡薄，管理效能不高，監管及考核機制缺失等問題，但任何改革不可能一蹴而就，需要有計劃分步驟有重點地循序推進，最終達到改革的成效和目的。

【注 釋】

[1] 查顯友.以效益為核心完善我國高等教育經費運行管理機制[J].中國高等教育，2013.08.19-22.

[2] 王春舉.基于內部控制的高校經費監管體系構建研究[J].教育財會研究，2016.06.25-31.

[3] 畢廷延，黃本玉.高校人力資源管理效能問題與對策研究[J].山東人力資源和社會保障，2018.04.32-35.

[4] 孫愛霞.新常態下優化普通高校財務預算編制的思路[J].鹽城工學院學報，2018.06.40-42.

【作者簡介】

魏東婷，女，碩士，廣東技術師范學院天河學院講師，主要研究方向：企業管理、高教管理.