提高精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)效的對策建議
——以長沙市為例

陳 果

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410081；中共長沙市委黨校馬列教研部，湖南 長沙 410004)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“五年來，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下”[1]。誠然，經(jīng)過五年的不懈努力，人民群眾的生活水平得到了較大的改善，人民的獲得感和幸福感大大提升，但要讓“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾”成為現(xiàn)實(shí)，必須按照扶貧攻堅(jiān)的新任務(wù)和新要求，創(chuàng)新扶貧攻堅(jiān)的新方法和新手段，真正做到“脫真貧、真脫貧”，從而打贏這場扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會。

一 精準(zhǔn)扶貧工作的重要性和緊迫性

精準(zhǔn)扶貧和脫貧是世界性難題，作為世界上最大的發(fā)展中國家，我們面臨著扶貧脫貧的艱巨任務(wù)。習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)并向全世界表態(tài)，“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾”[2]。這既是十九大報(bào)告提出的“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的新任務(wù)、新要求，更是中國共產(chǎn)黨對全世界作出的莊嚴(yán)承諾，體現(xiàn)的是一個負(fù)責(zé)任、敢擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧鴪?zhí)政黨的形象。作為一個社會主義國家，消除貧困，最終達(dá)到共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求；作為一個馬克思主義執(zhí)政黨，精準(zhǔn)脫貧，決勝全面建成小康社會是中國共產(chǎn)黨的責(zé)任和使命。十九大報(bào)告指出，從現(xiàn)在到2020年，中國進(jìn)入全面建成小康社會的決勝期，做好現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是我們黨作出的莊嚴(yán)承諾，也是對各級黨委和政府下的死命令，沒有退路而言；同時我們還要保證不是簡單的脫貧，要堅(jiān)決防止返貧，要讓全國人民乃至世界人民普遍認(rèn)可、并經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。承諾擲地有聲，而要完成此任務(wù)必須克服當(dāng)前存在的重要矛盾，解決人民群眾反映的突出問題。

二 當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中存在的突出問題

長沙市有85個省定貧困村、16萬建檔立卡貧困人口，不少是貧中之貧、困中之困。課題組分別深入到寧鄉(xiāng)的黃材鎮(zhèn)、溈山鄉(xiāng)、青山橋鎮(zhèn)、道林鎮(zhèn)，瀏陽的關(guān)口街道、大圍山鎮(zhèn)、古港鎮(zhèn)、小河鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中還存在一些不容忽視的問題，在較大程度上影響了長沙市精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)效。

(一)扶貧考核機(jī)制繁瑣

在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，收集整理數(shù)據(jù)是一項(xiàng)重要工作，也是弄清每家每戶實(shí)際情況的有效方法。但在有些貧困村，涉及扶貧工作的表格種類繁多，且專業(yè)性較強(qiáng)，一個村上百戶脫貧戶的表格，加起來數(shù)百張、上千個填寫項(xiàng)。有些內(nèi)容支村兩委人員都不太了解，也就很難向貧困戶解釋清楚，這消耗了支村兩委人員的大量精力。而在扶貧的考核上，有些指標(biāo)過于細(xì)化，如資料填寫要求過于整齊劃一，平添許多工作量。上級檢查扶貧實(shí)效時，也樂于看表格，看數(shù)據(jù)，致使扶貧干部將大量時間花在填寫表格與整理資料上。

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目成效較低

沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能實(shí)現(xiàn)真正的脫貧，以前我們總以“輸血”的方式給予貧困村或者貧困戶實(shí)物或者現(xiàn)金，以為這樣解決了他們的燃眉之急就算完成了任務(wù)，而不考慮后面他們的返貧現(xiàn)象。今天，我們的扶貧模式必須由以前的“輸血”轉(zhuǎn)換到“造血”。只有良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，長期的項(xiàng)目投資和回報(bào)，才能做到一勞永逸，真正實(shí)現(xiàn)脫貧。雖然長沙市推出了一系列的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，但仍然存在模式單一、成效較低的現(xiàn)象。一是不少產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收都存在不少困難。有的項(xiàng)目申報(bào)要求過高、條件過于刻板。如瀏陽市炭棚村黃桃種植項(xiàng)目，73戶貧困戶分散居住，各家林地多少不一，勞動力參差不一，很難形成規(guī)模種植。按照規(guī)定，2016年要求70%的產(chǎn)業(yè)扶貧資金到戶(2017年要求100%資金到戶)，而實(shí)際上資金到戶后，大部分人不愿意拿出資金進(jìn)行投入再生產(chǎn)，使得產(chǎn)業(yè)扶貧政策大打折扣，甚至引發(fā)新的矛盾。在申報(bào)的過程中，留給村級思考、規(guī)劃的時間很短，難以做出一個科學(xué)、合理的申報(bào)書。而在產(chǎn)業(yè)驗(yàn)收時要求準(zhǔn)備的資料過多，如上述黃桃種植項(xiàng)目，還需要政府推薦集中采購的種苗購買公司的開戶許可證、年度資產(chǎn)負(fù)債表和損益表，而這些資質(zhì)在這之前早已通過了有關(guān)部門的審核。二是農(nóng)戶對產(chǎn)業(yè)參與積極性不高。由于各戶的情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不同，而現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)扶貧政策，很難做到一戶一策、因戶施策，這就造成個別農(nóng)戶對產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目不感興趣，參與的積極性不高。同時，一些貧困山區(qū)絕大部分有文化、有技能、有能力的青壯年勞動力都在外打工，留守貧困戶文化素質(zhì)普遍偏低，甚至體力都明顯偏弱，不敢嘗試技術(shù)含量多、高附加值的產(chǎn)業(yè)。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約

貧困村的經(jīng)濟(jì)來源主要是財(cái)政補(bǔ)助，而財(cái)政補(bǔ)助相對穩(wěn)定，增長的空間很小，再加上貧困村基本沒有集體經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致貧困村發(fā)展緩慢。一方面，貧困村都在想方設(shè)法地改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，他們也深刻認(rèn)識到基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。但上級的配套政策和資金有限，一般都是政府出資一部分，鄉(xiāng)村自籌一部分，這就讓他們陷入了既要想辦法搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又不得不欠債的兩難境地。即使有的村想興辦企業(yè)，也面臨融資難的問題。根據(jù)銀行現(xiàn)行的政策，借貸就需要有抵押，而貧困村大多都沒有固定資產(chǎn)可做抵押，且大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)也無意向村級組織開展這種有風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)。另一方面，不少支村兩委干部被繁重的行政管理工作所牽絆，沒有精力也沒有能力去進(jìn)行自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有的甚至認(rèn)為鄉(xiāng)村組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面主要是引導(dǎo)農(nóng)民增收致富，自身沒有實(shí)力去參加經(jīng)濟(jì)實(shí)體的建設(shè)。

(四)精準(zhǔn)識別貧困對象困難較大

精準(zhǔn)扶貧政策是針對建檔立卡的貧困戶的，這容易造成非貧困戶心理不平衡，給村級工作開展帶來新的矛盾和困難，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧群眾滿意度降低。一方面，核算貧困戶真實(shí)收入存在很大困難。農(nóng)民收入渠道多雜小且難以估算，目前也沒有一個嚴(yán)格的公式來計(jì)算。大部分的統(tǒng)計(jì)核算工作都是詢問農(nóng)戶或者親戚鄰居，這樣就有可能造成實(shí)際收入情況的失真，使不是貧困戶的對象納入到建檔立卡貧困戶系統(tǒng)中，造成了一定程度上的不公平。另一方面，農(nóng)村低保、五保戶和扶貧對象識別存在交叉，不精準(zhǔn)現(xiàn)象。一個是“授人以漁”，采取的是“特惠制”；一個是“授人以魚”，采取的是“普惠制”。但現(xiàn)實(shí)中也存在“不患寡而患不均”的思想，致使部分困難群眾目光緊盯慰問或者經(jīng)濟(jì)支持的數(shù)量或者數(shù)額，而不考慮各自家庭的實(shí)際狀況。

三 提高精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)效的對策建議

(一)革除考核中的形式主義

一是樹立正確的政績觀。扶貧是一項(xiàng)保障民生的事業(yè)，在工作中必須以村民是否真正脫貧為工作目標(biāo)，而不是為了應(yīng)付上級的考核，切忌在工作中急功近利。二是簡化文字資料。對目前扶貧相關(guān)表格、資料進(jìn)行梳理，對需要填寫、報(bào)送的內(nèi)容盡量簡化，做到言簡意賅，一目了然，凡是做無用功的項(xiàng)目一律取消，防止以考核應(yīng)對考核，以檢查落實(shí)檢查的現(xiàn)象。三是加強(qiáng)對扶貧干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。扶貧工作內(nèi)容多而雜，扶貧干部不僅需要了解黨和國家的政策，而且要在具體實(shí)踐中成為行家。建議由市扶貧辦牽頭，對扶貧干部進(jìn)行全面的輪訓(xùn)，及時解答工作中的困惑與難題。

(二)提高產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的針對性

一是適當(dāng)降低產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目門檻，找準(zhǔn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。很多貧困村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，人才匱乏，門檻高、申報(bào)時間短，很難有合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。要適當(dāng)降低產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的門檻，并且因地制宜，注重長遠(yuǎn)效益。例如，農(nóng)業(yè)資源較多的地方，可以打造特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工，積極推進(jìn)“一村一品”，逐步做強(qiáng)做大。長沙市轄的寧鄉(xiāng)溈山鄉(xiāng)、黃材鎮(zhèn)等一些旅游資源豐富的地方，可以集中力量發(fā)展旅游業(yè)；寧鄉(xiāng)的道林鎮(zhèn)、花明樓鎮(zhèn)等有交通優(yōu)勢的地方，可以借鑒浙江橫店發(fā)展影視文化旅游產(chǎn)業(yè)的模式增添發(fā)展內(nèi)生動力。二是進(jìn)一步提高農(nóng)戶參與積極性。對有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的扶貧對象，可以通過與其簽訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議，通過資金補(bǔ)助的形式進(jìn)行直接幫扶。為讓貧困戶有主人翁意識，可以鼓勵他們將山林、農(nóng)地等生產(chǎn)資料入股，共享合作社發(fā)展成果。這方面，可以借鑒學(xué)習(xí)貴州大方縣的經(jīng)驗(yàn)。恒大集團(tuán)于2015年開始結(jié)對幫扶貴州大方縣，目前已建設(shè)蔬菜、肉牛、中藥材和經(jīng)果林基地，引進(jìn)了數(shù)家上下游龍頭企業(yè)。當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)，貧困戶負(fù)責(zé)種植，相關(guān)企業(yè)指導(dǎo)生產(chǎn)，在蔬菜成熟后，企業(yè)到田間收購并供給全國各地。尤其是他們的扶貧牛超市，貧困戶以每頭1萬元(低于市場價)的價格全額無息貸款購買母牛，企業(yè)和縣政府3年內(nèi)全額擔(dān)保，每繁殖成活一頭犢牛3個月以上，企業(yè)給予貧困戶一定的獎勵。這種模式深受貧困戶歡迎，也提高了他們的積極性。

(三)消除基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)

一是加強(qiáng)貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。貧困村往往存在著一些共同的突出問題，比如交通不暢、水利設(shè)施落后、動物疫情防治不力等，要精準(zhǔn)制定村莊發(fā)展規(guī)劃，解決這些突出問題。二是因地制宜開辦集體企業(yè)。利用貧困地區(qū)的地理和資源優(yōu)勢，開辦項(xiàng)目適宜的企業(yè)，大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)。三是優(yōu)化人才環(huán)境。一方面，要選拔那些政治堅(jiān)定、有市場經(jīng)營頭腦，樂于為群眾謀利益的優(yōu)秀人才進(jìn)村級領(lǐng)導(dǎo)班子。比如在貴州大方縣，多名企業(yè)家擔(dān)任了貧困村的名譽(yù)村主任，為扶貧提供助力，值得我們學(xué)習(xí)。另一方面，要利用“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策優(yōu)勢，為優(yōu)秀大學(xué)生在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)提供保障，增強(qiáng)村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。財(cái)政可安排相應(yīng)的資金支持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

(四)把扶貧管理與村民自治結(jié)合起來

一是完善建檔立卡相關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識別和的精細(xì)化管理。上級主管部門不預(yù)設(shè)門檻，采用“一竿子”插到底的辦法，通過申請?jiān)u議、公示公告、抽檢核查、上門走訪、檢查驗(yàn)收等方式，有效識別貧困戶并建檔立卡，確定貧困人員的信息準(zhǔn)確。同時充分利用互聯(lián)網(wǎng)，收集完善文字資料，建好縣(市)、鎮(zhèn)、村三級精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動態(tài)管理，做到有進(jìn)有出，避免因貧困戶識別不準(zhǔn)導(dǎo)致村民產(chǎn)生矛盾。這方面可參照十八洞村的經(jīng)驗(yàn)，對識別工作實(shí)行全程民主評議和監(jiān)督，并出臺考核問責(zé)機(jī)制，把此項(xiàng)工作作為績效考核“末位淘汰”的重要依據(jù)。二是制定村規(guī)民約，倡導(dǎo)文明新風(fēng)尚。結(jié)合村情，有針對性地制定村規(guī)民約，培育群眾熱愛集體、熱心公益、團(tuán)結(jié)互助等精神，塑造鄉(xiāng)村文明。三是加強(qiáng)村民自治，擴(kuò)大村民在扶貧工作中的話語權(quán)、參與權(quán)。扶貧不能變成干部與貧困戶一對一的事情，要讓全體村民參與到扶貧工作中，以先富帶動后富，增強(qiáng)集體榮譽(yù)感。這樣既能提高村民的公平感和獲得感，也能彌合貧困戶與非貧困戶之間的裂痕。四是嚴(yán)格規(guī)范村級財(cái)務(wù)管理制度。建立健全的村級財(cái)務(wù)收支預(yù)決算制度，嚴(yán)格收支審批。

(五)加大培訓(xùn)力度、拓寬就業(yè)渠道

一是加大就業(yè)技能培訓(xùn)力度。要大力加強(qiáng)外出務(wù)工人員的職業(yè)技能提升，使他們由傳統(tǒng)的苦力型勞動向技術(shù)型勞動轉(zhuǎn)移。加大免費(fèi)為廣大貧困者提供技術(shù)投入、教育投入的力度，積極組織有關(guān)部門和人員主動為貧困者提供大量實(shí)用技術(shù)，提高農(nóng)民的知識水平和勞動技能。通過教育培訓(xùn)克服他們“等、靠、要”的思想。比如可按照群眾意愿和市場需求，在進(jìn)行集中培訓(xùn)的同時，大力開展“門前辦班”“田間培訓(xùn)”，使農(nóng)民不出村即可接受培訓(xùn)。二是解決好部分貧困人員就業(yè)問題。有完全勞動能力或部分勞動能力的貧困戶，如能介紹進(jìn)入一些企業(yè)或單位穩(wěn)定工作，則該戶就基本能脫貧，所以應(yīng)采用多種方式解決貧困戶的就業(yè)問題。一方面可以分類開發(fā)一些公益扶貧崗位，如村里的保潔保綠、值勤值班等村務(wù)服務(wù)類崗位，村內(nèi)治安巡防、產(chǎn)業(yè)輔助等崗位。另一方面，可以與長沙人社部門加強(qiáng)勞務(wù)協(xié)作，遴選一批管理規(guī)范、保障充分、崗位適合的企業(yè)作為貧困勞動力就業(yè)基地，定向招收貧困勞動力。這方面，我們可以借鑒浙江松陽縣的經(jīng)驗(yàn)，針對不同人群提供就業(yè)崗位。例如，對一些缺乏勞動能力或者勞動能力較弱者提供衛(wèi)生保潔、河道巡查等公益性崗位；對有一定技能的低收入者提供鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)崗位，特別是村里的一些重要工程，優(yōu)先安排本村有勞動力的貧困戶或者低收入戶參與項(xiàng)目建設(shè)；同時搭建橋梁，積極鼓勵本村的外出能人與在家閑置勞動力結(jié)對，引導(dǎo)農(nóng)戶外出務(wù)工。

[1][2]習(xí)近平.黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2017.