“河長制”：河流生態治理的體制創新

司會敏，張榮華

(1.中國石油大學(華東)馬克思主義學院，山東 青島 266580；2.商丘師范學院法學院，河南 商丘 476000)

環境污染是我國現代化進程中不可回避又不容忽視的問題，其中河流水域污染已成為經濟社會發展的病痛。如何治理河流污染，2016年10月11日，中共中央審議通過了《關于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，該《意見》要求到2018年年底前全面建立“河長制”?！昂娱L制”由江蘇無錫首創，產生至今，飽受爭議。政府與媒體多持肯定態度，但缺乏相關的理論論證。學界在肯定“河長制”治污效果的同時，認為它是一種純粹的行政行為，本質上屬于人治，而非法治，難以形成長效機制。我們知道，判斷一種制度的好壞，既需要理論論證，更要看其實際效果。經過近10年的地方實踐，“河長制”的積極作用日漸明顯，已形成一條中國特色的河流生態治理新路徑，得到了社會的廣泛認可?！兑庖姟返某雠_更為“河長制”提供了重要的制度保障。在此背景下，剖析“河長制”的創新特點，以期為我國的生態治理體系建設提供些許經驗。

一 “河長制”是應對河流生態治理突出問題的創新體制

隨著我國工農業經濟的快速發展以及城市化進程速度的不斷加快，水資源短缺和水環境惡化已成為制約經濟增長和社會發展的突出問題。有消息稱，我國的內陸河流有70%被污染，75%出現不同程度的富營養化，由此造成嚴重的水質性缺水[1]。水質性缺水是指本來可以利用的水資源因受到各種污染致使水質惡化從而喪失使用價值，這不僅造成水資源的嚴重浪費，還是對水生態系統的極大破壞。

河流生態環境惡化，表面看是水環境危機問題，實質上卻是河流生態治理體制存在缺陷的反映。我國的河流管理體制基本上是參照行政管理體制而立。行政管理體制又被稱為“條塊管理”：條是指黨政系統的層級體系，又指按職能劃分的垂直管理部門；“塊”是指同一級別行政區域劃分出不同職能部門。同級行政系統內部有一位正職領導和幾位副職領導，實行行政首長負責制下的分管領導制度，副職領導各管一個系統，且不能向其他職能系統發出指令。在具體的行政實踐中，職權的水平線壓倒了垂直線，“條條隸屬于塊塊”?，F行行政管理體制的條塊分割使河流生態治理中出現了區域分割、部門分割和職責不明等問題。在沒有實行“河長制”之前，流域治理一直收效甚微的癥結就在于此。

區域分割問題。我國《水法》規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制?！端廴痉乐畏ā芬幎?，縣級以上地方政府對本行政區域的水環境質量負責。事實上，多數河流未設置流域管理機構，河流管理以行政區劃為核心的區域管理為主。眾所周知，河流具有流動性和跨行政區域性，而目前以行政區劃為核心的屬地管理原則，使其陷入區域分割困境。地區與地區之間信息封閉、各行其是，上中下游地區對水資源的使用和保護難以達成共識。在區域分割背景下，地方政府為追求自身利益最大化，在流域生態治理中往往選擇搭便車行為，同時對本地的污染行為缺乏節制，致使流域處于‘公地悲劇’之境，流域生態環境不斷退化。

部門分割問題。在行政分割管理體制下，特定行政區劃內部對河流污染治理實行部門分類管理，由此又造成部門分割問題。我國《水污染防治法》規定，環保部門和水利部門是水域管理的直接主管部門，環保部門對河流污染治理負責，水利部門對河流水資源管理負責。在同級行政系統內，涉水管理部門還有國土資源、農業、工業、林業、海洋漁業、交通運輸等。這些職能部門按專業劃分，分別承擔不同的涉水管理任務。各部門都居于自己的職能劃分各自為政，在制定政策時往往從部門利益出發，缺乏交流與合作，有利互爭，無利推諉，其履行職能的作用大打折扣。

職責不明問題。各涉水管理部門基于不同專業承擔不同涉水任務，但部門之間的職責界限模糊，還存在職責交叉問題，由此造成職責不明，形成“管水量的不管排水、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”等尷尬局面。比如，國土資源部門對地下水負責，水利部門對地表水資源負責，環保部門對水污染防治負責。由于水的流動性、滲透性，地表水和地下水并不是截然分開的，如果水質出了問題該如何追責？這就是職責界限模糊問題。又如，環保部門的職責履行以水利部門的職責履行為前提，因為水利部門制定的水域納污能力是環保部門制定排污總量指標的基礎。如果這兩個部門不能做到信息的互通有無，就會產生職責交叉。因職責模糊和職責交叉造成的職責不明，為部門間爭利和推諉責任埋下隱患。

為解決我國河流生態問題，國家出臺了相關法律和制度，但治污效果并不明顯。2007年5月無錫市太湖藍藻事件引發嚴重的飲用水危機。這是太湖污染問題長期積累的一次爆發，也是我國河流生態惡化的一個縮影。此次事件促使無錫市委、市政府自加壓力首創了“河長制”，由市、區、鎮、村近2000名干部擔任全市各級“河長”，負責河道污染治理工作?！昂娱L制”實施不到一年就取得了積極成效。此后，“河長制”在江蘇全省推廣并被全國多地借鑒，在河流生態治理實踐中均取得了可喜成績。在認真總結各地實踐經驗的基礎上，國家出臺了《意見》。這意味著“河長制”得到了中共中央和國務院的高度肯定，是由地方實踐創新上升為國家生態文明建設體制改革的一項重要舉措。習近平在2017年新年賀詞中提到每條河流都要有‘河長’。李克強在2017年政府工作報告中亦提出要全面推行河長制。盡管人們對“河長制”還存在著質疑，但不能否認它的積極成效，因此，我們很有必要剖析這一制度的創新特點。

二 河流生態治理體制創新維度下“河長制”的特點

“河長制”解決了以往河流生態治理體制存在的突出問題，特點明顯、成效顯著。認真總結各地“河長制”的特色，有助于深化對河流生態治理體制創新的認識。

(一)強化地方黨政領導的環境責任

從“河長制”在全國各地的實踐看，最明顯的特色就是由黨政領導擔任“河長”。比如，2015年年底，江西省在全省推行河長制，建立了級別最高、陣容最強大的“河長體系”，由省委書記、省長分別擔任“總河長”和“副總河長”，建立了省、市、縣黨政四套班子相關領導任“河長”的“河長”體系。“河長制”要求地方各級黨政領導對河流生態治理親自抓、負總責，在黨委政府的領導下對各涉水管理部門明確分工，使所有涉水管理部門的力量得到新的整合，由此結成一個密而不露的治水大網。“河長制”落實了地方黨政領導的環境治理責任，理清了工作思路、改善了管理方式、重塑了組織形式，形成了新的工作領導體制。其實，相關法律對地方政府的環境責任早有規定。但在具體的環保實踐中，人們往往把污染看成是環保部門的不作為所致，很少去拷問政府的責任。事實上，水環境污染，問題在水里，根子在岸上，整治靠政府。地方政府在追求經濟增長和履行環境責任方面存在著目標沖突和行為困境，政府有意無意的漠視環境責任，是造成河流頑疾久治不愈的主要根源。解鈴還須系鈴人，河流污染治理還必須依靠政府?！昂娱L制”要求地方黨政領導擔任河長，真正牽住了河流治污的“牛鼻子”。《意見》中要求建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局[2]。這既是對地方經驗的總結，也是從國家層面對“河長制”的肯定和強化。

(二)建立行政系統內部協同機制

從“河長制”的地方實踐到《意見》出臺的精神要求看，其實施主體是黨政部門。河流生態具有動態性、復雜性及跨域性，必須從全流域范圍進行整體性治理，涉及的部門、領域較多，超出了任何一個行動主體的單個能力，必然要求行政系統內部協調一致、協同治理。協同治理就是“兩個或多個組織間以比較正式的適當方式進行互動和決策，以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題”[3]。這種協同既有同級政府之間、同級政府不同職能部門之間的“橫向協同”，還有上下級政府之間的“縱向協同”。協同治理打破了九龍治水，卻不得治的困局，實現了治水系統中“條”和“塊”的有機協調和統一。在橫向層面上，“河長制”搭建起左右互動的“橋梁”，通過“河長”的行政權威整合各職能部門的治水資源，集中了治水管理權，有效解決了部門之間的利益之爭，還解決了環保部門在水污染治理時權威不夠、技術不足、人員配備少等難題。在縱向協同上，按照“河長”級別大小進行責任分擔，通過各地的河長辦公室，形成省、市、縣、鄉縱向的上下聯動機制，流域治理的情況可以迅速有效地在各部門之間傳遞?！昂娱L制”依靠黨政系統的權威推動，最大程度地整合了治水的人力、物力、財力和智力資源，形成了一個統一部署、共同運作的協同機制，解決了河流生態治理中的碎片化問題。

(三)實行治河目標考核問責制

治河目標考核問責制是“河長制”的核心制度,其本質是行政問責制?？偤娱L對河流治理負總責，大大小小不同的“河長”分擔不同的責任，各級“河長”不僅是責任主體又是實施主體，確保所管水域的水質達標。責任落實之后，“河長”們還要面臨嚴格考核。比如，無錫市“河長制”就明確規定了河流斷面的水質標準，將其納入“河長”的政績考核之中，對治污不力、未完成治污目標的黨政領導實行“一票否決”。2010年，昆明市“河長制”實施中共有694名干部被問責處理，其中縣處級干部15人[4]。目標考核問責制使每一條河流都成了懸在“河長”們頭上的達摩克利斯之劍——水質不好，有可能烏紗不保！在考核壓力下，每一位河長作為“理性經濟人”，為了追求個人政績及仕途發展，會自覺克服消極情緒，充分施展個人能力，積極參與治理工作。從各地河流治理取得的成效看，考核問責制功不可沒?！兑庖姟分兄赋龅膶嵭猩鷳B環境損害責任終身追究制，是對治河目標考核問責制提出的更高要求。

從各地“河長制”實施情況看，均取得了可喜成績。以江蘇和浙江為例，江蘇省實施“河長制”以后，太湖水質由2007年的V類穩定改善為2015年的IV類，V類和劣V類河流到2015年全部被消除。2016年1-9月，浙江省地表水省控斷面中，III類以上水質斷面占77.4%,比2010年提升16.3個百分點；劣V類占3.6%，比2010年減少了13.1個百分點[5]。

三 “河長制”對河流生態治理體制重構的啟示

從全國范圍看，河流生態治理的任務還很艱巨，水環境質量要徹底改善，還有很遠的路要走。通過分析各地“河長制”的創新特點，對今后河流生態治理及環境污染防治具有重要啟示作用。

(一)堅持黨政主導

“河長制”產生以來，因其成效顯著，屢受稱贊，但也因“河長”的特殊身份，為其招來了“人治”非議。其實，這是對我國特有的制度優勢認識不足而產生的誤解?！昂娱L制”的本質是黨政負責制，這正是我國政治制度優越性的體現。在黨和國家領導體制中，“以黨領政”與“條塊管理”制度構成了中國特色的國家治理和公共治理模式，正是這種制度安排，才使得我們能夠集中力量辦大事。中國共產黨集執政、領導于一體，是我國政黨制度以及政治運作的特色[6]。在國家機構設置中，各級黨委具有最高權威，是權力的決策核心；各級政府是黨的決策的執行機關。因此，只要黨委重視的事情，自然會成為政府的案頭工作。只要黨政同責，齊抓共管，定會取得實效。由地方黨政一把手親自抓治污，正是“河長制”屢見奇效的主要原因。由是觀之，中國的事情，只要黨政一把手重視就容易解決?！霸谥袊鴼v史傳統中，‘政府’歷來是廣義的，承擔著無限責任。在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開?！盵7]在西方社會里，人們常常認為政府是“必要的惡”，而在中國老百姓的心中，政府是“必要的善”，是人民的政府。我國的歷史傳統、文化傳統及現實國情決定國家治理及社會治理中必須堅持黨委領導、政府主導，才能凝聚合力，實現善治。

(二)運用系統思維

所謂系統思維，“就是在堅持事物整體性的前提下，在確認事物之間以及事物內部各要素之間普遍聯系的基礎上，認識和揭示事物的性質、功能及發展規律，是認識和解決問題的一種辯證思維工具?！盵8]“河長制”開啟的“河長治污”模式是運用系統思維解決問題的典范。河流生態治理須從全流域范圍進行整體性治理，需要不同行政區域的相關主管部門相互合作。“河長制”實施以來，把整個區域大大小小的河流都納入治理規劃，由各個河長分段負責，對河流實情進行摸查，最后再把每個河長掌握的情況統一匯總，這樣就掌控了河流流域的整體情況，為系統決策服務。這就打破了我國流域治理中長期存在的區域分割，至少在同一省級行政區內實現了對河流污染的上下同治。即使出現跨省治理，由各地省級“河長”出面協調，也容易達成一致?！昂娱L制”建立起行政系統內部協同機制，使行政系統內部各要素協同運作，產生的集體功效大于各部分總和。此外，河流污染非朝夕所致，原因亦紛繁復雜，河流具有自然屬性，但河流污染的造成及生態治理卻具有社會屬性。河流生態治理并不僅僅是靠技術就能解決的問題，涉及自然、經濟、社會、人文等眾多領域。因此，有效的河流污染治理及防治不僅要從流域的整體性出發，還要把自然生態、經濟與社會發展聯系起來。“河長制”運用系統思維，找到了河流生態治理的良方。

(三)樹立風險意識

河流污染源有工業污水、城市生活污水及農業面源污染等，其中工業企業肆意排放廢水是主要原因，許多水域被污染到觸目驚心的地步。這不僅影響經濟社會發展，甚至危及到人們的生命安全(近些年來出現的“鉛中毒事件”以及各種水污染事件就是明證)。河流污染的重要原因是地方政府在進行重大經濟決策中長期缺乏風險意識，未對引進的企業做環境風險分析和評估便匆匆讓其上馬。我國的改革開放是“自上而下”的政府主導型發展，政府的決策直接影響著經濟、社會、生態等各方面的發展，影響著人民群眾的切身利益。當今中國，因污染引起的生態危機與政府決策中缺乏風險意識不無相關?？疾臁昂娱L制”的起源，就不難發現，這其實是地方政府在水危機的嚴峻形勢下迫于各種壓力而做出非常之舉。后因這項制度在河流治理中取得了積極成效被多地模仿，以致得到了國家的肯定，并出臺《意見》號召在全國推行。污染河流容易，但治理污染確非易事；污染河流沒有成本，治理污染卻需付出巨資?？v使我們發明了“河長制”這一河流污染治理的良方，但在“河長制”今后的推行中，地方政府也必須樹立風險意識，在今后的行政決策中必須引入風險評估機制，避免污染的再次發生；從河流生態治理角度而言，要防止已經取得的治理效果出現反彈；從社會治理角度而言，這也是建設服務型政府和法治政府的內在需要。

結語

由地方探索實踐出的“河長制”是“解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新”[9]。它反映了地方政府從單純追求經濟增長到經濟、社會與自然生態保護統籌兼顧的發展思路和發展理念的轉變以及環境責任意識的增強。河流生態治理只是環境問題的一個方面，在資源環境生態問題日益嚴峻的形勢下，如何把“河長制”的成功模式運用到環境保護的其他領域，不僅是貫徹落實綠色發展理念的需求，也是推進中國特色生態文明建設的內在要求。因此，認真總結“河長制”的體制創新特點，并將其輻射到生態文明建設的多個領域，對推進生態治理體系建設和社會治理體制創新無疑有著重要的啟示意義。

[1]中國江河湖泊70%被污染八方面主要原因[J].環境科學導刊,2007,(8).

[2][9]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于全面推行河長制的意見[N].人民日報,2016-12-12.

[3][美]羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾.協作性公共管理:流域政府新戰略[M].李玲玲,譯.北京:北京大學出版社,2007.

[4]楊宏山.構建政府主導型水環境綜合治理機制——以云南滇池治理為例[J].中國行政管理,2012,(3).

[5]朱玫.論河長制的發展實踐與推進[J].環境保護,2017,(2A).

[6]齊衛平.論黨的領導與多元社會治理結構[J].探索與爭鳴,2012,(12).

[7]王岐山.構建黨統一領導的反腐敗體制 提高執政能力 完善治理體系[N].人民日報,2017-03-06.

[8]張榮華，趙國營.中國共產黨人治國理政思想的系統性特征[J].理論學刊,2016,(11).