中國農地輪作休耕：制度與實踐★

◎黃 毅 鄧志英

當前科學推進污染耕地輪作休耕制度，加強污染耕地生態修復，探索藏糧于地的具體實現途徑，對推動我國農業綠色發展、耕地資源永續利用和保持國家持久糧食安全具有重要戰略意義。在我國悠久的農業耕作史上，輪作休耕即被看作經濟制度，也被認為是一項政治制度；即可以有效促進農業經濟可持續發展，也可以保障社會政權的穩定與和諧。輪作休耕實踐自人類從事農業生產以來就被逐漸采用，只不過不同時期不同環境下輪作休耕的意義、目的和方式略有差異，一般包括兩種主要管理方式：輪作和休耕。

一、我國古代農地輪作休耕制度與實踐

我國古代土地制度經歷了原始社會的氏族公有集體耕種制、奴隸社會的貴族土地所有制、封建社會的私有制為主體的多種土地所有制形式。盡管土地所有制形式有所區別，但精耕細作是我國農業發展的一大特點，其表現在作物栽培制度方面就是輪作復種、間作套種、三宜耕作、耕耨結合、加強田間管理等。古代農地輪作休耕主要是基于農業種植業產量增加，以及維護當時政權的穩定，并非考慮環境問題、人口問題等目標要素。最早記載輪作休耕的文獻來源于《周禮》，見表1。據史料記載，古代對農田的管理，主要分為兩個階段：一個是從原始社會到奴隸社會時期的集體管理為主；一個是封建社會的自我管理為主。具體到輪作休耕內容來看，以輪作形式為主、休耕形式為輔。

總結我國古代輪作休耕，可以發現其一，輪作休耕在古代即是保障農業發展的有效經濟手段，也是穩定社會秩序的政治措施。其二，“以谷為主，強調復種”是其主要特點，其中輪作主要體現在豆科作物與谷物作物的輪作，輪作休耕后產量有所提高。《泰州舊事摭拾》有記載，“兩熟田每畝可得稻四擔，好漚田有收五擔者”。漚田即指田地放水休耕［2］。其三，集體管理的輪作休耕好于自我管理輪作效果，同時，富人或者說大面積土地擁有者輪作積極性強，單位面積產量高；窮人輪作積極性不強，農作物產量低。《東坡全集》云：“曷嘗觀于富人之稼乎？……其田美而多，則可以更休，而地力得完。……”。

二、建國后至改革開放前（1949-1978）農地輪作休耕制度與實踐

農地輪作休耕方式與土地所有制形式密切相關，建國以后至改革開放前我國土地制度經歷了3次改革，直至全面建立高級農業合作社和人民公社。在此期間的農地輪作休耕主要由合作社和人民公社組織實施，農田普遍采用輪作方式來保持地力。同時，由于農業技術進步及各種肥料被大量使用，農地輪作休耕應用減少，尤其是休耕管理很少進行，即使是輪作行為，也由于科學管理的缺乏而顯得十分混亂。我們以山西省萬榮縣漢薛、皇甫兩個公社部分大隊的旱地輪作調研數據（1962-1978年）進行分析［3］。

漢薛公社1962-1972年間，小麥平均畝產162.8斤，而1973-1978年小麥田因缺少輪作休耕管理，小麥畝產平均下降了1.8%。同樣在楊李大隊由于缺少輪作休耕，小麥畝產下降了2.4%。另外在1979年南景一隊和南景四隊調查可知，由于小麥在秋收后復播了其它農作物，復播面積分別為小麥面積的22%、10%，結果顯示，復播面積大的麥田第二年小麥畝產相對較低（表略）。這主要是由于復播連作造成的土壤肥力減弱，小麥平均畝產下降。由此可以判斷，輪作休耕管理農田對農作物產量有一定的影響，但是否隨意輪作都對土壤肥力有提高呢？漢薛公社在1963-1975年分別對農作物進行了輪茬試驗：小麥-豌豆輪作形式，小麥面積的20%輪作豌豆，則小麥平均畝產有所增加；而小麥-高粱輪作方式，則出現小麥畝產下降的現象，估計這種輪作方式對土壤肥力是有損失的；同時，小麥-棉花輪作方式的結果也不理想。

萬榮縣的實踐表明，改革開放前我國是以糧食總產量為綱，即解決人民吃飯的問題為主要問題，即時輪作休耕可以提高地力，增加土地平均產量，但休耕或者輪作勢必影響我國主糧的當年總產量，而且糧食庫存和糧食進口都極度缺少。因此，當時農村的主導思想是輪作休耕不能影響糧食總產量，即使平均產量增加，但由于休耕或者種植其它非主糧經濟作物，將會影響我國當年糧食總產量。因此，輪作休耕在當時處于一種試驗行為，即使為了增加和保護土壤肥力，也是以輪作為主。當然這一時期的輪作試驗為我國現階段推廣耕地輪作休耕提供了寶貴經驗。

表1 古代輪作休耕歷史與實踐

三、改革開放后（1978-）農地輪作休耕制度與實踐

改革開放后，農村集體土地承包給私人經營，一定時期內我國農村土地被過度使用，一方面是政府鼓勵農民農業生產，另一方面承包土地的農民有了自主經營權，為了增加收益，土地連作復播現象層出不窮，導致土地被過度使用，更有甚者很多林地被開荒種田。而經歷一段時期后，又由于農產品“谷濺傷農”現象使得農民收益停滯不前。于是，2000年之后很多農田被撂荒、棄耕，據統計重慶某縣撂荒占耕地面積的10.7%，四川、云南等地撂荒面積占耕地面積的3.2%左右［4］。為解決這一現象我國開始在部分地區實行土地流轉試驗并逐漸在全國普及推廣，為大面積耕地實行輪作休耕提供了便利，而且取得了較好的效益，土地得到了休整。

我們以安徽泗縣旱地輪作調研數據進行分析［5］。2010年在泗縣耕耘農機專業合作社流轉的80畝耕地上探索休耕輪作，獲得了一些基本數據如下表2。一年兩熟制是指一年連作小麥和水稻，兩年三熟制是兩年連作花生、小麥和水稻，中間有7個月土地修養期。平均產值是指所耕作的農作物畝產乘以市場價格，平均成本是指每畝土地生產投入成本，包括肥料和人工投入成本。試驗期限是2年。從獲得的數據來看，實行輪作休耕后小麥畝產提高了69.2%，水稻畝產提高了27.7%，平均產值提高了3.2%，平均成本降低了27.8%，每畝凈收入提高了88.5%。實行輪作休耕后不僅僅土地平均畝產量、平均收益提高了，關鍵是耕地得到了休養保護，土壤肥力和土地可持續生產能力得到了加強。

這一時期的輪作休耕基本上是由農田種植大戶自我為主的管理行為。從結果來看，單位平均產量增加了，總體收益水平提高了，但兩年的糧食產量下降了，下降的原因是80畝土地休耕了7個月，同時輪作了花生這種經濟作物，花生80畝產量64000斤沒有包含在主糧里。輪作經濟作物使得土壤肥力得到了提升，休耕7個月使得土壤環境得到了休養保護。即使糧食產量受了一點影響，但對于目前我國糧食市場現狀而言，這一結果還是具有重要意義的。

四、農地輪作休耕結論與建議

（一）結論

輪作休耕首先是經濟行為，但由于農業在國民生活中的特殊地位，輪作休耕被賦予了政治屬性。研究發現第一，由于輪作休耕的政治屬性，凡是由政府或集體組織實施的效果都比較明顯，由私人管理土地來推行輪作休耕的效果基本不理想。第二，從歷史實踐來看，谷物-豆科作物輪作是輪作休耕的主要方式，復種輪作是主要形式。第三，大規模種植有利于輪作休耕政策實施，且效果明顯。第四，輪作休耕對土地單位面積產量具有正向影響，對整個農業發展具有積極作用，但對當年糧食（主糧）總產量有負面影響，對農民增產增收有促進作用。第五，土地改革、土地新政的實施對推進農地輪作休耕具有積極意義。

表2 安徽泗縣傳統種植模式與輪作休耕種植模式平均畝產（斤/畝）與效益比較（元/畝）

（二）建議

1. 摸清我國糧食產量與需求，以及全國耕地現狀和未來預測，實行大數據管理。從中長期來看，糧食的需求量還會持續增長，糧食安全的責任還很嚴峻。這種形勢就決定了，并不是每一塊田都可以安排輪作休耕，我們要有計劃、有安排地時時監控、跟蹤我國糧食市場、耕地面積和耕地質量的變化，利用網絡功能和大數據處理技術，做好現狀分析和未來預測工作。

2. 探索科學合理的具有中國特色輪作休耕模式，建立國際典范模式。國外耕地輪作休耕制度與模式不完全適合我國國情是必然的，探索新經濟形勢下我國耕地輪作休耕模式，建立國際典范模式成為可能。應主要從以下三個方面進行探索：（1）探索適合我國國情的季節性輪作休耕制度與模式；（2）探索適合我國國情的基于土地流轉的輪作休耕模式。（3）探索適合我國國情的輪作休耕補償機制。

3. 健全嚴格規范的輪作休耕甄別、補償、評價、監管制度，建立信息化管理系統。輪作是動態的，休耕也是動態的，輪作休耕的耕地不是一直不變的，休耕好的土地不再進行休耕，可以采取其它保持肥力的措施，實行動態管理、評價、調整系統。對受污染嚴重的土地要甄別篩選，不能“一刀切”，在試點輪作休耕的土地上要遵循“一主四輔”的原則。要建立積極鼓勵性的分類分層次的差異化補償標準。評價和監管要具有動態性、透明性和信息化，堅決杜絕將休耕的土地作為他用，或以休耕為名，搞其他開發，或不實行有效的輪作方式。

4. 輪作休耕要保障農戶利益、維護糧食和農產品市場穩定，建立實施效果與市場變化聯動體系。政策實施時要密切監控糧食和農產品市場供求現狀，在保障國家糧食安全和不影響農民收入前提下，休耕不能減少耕地、搞非農化、削弱農業綜合生產能力，影響糧食和農產品市場的穩定。要積極探索政策實施效果與市場變化的聯動體系，統籌安排，合理布局，動態調整。一旦糧食與農產品價格和供求波動超過預期，下一期輪作休耕行為要進行新的評估和調整。

［1］李世平.論早期農業的輪作制度［J］.中華文化論壇，2009（11）：27-31.

［2］陳桂權，曾雄生.我國農業輪作休耕制度的建立［J］.地方財政研究，2016（7）：87-95.

［3］南殿杰，王漢青，宋遵斌.旱地輪作制度的調查與討論［J］.山西農業科學，1981（1）：6-9.

［4］韓立達，陳衛宜.我國農地拋荒的現狀、原因及對策［J］. 安徽農業科學，2008（29）：12966-12968.

［5］周光明. 泗縣休耕輪作種植模式與傳統種植模式效益分析［J］.農業機械，2014（5）：97-98.