基于公平視角下車輛購置稅改革建議

陳衛(wèi)偉，宋良榮，劉雨欣 CHEN Weiwei,SONG Liangrong,LIU Yuxin

（上海理工大學 管理學院，上海 200093）

0 引 言

嚴格來講，車輛購置稅作為對我國境內(nèi)購置應(yīng)稅車輛的單位和個人征稅、實行統(tǒng)一比例稅率的直接稅，始于20世紀80年代。我國現(xiàn)行的車輛購置稅的產(chǎn)生與發(fā)展已經(jīng)有30多年的歷史，其形成經(jīng)歷了一個這樣的過程。1985年5月1日，《車輛購置附加費征收辦法》的頒布，明確規(guī)定開始征收車輛購置附加費，標志著我國車輛購置附加費正式實施。早期征收的車輛購置附加費，可以看作是車輛購置稅的前身，與現(xiàn)行的車輛購置稅在征收要求和實施作用上基本一致。車輛購置附加費的征收，主要為了給新建公路籌集資金，對我國交通運輸?shù)慕ㄔO(shè)功不可沒；然而，經(jīng)過10多年的發(fā)展，車輛購置附加費也慢慢地暴露出一些問題，其中最突出的問題就是坐支挪用。20世紀90年代末，車輛購置附加費在征收進程中積累的矛盾爆發(fā)，“費改稅”便成了當時矛盾下的最佳選擇，既降低了征收成本，又保障了征收資金流向。2000年10月22日，國務(wù)院令第294號頒布《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》 （以下簡稱《車輛購置稅暫行條例》），標志著車輛購置附加費更改為車輛購置稅，統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收，由財政部門管理。現(xiàn)行車輛購置稅法的基本規(guī)范，就是上述《車輛購置稅暫行條例》。

1 車輛購置稅征收現(xiàn)狀

“費改稅”取得了很好的成效，自2001年1月1日車輛購置稅征收以來，稅率仍然實行10%的比例稅率，并沒有加重消費者的負擔，同時保障了資金的正確流向。如圖1所示，車輛購置稅稅收收入2001年僅為256億元，2009年就高達1 164億元，2011年就飛升至2 045億元，取得了跨越式的增長。9年的時間，車輛購置稅稅收收入從256億元升至1 164億元，而從1 164億元到2 045億元僅用了3年的時間。車輛購置稅稅收收入的飛速發(fā)展，側(cè)面反映了人們對汽車的消費也實現(xiàn)了跨越式增長。而從2014年以來，車輛購置稅呈下降趨勢，其主要原因在于近幾年來關(guān)于小排量汽車的車輛購置優(yōu)惠政策。

圖1 車輛購置稅年收入概覽（單位：億元）

車輛購置稅稅收收入占稅收總額的比例很小，屬于我國的小稅種之一，與增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅等大稅種相比而言，即使其稅收收入呈高速增長的趨勢也不足以對全國稅收總額產(chǎn)生較大的影響。如圖2所示，車輛購置稅稅收收入占我國稅收總額的比例比較穩(wěn)定，自車購稅2001年開征以來，其增長速度就較為可觀，短短兩三年期間其稅收收入占我國稅收總額的比例就增至為2.34%，接近最高占比水平2.45%。自車輛購置稅開征至今，其稅收優(yōu)惠政策主要是針對特殊單位、特殊車輛等。近年來，在我國對環(huán)境污染、氣候變暖等日趨重視的大背景下，為了刺激消費者轉(zhuǎn)而購買小排量的汽車，先后實行了兩輪優(yōu)惠政策，具體優(yōu)惠政策在下文描述。得益于第一輪優(yōu)惠政策，2010年的車輛購置稅稅收收入增幅較大，其占我國稅收總額的比例也相應(yīng)地快速提高。然而，近兩年實行的第二輪車輛購置稅優(yōu)惠政策，卻導致車輛購置稅占稅收總額的比重有所下降。

圖2 車輛購置稅占稅收總額的比例（單位：%）

2 車輛購置稅分析——基于公平原則視角下

橫向公平和縱向公平是稅收公平原則的兩個基本面。基于公平的視角下，我國現(xiàn)行車輛購置稅存在橫向不公平和縱向不公平的問題。車輛購置稅只對我國境內(nèi)單位和個人購置應(yīng)稅車輛時征收，而對于二手車交易環(huán)節(jié)不再征收是橫向不公平的體現(xiàn)；同時不區(qū)分價格與排量，實行固定的比例稅率是縱向不公平的體現(xiàn)。

2.1 橫向不公平

在我國境內(nèi)“購置”應(yīng)稅車輛的單位和個人，需要繳納車輛購置稅，而對于流通于二手車市場已征車購稅的應(yīng)稅車輛不再征收，這體現(xiàn)了車輛購置稅的橫向不公平。如圖3所示，隨著58同城、趕集網(wǎng)、瓜子二手車、易車二手車等網(wǎng)絡(luò)二手車交易平臺的快速發(fā)展，二手車交易數(shù)量呈快速增長趨勢。我國二手車交易市場較為活躍，二手車交易數(shù)量逐年增長，直至2016年，我國二手車交易數(shù)量已達1 068萬輛。購置二手車無須再次繳納車輛購置稅，這對于消費者而言無疑減輕了負擔。相對于新車而言，二手車購入門檻低且無須繳納10%固定比率的車輛購置稅，從側(cè)面刺激了二手車的消費，存在“抑新?lián)P舊”的問題。

圖3 2011～2016年二手車交易數(shù)量（單位：萬輛）

2.2 縱向不公平

不區(qū)分價格與排量，實行固定的比例稅率體現(xiàn)了車輛購置稅的縱向不公平。自車輛購置稅開征至今，其稅收優(yōu)惠政策主要是針對特殊單位、特殊車輛等，優(yōu)惠政策不多且惠及面較少。2008年的金融危機波動全球，各個國家的經(jīng)濟都難逃幸免，都或多或少地受到了金融危機的牽連。我國的汽車產(chǎn)業(yè)也不可避免地受到打擊，為了調(diào)控國民經(jīng)濟發(fā)展，最大程度地減輕金融危機的影響，政府出臺了車輛購置稅優(yōu)惠政策。同時，在我國對環(huán)境污染、氣候變暖等日趨重視的大背景下，為了刺激消費者轉(zhuǎn)而購買小排量的汽車，2015年9月29日，政府又出臺關(guān)于車輛購置稅的優(yōu)惠政策。有關(guān)車輛購置稅的優(yōu)惠政策具體如表1所示。

表1 小排量乘用車車輛購置稅的優(yōu)惠政策

3 車輛購置稅優(yōu)惠政策分析

關(guān)于減征1.6升及以下排量乘用車車輛購置稅，反映了車輛購置稅在向縱向公平的方向發(fā)展。而關(guān)于小排量汽車的減征政策，從2001年“費改稅”以來，一共實行了兩輪優(yōu)惠政策（2009.1.20～2010.12.31可以視為第一輪，2015.10.1～2017.12.31可以視為第二輪）。從車輛購置稅開征以來，16年多時間內(nèi)只實行了4年2個月的減征優(yōu)惠政策，可見車輛購置稅不區(qū)分價格與排量固定比例稅率10%征收依然是主旋律，可見我國車輛購置稅的征收設(shè)置還是不夠合理，依然需要進行調(diào)整。

雖然我國車輛購置稅優(yōu)惠政策實施期限不長，但是效果顯著。在第一輪車輛購置稅優(yōu)惠政策實施以后，不僅鼓勵了消費者轉(zhuǎn)而購買小排量汽車，同時也刺激了汽車市場的消費數(shù)量，使得車輛購置稅征收基數(shù)擴大，其稅收收入也快速增長。

3.1 第一輪減征優(yōu)惠政策分析

一般而言，優(yōu)惠政策會給該稅種帶來一定的損失，但是第一輪車輛購置稅優(yōu)惠政策卻不是如此。如表2、表3所示，第一輪車輛購置稅減征政策刺激了汽車行業(yè)的消費，從而使得車輛購置稅收入總額飛速上漲，尤其是2010年增速大約為2009年增速的3倍。如此快的增速得益于車輛購置稅的優(yōu)惠政策，在一定程度上刺激了小排量乘用車的消費熱情，使其銷量快速增加。因此，雖然車輛購置稅針對小排量乘用車的稅率降低，但是征稅基數(shù)擴大，此消彼長，使車輛購置稅稅收收入快速增長。而在2011年對小排量汽車恢復按10%的稅率征收后，車輛購置稅收入急速下降。

表2 2007～2011年車輛購置稅稅收收入情況

表3 2007～2011年我國稅收總額情況

然而，波動全球的金融危機使得我國整體經(jīng)濟狀況受到影響，因此國家稅收總額也大幅降低。如表3所示，2009年稅收收入增長率只有9.77%，與前后兩年的增長率形成了鮮明的對比。通過表2和表3的數(shù)據(jù)統(tǒng)計與整理，我們可以看出小稅種的減征所帶來的該稅種稅收收入增加并不能完全挽回金融危機對國家稅收總額的影響。

3.2 第二輪減征優(yōu)惠政策分析

第一輪車輛購置稅減征優(yōu)惠政策，不僅沒有對該稅種的稅收收入帶來損失，反而側(cè)面刺激了汽車的消費，拉動了該稅收收入高速增長。然而近兩年來實行的車輛購置稅優(yōu)惠政策，如表4、表5所示，2015年和2016年增長率已為負，分別為-3.21%和-4.25%。

表4 2013～2016年車輛購置稅稅收收入情況

表5 2013～2016年我國稅收總額情況

由于車輛購置稅作為我國的一個小稅種，所以車輛購置稅優(yōu)惠政策使得該稅種稅收收入受到了一定的影響，卻沒有給國家稅收總額帶來巨大的影響。國家稅收總額增長率從2014年的7.82%下降至2015年的4.82%。

4 車輛購置稅的改革建議

早期征收的車輛購置附加費，可以看作是車輛購置稅的前身，從1985年車輛購置附加費征收以來，基于30多年來的發(fā)展，目前，我國車輛購置稅已經(jīng)有了堅實的基礎(chǔ)。然而基于以上分析，我們可以看出車輛購置稅依然存在很多問題：（1）稅率設(shè)置不夠合理；（2）減免稅范圍過于狹窄；（3）不夠節(jié)能環(huán)保；（4）刺激二手車消費等。為了保障車輛購置稅的稅收收入，同時保證汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，本文對車輛購置稅理論研究進行了系統(tǒng)梳理，深入分析了國家最新政策，在此基礎(chǔ)上提出了完善車輛購置稅的具體措施。

4.1 在對車輛購置稅制度進行改革時，應(yīng)嚴格遵循以下原則

4.1.1 稅收公平原則

橫向公平和縱向公平是稅收公平原則的兩個基本面。基于公平的視角下，我國現(xiàn)行車輛購置稅存在橫向不公平和縱向不公平的問題。車輛購置稅只對我國境內(nèi)單位和個人購置應(yīng)稅車輛時征收，但是，對于購買已征車輛購置稅的二手車不再征稅，側(cè)面刺激了二手車輛購置行為，隨著瓜子二手車、易車二手車等二手車交易市場的發(fā)展，二手車購買數(shù)量越來越多。這是車輛購置稅制度橫向不公平的體現(xiàn)。同時，在不考慮優(yōu)惠政策的情況下，車輛購置稅采用固定10%的稅率，對所有應(yīng)稅車輛不區(qū)分價格與排量體現(xiàn)了縱向不公平。不同的消費者賦稅能力不同，對于購買4萬元小汽車和購買40萬元小汽車的消費者征收統(tǒng)一的比例稅率，一定程度上反映了車輛購置稅的縱向不公平。因此在對車輛購置稅制度進行改革時，應(yīng)該更多地關(guān)注稅收公平，尤其是縱向公平。

4.1.2 節(jié)能環(huán)保原則

截至2016年底，我國機動車保有量達2.9億輛，其中汽車1.94億輛；同時2016年全國機動車保持快速增長，新登記汽車2 752萬輛。汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時帶來了不可避免的環(huán)境污染，同時也消耗了大量的能源。引導消費者購買小排量汽車或者新能源汽車，對于我國走上低碳和可持續(xù)發(fā)展道路起著重大的作用。因此在對車輛購置稅制度進行改革時，應(yīng)該充分體現(xiàn)節(jié)能環(huán)保的原則。

4.2 車輛購置稅改革的具體措施

根據(jù)以上分析，可以看出車輛購置稅存在嚴重的不公平問題，其中縱向不公平尤為嚴重。基于上述分析和應(yīng)遵循的原則，車輛購置稅制度改革可以采用以下具體措施。

4.2.1 降低車輛購置稅稅負

在中國，如果購買一輛小汽車需要繳納很多稅，其中包括：10%的車輛購置稅，17%的增值稅，1%～40%區(qū)間的消費稅，同時還要按年繳納車船稅等。從上述可知，在我國平均一輛汽車的合計稅收超過車輛價格的30%，和其他國家比較而言，我國車輛購置稅稅負負擔較大。同時，摩托車也屬于車輛購置稅的征稅范圍，一般而言農(nóng)村居民購買摩托車較多，摩托車成為農(nóng)村居民的主要交通方式之一。對于西部貧困地區(qū)的居民而言，購買摩托車已經(jīng)十分困難，再加之10%的車輛購置稅和其他保險費用等，無疑加重了農(nóng)村居民的負擔。因此，降低車輛購置環(huán)節(jié)整體稅負顯得尤為重要。

4.2.2 對不同價格或不同排量車設(shè)置不同稅率

在不考慮優(yōu)惠政策的情況下，車輛購置稅采用統(tǒng)一10%的比率稅率，對所有機動車不分價格、不分排量體現(xiàn)了縱向不公平，因此可以對不同價格或不同排量車設(shè)置不同稅率。近些年來，隨著人們生活水平的提高，汽車成為人們出行的重要交通工具之一，在此基礎(chǔ)上再整體降低車輛購置稅負，又勢必在一定程度上刺激了汽車的消費水平。越來越多的汽車帶來的后果不僅僅是交通擁擠，更重要的是環(huán)境污染。因此，引導和鼓勵消費者購買小排量汽車，可以考慮對不同排量的車型設(shè)置不同的稅率，可以提高消費者的節(jié)能意識。同時，不同的消費者賦稅能力不同，對于購買4萬元小汽車和購買40萬元小汽車的消費者征收統(tǒng)一的比例稅率，帶給不同消費者的負擔也是不同的。因此，對于不同價格的車型設(shè)置不同的稅率可以體現(xiàn)車輛購置稅的橫向公平。

4.2.3 優(yōu)化車輛購置稅減免政策

我國車輛購置稅優(yōu)惠政策惠及面較少，出臺的優(yōu)惠政策不多。在我國已有的車輛購置稅減免稅政策中，主要是針對特殊部門、特殊車型以及特殊人群，針對小排量乘用車減征的優(yōu)惠政策實施期限也比較短。如果使小排量乘用車優(yōu)惠政策成為常態(tài)，就會促使一部分消費者轉(zhuǎn)而購買小排量的汽車。同時，2016年12月25日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》通過人大審議，并將于2018年1月1日起施行，這體現(xiàn)了我國對環(huán)境保護的重視程度。對于消費者購買新能源汽車采用一定的優(yōu)惠政策，又會促使一部分消費者轉(zhuǎn)而購買新能源車型。在已有車輛購置稅減免稅政策的基礎(chǔ)上，優(yōu)化對小排量和新能源車型的優(yōu)惠政策，引導越來越多的消費者選擇小排量和新能源汽車。

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