全覆蓋視野下的財政扶貧資金績效審計評價指標體系研究

王婧瀾

[摘 要] 打贏扶貧脫貧攻堅戰，是我國全面建成小康社會決勝期的關鍵?，F階段，我國對于財政扶貧資金的績效審計仍缺乏統一、規范的評價體系。本文在總結相關研究的基礎上，以問題為導向，在審計全覆蓋的視野下，針對性地提出指標構建原則，從經濟效益、社會效益、環境效益三個維度出發，細分定向與定量評價雙層次，嘗試構建一套全方位、多層次的財政扶貧資金績效審計評價指標體系，實現審計評價維度與審計對象的全覆蓋。

[關鍵詞] 扶貧資金；績效審計；評價指標體系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 05. 004

[中圖分類號] F239.65；F812.8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）05- 0011- 02

0 引 言

當前我國扶貧工作形勢仍十分嚴峻，貧困人口基數大、脫貧速度減緩，虛假脫貧、數字脫貧現象大量存在，扶貧開發正處于“最后一公里”的攻堅克難時期。財政扶貧資金的使用效益直接影響到扶貧開發的成效，審計部門有責任對財政扶貧資金開展績效審計，加強審計監督，不僅要審查扶貧資金的合規合法性，更應注重其效率和成效。開展財政扶貧資金績效審計，提高財政扶貧資金使用效率，對于打贏精準脫貧的攻堅戰，全面建成小康社會具有重要意義。

1 財政扶貧資金績效評價體系研究現狀

全面有效的評價系統是開展績效審計的根本依據（張佳音，2014），現行《財政扶貧資金績效考評試行辦法》存在預計目標不夠細致、指標缺乏量化的問題（吳素芳，2005）。扶貧成效未能堅持貧困人口脫貧能力為目標（于鴻洋等，2017），且對經濟效益的單一考量，欠缺全面性與平衡性（高波、王善平，2014；陳青華，2016）。有不少研究嘗試構建扶貧資金績效評價指標體系，出發角度各不相同，有提倡績效評價結果為導向的（井斌，2007），有提倡以反貧能力提高為導向的（王善平，2009；鄧淑嫻，2009；李苗，2017），有引進平衡積分卡理念的（彭磊，2012）。指標構建維度也不盡相同，有圍繞“3E”（鄧淑嫻，2009；王善平、周盈，2011）及“5E”（李鵬杰，2016）構建的；也有圍繞資金的運行過程構建的（石春暉，2011）。

分析現有研究，在經濟效益方面多集中于定量評價，忽略了有些重要的指標往往很難量化的事實，部分指標的設計則沒有考慮到實際審計成本。在環境效益、社會效益方面則多側重于定性評價，缺乏準確的定量指標，過多的主觀色彩使得審計評價結果缺乏直觀、簡潔。社會效益、環境效益的指標，也只是簡單地羅列，缺乏系統性與邏輯性，對扶貧資金管理效益指標的研究甚少。無論是在評價維度還是審計對象，并未實現審計全覆蓋。分析現有研究的不足，本文以問題為導向，鎖定目標，基于審計全覆蓋的視野，以定性分析與定量考核相結合的方法，嘗試構建一套科學、系統的績效審計評價體系，全方位、多層次地覆蓋財政扶貧資金的各方面、全流程。

2 財政扶貧資金績效審計評價指標體系構建原則

2.1 全面性與針對性相結合

財政扶貧資金包括以工代賑資金、老區發展基金、少數民族發展資金等，種類繁多，涉及各方面。扶貧開發的成效，不僅僅是經濟總量的擴大，更是社會的全面進步。在對經濟發展考量的同時，還應注重貧困人口生活質量與水平的改善、社會治安的穩定、生態環境的保護以及環境資產的投入等方面，避免因單純地強調經濟效益，而導致資源的過度浪費與環境的過度污染。因此，在設計指標時，要考慮將短期效益與長期目標相結合、直接效益與間接效益相結合、經濟效益與環境社會效益相結合。從過去單一的經濟維度，轉變為經濟、社會、環境多維度并重的綜合評價體系。同時，能力的提升是解決貧困問題的關鍵所在，所有評價指標須共同體現以脫貧能力為內涵需求，遏制數字脫貧、脫貧又返貧的現象發生。

2.2 完整性與科學性相結合

長期以來，我國財政資金一直存在重分配輕支出、重結果輕過程的弊端（池曉勃，2001），對于財政扶貧資金的審計對象也僅限于各扶貧辦與財政部門，審計范圍多局限于資金的使用與管理環節，未能對扶貧資金的所有部門以及所有環節開展審計。在設計評價指標時，應將這兩方面納入審計范圍，促進各部門高效協調配合，掃清審計盲區。標準決定質量，評價指標應充分發揮財政資金的引領與拉動功能，制約粗放型經濟增長，促進貧困地區因地制宜，轉變經濟增長方式，實現貧困地區協調、均衡、可持續的經濟發展。

2.3 定性評價與定量評價相結合

定性指標往往難以量化，如制度規范的建立情況、控制制度運行的有效性，需要審計人員運用專業知識與自身經驗做出的職業判斷，用文字的形式加以描述，具有主觀性。定量指標是通過統一的計算格式與既定標準而得出的直觀、易懂的客觀數據，具有客觀性。片面地采用定性或定量評價都無法準確、全面地反映扶貧成效，使得審計結果有失公允、客觀，增加了審計風險。因此，在構建扶貧資金績效指標體系時，一定要堅持定性評價與定量評價相結合，在定性分析的基礎上，以定量評價深化。

3 構建財政扶貧資金績效審計評價指標體系

統一、科學的評價體系的缺乏，是制約當前財政扶貧資金績效審計難以深入開展的主要因素?？茖W、系統的審計評價標準，不僅能規范審計人員的審計方法與操作程序，避免審計評價的隨意性與片面性，還能降低評價結果與實際情況的差異，降低審計風險，提升審計結果的透明度、公平性與權威性。同時，審計評價指標體系對于被審計單位還具有導向性與激勵性，構建科學合理的審計指標，還能夠促使財政扶貧資金管理與使用部門努力朝評價標準看齊，提高扶貧資金使用效益。

本文將財政扶貧資金績效審計評價指標分為經濟效益、社會效益、環境效益以及資金管理四個維度，在選擇具體指標時，將各個維度效益細分，加以考慮實際收集的審計成本，細化為定向與定量兩個層次的指標，具體指標設計如下。

3.1 經濟效益指標

經濟效益指標的設置既要體現扶貧開發的直接成效，又要從側面反映貧困人口生活水平的改善情況。因此，要以貧困人口脫貧能力、貧困地區脫貧質量為導向，可分為貧困人口收入增長以及貧困地區經濟增長情況兩方面。貧困人口收入增長方面，定性指標為貧困人口近3年年收入變化趨勢以及自主創收收入近3年變化趨勢；定量指標為貧困人口人均年收入同比增長率、貧困人口人均存款同比增長率、自主創收收入占全年收入比率、貧困家庭恩格爾系數、人均GDP同比增長率。貧困地區經濟增長情況方面，定性指標為貧困地區經濟增長結構以及地區城鎮化與工業化水平；定量指標為三大產業產值比例、政府稅收同比增長率、固定資產投資額同比增長率、社會消費品零售額。經濟效益指標摒棄了過去以收入為主導的單一評價體系，旨在多方位、多層次地衡量貧困地區的扶貧開發成效。

3.2 社會效益指標

對于社會效益指標，審計人員應瞄準貧困地區公共服務供給情況，分為教育、醫療、基礎設計建設三方面。教育方面的定性指標為是否按照規定配套下發教育扶貧資金、教育扶貧資金是否專款專用與專賬核算，以及是否建立科學的資金管理制度；定量指標為教育資金投入額、九年義務教育覆蓋率、各層次學歷畢業人數、各類學校與培訓機構數、助學貸款覆蓋率。醫療衛生方面，定性指標為是否建立重大疾病醫療保險制度、農村醫保報銷病種與報銷金額標準；定量指標為醫療衛生建設資金投入額、鄉鎮級衛生院與衛生服務中心數、貧困家庭平均家庭醫生數、農村醫療保險參保率、貧困地區人均醫療費用?；A設施建設方面，定性指標為是否建立現代農村建設規劃、貧困地區飲水、電力、通信、交通建設情況；定量指標為農村飲水安全工程通戶率、農村廣播電視通戶率、電話網絡通戶率、農村公路修建里程數、沼氣與太陽能通戶率、現代化農業基地與農田水利覆蓋率。通過上述指標，將貧困地區公共服務納入審計對象，將審計目標聚焦于精準脫貧、“真脫貧”，提升貧困人口脫貧能力，促進貧困地區社會的全面進步。

3.3 環境效益性指標

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》指出，我國扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。生態環境的質量是實現貧困地區發展的根基，因此環境效益指標分為土地利用以及生態保護兩方面。土地利用的定性指標為評價貧困地區各類土地使用狀況；定量指標為耕地面積占比率、耕地平均產量、水土流失與荒地面積占比率。生態保護方面的定性指標為衡量貧困地區生態經濟近3年發展情況；定性指標為森林覆蓋率、退耕還林與退田環湖面積增長率、植樹造林面積同比增長率以及可再生能源覆蓋率。以上指標體系的構建，體現了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念在審計工作中的具體運用，杜絕生態環境的安全隱患，實現貧困地區經濟與生態的協調統一。

4 結 語

本文基于審計全覆蓋視角，在總結現有研究的不足的基礎上，分析構建指標體系的三大原則，結合我國當前扶貧工作現狀及特征，考慮數據的收集審計成本，構建出一套完整、系統的財政扶貧資金績效審計評價指標體系，以定性評價為基礎，定量評價進行深化，豐富扶貧資金績效審計的研究內容與實務框架，為審計機關開展實務工作提供參考。

主要參考文獻

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