關(guān)于公辦高校財政支出績效評價的思考

國 暉

(長沙學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 長沙 410022)

黨的十九大明確提出“全面實施績效管理”，緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預(yù)算管理、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實現(xiàn)的程度。強化績效目標(biāo)管理，建立預(yù)算安排與績效目標(biāo)，資金使用效果掛鉤的激勵約束機制。推動績效評價提質(zhì)擴(kuò)圍，提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，提高人民滿意度。

財政支出績效評價是財政部門和資金使用單位運用科學(xué)合理的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，對財政支出的效益進(jìn)行的客觀評價。

我國的公辦高校，由政府主辦，靠政府監(jiān)管運行，不以盈利為目的，為社會公益事業(yè)提供服務(wù)的組織，按現(xiàn)有的事業(yè)單位分類屬于公益二類。其主要收入來源為財政撥款(生均撥款)和一部分學(xué)雜費等非稅收入，后者一般納入財政專戶管理，屬于全額撥款事業(yè)單位性質(zhì)。為確保高校等事業(yè)單位的良性發(fā)展，規(guī)范高校的各項事業(yè)支出，科學(xué)評價財政支出的效益，有必要建立和完善科學(xué)的財政支出績效評價體系，探索出既要符合國家財政績效評價的基本原則，又要符合高校發(fā)展實際的獨有績效評價體系，成為現(xiàn)實必要。

一 高校財政支出績效評價的意義

在全面績效管理的大背景下，加強高校財政支出績效評價顯得尤為重要。通過構(gòu)建高校財政支出績效評價體系和設(shè)置相關(guān)的評價指標(biāo)，運用科學(xué)合理的評價方法，對高校各類支出的科學(xué)性、合理性和管理水平進(jìn)行評價，進(jìn)一步明確財政資金的使用所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益，提高財政資金使用的透明度，其意義體現(xiàn)在：

首先，科學(xué)合理的財政支出績效評價體系可以幫助高校建立完善的預(yù)算管理制度，輔助高校提高整體財務(wù)管理水平，提高預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性以及執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

其次，財政支出績效管理可以有效糾正以往只注重財政資金分配而不關(guān)注資金使用效益和效果的觀念，樹立財事匹配的機制，提高科研資金和專項資金的使用合理性和有效性。

再次，全面的績效管理可以幫助高校改善資金分配的有效性，根據(jù)績效評價成果，可以優(yōu)先安排資金使用效率高的部門和教師，讓有限的財政資金發(fā)揮應(yīng)有的作用。

最后，全面的績效評價可以提高財政支出公開的透明度，防止資金分配和使用環(huán)節(jié)的暗箱操作，鋪張浪費，從根本上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二 目前高校開展財政支出績效評價過程中存在的問題

我國高校作為準(zhǔn)公共部門，國家通過預(yù)算的方式給其提供教育資金，高校作為非營利性單位，也通過預(yù)算的方式將資金分配給校內(nèi)各個部門和項目。高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制年度收支計劃，其預(yù)算管理只限于年度預(yù)算，沒有與高校發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的中長期預(yù)算，預(yù)算內(nèi)容也沒有涵蓋資本支出部分，很難將高校的業(yè)務(wù)活動、籌資活動、資金運用進(jìn)行統(tǒng)籌安排。另外，目前的財政支出績效評價體系是針對政府部門設(shè)置的，高校有其自身發(fā)展規(guī)律，尤其是科研和教學(xué)的規(guī)劃和發(fā)展尤其自身的特點。與財政政部門的要求相比較，當(dāng)前高校開展財政支出績效評價，存在如下需要解決的問題：

(一)財政支出績效評價目標(biāo)不一致性

十八大以來，政府加強了財政資金的使用效益的評價，尤其是從2014年實行國庫集中支付制度以來，財政部門越來越重視“預(yù)算執(zhí)行率”，從高校角度看，高校普遍追求的是教學(xué)和科研方面的產(chǎn)出，關(guān)心的是高水平的學(xué)科建設(shè)、科研成果和學(xué)術(shù)論文，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。而教學(xué)、科研和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不是以財務(wù)的年度周期來評價產(chǎn)出的，導(dǎo)致財政部門的資金投入和高校的產(chǎn)出評價周期不一致，從而影響到評價目標(biāo)的不一致。

(二)高校財政資金績效評價與預(yù)算撥款制度銜接不一致

高校實行的是生均撥款制度，學(xué)校每年僅對可預(yù)見的總收入(生均撥款和納入財政專戶管理的事業(yè)收入)進(jìn)行分配，還有來自上級政府部門的專項撥款。學(xué)校根據(jù)各單位本年的實際工作進(jìn)行分配，并未考慮上年度的預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行的好壞并不影響本年的預(yù)算數(shù)，助長了“只管要錢”的風(fēng)氣，高校的財政資金績效評價淪為一種形式，并未產(chǎn)生實際作用。

(三)財政支出績效評價體系與高校內(nèi)部績效考核體系不一致

現(xiàn)行的財政支出績效評價體系是以績效自評為向?qū)В援a(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)進(jìn)行考核。產(chǎn)出指標(biāo)中確立的數(shù)量、質(zhì)量、時效等指標(biāo)量化不足；效益指標(biāo)中的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響等基本不存在量化指標(biāo)。與高校實際的投入與產(chǎn)出不一致，導(dǎo)致在做預(yù)算設(shè)置自評指標(biāo)時無法真實客觀地體現(xiàn)高校特點，指標(biāo)虛設(shè)，績效評價工作也就無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(四)績效評價指標(biāo)設(shè)置與政府部門不一致，缺乏科學(xué)性

高校績效指標(biāo)設(shè)定難度較大。一是高校的職能決定的，高校的職能是教書育人、科學(xué)研究、文化傳承和社會服務(wù)，作為準(zhǔn)公共部門，其產(chǎn)出很難進(jìn)行直接的定量分析。二是在目前的財政撥款模式下，績效評價僅針對項目經(jīng)費，在項目支出中，除了基建維修類產(chǎn)出的效果比較直觀外，其他如學(xué)科建設(shè)、教學(xué)、科研、師資隊伍建設(shè)等，專業(yè)性強，個性化明顯，往往無法考核或者說無法精細(xì)考核，還有就是上級政府的各項專項補助，教師的各項縱向科研經(jīng)費，都是帶有專門用途的，周期一般較長，其成果很難用量化指標(biāo)去衡量。其績效指標(biāo)只能由項目負(fù)責(zé)人自己擬定，必然導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)性。

(五)當(dāng)前高校財務(wù)會計制度無法滿足績效評價的要求

我國高校的財務(wù)會計核算實行的是收入實現(xiàn)制，無法體現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制，例如有的項目支出，實施期跨若干財政年度，前幾年屬于準(zhǔn)備階段，無經(jīng)費支出，項目支出績效評價時顯示預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為零，無法體現(xiàn)經(jīng)費支出與項目進(jìn)度。

三 改進(jìn)和完善高校財政支出績效評價體系

(一)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計確認(rèn)原則

在權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上進(jìn)行高校的收支核算，高校的財務(wù)報告就能全面地反映各個會計期間的財務(wù)狀況和高等教育勞務(wù)成本，高校會計報告將更加完整，便于進(jìn)行績效評價。

(二)探索和制定符合高校特點的財政支出績效評價體系

現(xiàn)行的政府財政支出績效考核評價體系適用面廣泛，涵蓋各行各業(yè)。但是高校的建設(shè)和發(fā)展有其特殊性，其產(chǎn)出為教學(xué)、科研和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，既有實物的產(chǎn)出，也有“智慧”的產(chǎn)出，既有自然科學(xué)的成果，又有社會科學(xué)的產(chǎn)物。因此各級財政部門和高校，要制定出適合自身發(fā)展的績效評價體系，形成目標(biāo)明確、指標(biāo)清晰的績效考核指標(biāo)，不能完全參照政府部門制定的財政支出績效考核評價體系。

(三)加強高校績效評價工作制度建設(shè)

在過去實際評價工作中，高校各部門都認(rèn)為財政支出績效評價是財務(wù)部門的職責(zé)，分配工作很困難，或者配合不積極，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)工作任務(wù)時也是直接劃給財務(wù)部門，這完全是對績效評價目標(biāo)和作用不了解的原因。因此學(xué)校內(nèi)部應(yīng)建立績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組，考核工作要進(jìn)行專業(yè)分工，責(zé)任明確，誰使用誰設(shè)置指標(biāo)誰自評，各職能部門要指定專人負(fù)責(zé)，形成專業(yè)的團(tuán)隊，財務(wù)部門應(yīng)整個評價工作中協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查督促、匯總的作用。職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和項目負(fù)責(zé)人要實時把控財政資金的投入產(chǎn)出和資金使用效益，把控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。高校要形成預(yù)算編制、指標(biāo)設(shè)置、考評、執(zhí)行等完整的流程和制度，讓該項工作制度化，常態(tài)化。

(四)建立以績效考評為導(dǎo)向的預(yù)算撥款機制

目前各高校的主要資金來源為生均撥款，要合理、有效利用有限的財政資金，必須建立資金使用績效評價體系，并以此作為預(yù)算分配的依據(jù)。在績效考核目標(biāo)明確、指標(biāo)體系完善的前提下，各高校應(yīng)建立相關(guān)預(yù)算執(zhí)行管理的制度，增強預(yù)算在各職能部門經(jīng)濟(jì)活動中的主體地位，以財政支出績效評價結(jié)果為年度預(yù)算撥款的主要依據(jù)，制定獎懲機制。

新形勢下，高校的發(fā)展逐步進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，由過去加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教學(xué)科研基本投入為主，逐步轉(zhuǎn)到教學(xué)質(zhì)量的提升、科研水平的提升、師資隊伍水平的提升、社會服務(wù)水平的提升。預(yù)算撥款也要從過去“投多少”到“怎么投”轉(zhuǎn)變，徹底轉(zhuǎn)變財政投入吃“大鍋飯”的問題，徹底轉(zhuǎn)變只注重項目申請，不關(guān)注項目進(jìn)展和成果的考核模式。對于高校的教學(xué)和科研成果的考核，也必須結(jié)合財政支出績效評價體系統(tǒng)籌考慮。對于現(xiàn)有的高校財政支出績效評價方法，要不斷的探索和研究，使之更具科學(xué)性和合理性，從制度上成為提供高校“雙一流”建設(shè)的決策依據(jù)。