經濟責任審計視角下的小城建設規劃跟蹤審計

宋誠誠 王擴建

[摘 要] 城鎮化是推動國家發展的重大戰略，對于城鎮化建設，黨的十九大提出要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。在新型城鎮化戰略下，如何推動小城鎮健康發展成為一個重要問題。本文認為小城鎮規劃對小城鎮的建設和發展具有關鍵影響，并且由于小城鎮規劃的制定和實施與主抓領導干部有關，所以本文從小城鎮建設中規劃的制定和執行入手，探討對小城鎮建設規劃實施情況的審計，并以領導干部經濟責任審計為切入點展開分析。

[關鍵詞] 小城鎮建設；規劃；實施情況；經濟責任審計

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 05. 005

[中圖分類號] F239.227 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）05- 0013- 03

1 問題的提出

近年來，小城鎮建設日益成為推動新型城鎮化的重要抓手。與傳統小城鎮建設不同，新型小城鎮建設注重以人為本，強調有產業支撐、以特色主導。新型小城鎮建設是一個龐大的系統工程，涉及經濟、社會和環境諸多領域，關系到財政、資源、環境等眾多部門，如何統籌協調好這些方面，成為當前我國亟待解決的問題。而《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中指出，要通過規劃引導來有重點地發展小城鎮，即在小城鎮的建設和發展中要堅持“規劃為先”的原則。黨的十九大提出要構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，這在戰略層面對小城鎮的建設和發展提出了更高要求。然而，目前我國的小城鎮建設和發展過程中還存在許多不足，如用地效益低下、環境污染嚴重、特色定位缺失等，這些情況的發生主要是由于小城鎮建設的規劃存在問題。

當前學界許多學者都對小城鎮建設的規劃進行了研究，主要從兩個角度切入：一是研究小城鎮建設規劃的指導作用。例如，曹小琳、馬小均在對發達國家的小城鎮建設進行經驗總結時指出，要將小城鎮規劃放在首要位置，以規劃為龍頭發揮其指導和協調作用[1]；劉仲一認為由于小城鎮建設規劃涉及的內容繁多，規劃設計的科學性、可行性會對小城鎮的建設和未來發展產生關鍵影響[2]；范圍、李國慶認為小城鎮建設首先需要科學的規劃，只有堅持科學的指導思路，小城鎮建設才會往正確的方向發展，反之，人力、物力、財力投入再多，小城鎮建設也會出現問題[3]；孫列也認為小城鎮總體規劃的方向決定了一個城鎮未來能走多遠，如果總體規劃的方向錯位，小城鎮在未來發展中就極容易發展受挫，最終不能形成良性的可持續的發展[4]。二是研究小城鎮建設規劃的框架設計。小城鎮建設規劃的制定要立足當前，從地區經濟社會發展規律出發，同時注重小城鎮的文化產業特色；又要著眼長遠，考慮環境保護和可持續發展；還要考慮區域協調、政策協調等方面。例如，盧莉娜、王鉞認為在小城鎮總體規劃中，要選擇合理的主導產業，這樣才能有針對性地選擇合理的小城鎮發展模式和發展方向；要注意保護生態，實現經濟建設與生態保護的共同進步[5]；賈玉潔指出制定小城鎮建設總體規劃時，要使小城鎮建設規劃與土地利用總體規劃、耕地和生態環境保護規劃、總體規劃與詳細規劃相結合[6]；黃俊舟認為小城鎮社會事業的發展離不開文化、教育、衛生等方面的協調統一，小城鎮建設總體規劃要進一步加強精神文明建設，為小城鎮居民創造良好的社會環境；要建立社會保障體系，改善小城鎮居民的生活[7]；陳逸等建議在小城鎮的規劃和建設過程中，要加強土地宏觀調控，要在保證耕地及糧食安全的基礎上，科學地分配農用地與建設用地的比例；還要合理分配林地、草地、水域等土地利用類型的面積。同時，更要加大污染的控制力度，積極發展低污染的綠色產業，降低對小城鎮環境的負擔，從而實現人與自然的協調發展[8]。

我們看到現有的許多研究都是從小城鎮的規劃以及如何規劃入手，探討建設規劃對小城鎮發展的重要性，然而他們卻很少考慮到對規劃的跟蹤情況，即監督和審查規劃的落實情況。如果實踐中只考慮如何設計規劃，實際建設卻不按其指明的方向來進行，那么就與規劃制定的初衷背道而馳，也無法對小城鎮的建設和發展產生積極的影響。由于小城鎮建設是地方政府的主要工作之一，小城鎮的規劃與主要領導干部密切相關，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中指出，“保持城市規劃權威性、嚴肅性和連續性，堅持一本規劃一張藍圖持之以恒加以落實，防止換一屆領導改一次規劃。將城市規劃實施情況納入地方黨政領導干部考核和離任審計。” 因此，為了使小城鎮的建設規劃落到實處，應以領導干部經濟責任審計為切入點，達到對規劃的實施情況審計的目的。所以我們關注的研究重點是對小城鎮建設規劃的跟蹤審計。

2 小城鎮建設規劃的跟蹤審計的方向

兩辦《規定》實施細則將統籌本地區經濟社會發展戰略和規劃、政策措施制定情況及效果、自然資源資產的開發利用和保護、生態環境保護以及民生改善等情況納入地方黨政領導干部經濟責任審計的主要內容。實踐中，大部分審計機關對經濟責任審計都實行分類管理，不同單位的主要領導干部，審計內容有所差別，但多數都將地區經濟、民生事業以及環境保護納入領導干部經濟責任審計的重點內容。例如，《浙江省黨政主要領導干部和國有企業領導人經濟責任審計辦法》規定了縣、鄉黨政主要領導干部經濟責任審計的重點內容包括經濟社會發展情況、民生保障和改善情況、環境治理及環境改善情況等。這些規定都為如何審計小城鎮建設規劃的實施情況指明了方向。基于此，我們將城鎮建設規劃的跟蹤審計主要分為三個部分，包括小城鎮的經濟發展情況、民生事業建設情況以及生態文明建設情況，并指出了各個部分的具體審計路徑。

2.1 對經濟發展中經濟規劃指標完成、主導產業設置進行審計

審查小城鎮建設中關于經濟發展規劃指標的完成情況，以及對小城鎮主導產業的設置、特色的發展情況。經濟發展是實現小城鎮可持續發展的基礎，也關系到小城鎮居民的生活水平。另外，由于地方黨政領導干部應履行的經濟責任是：貫徹執行國家和上級黨委的各項經濟方針政策，研究制定適應本地區經濟發展的規劃措施，提高本地經濟發展速度和效益以及提高人民生活水平[9]。因此，為了增強領導干部的責任意識，以促使領導干部真正干實事，并對不作為的干部施加壓力，更要對小城鎮經濟發展規劃完成情況進行審計。

《江蘇省黨政領導干部“三責聯審”辦法（試行）》中第五條指出領導干部的經濟責任審計內容包括任期經濟責任審計，并明確將“完成經濟發展規劃（指標）情況”列入其中。對此，審查經濟發展指標應是審查小城鎮經濟發展規劃的實施情況的一個審計路徑，特別是小城鎮的財政收入、GDP總值和增長率、工農業總產值、固定資產投資增長率等指標；同時，還要把領導干部對于規劃中關于經濟決策的落實情況納入審計的重點內容，例如查閱小城鎮建設中領導干部出臺的經濟政策文件、政府工作報告和相關會議記錄等有關資料，并審查決策實施的經濟性、效率性及效果性。

當前小城鎮建設要突出特色，形成自己的產業優勢，這就要求小城鎮要加強特色產業投資、加快產業融合、加速產業升級等，而不是僅僅照搬原有模式。但注重特色并不意味著為了特色而特色，如果選擇不符合自身文化積淀、歷史特點的特色，這樣只會使小城鎮的特色建設背上沉重的經濟包袱，從而影響小城鎮的后續發展。對此，審查特色產業投資也是審查小城鎮經濟規劃的實施情況的一個審計路徑，要審查小城鎮的領導干部決策時是否依據規劃中設置的特色產業，選擇合理的主導產業，有針對性地選擇合理的小城鎮發展模式和發展方向。

2.2 對民生事業中的社會保障制度、民生政策建設進行審計

審查小城鎮建設過程對規劃中關于社會保障制度建設、民生政策的完成情況。小城鎮建設不僅要重視經濟方面的發展情況，還要從文化、教育、衛生、住房等方面為小城鎮人民群眾謀求福利。黨的十九大報告明確指出“增進民生福祉是發展的根本目的”，要在學有所教、病有所醫、住有所居等方面不斷取得新進展。因此，在小城鎮建設中要進一步加強精神文明建設，提高教育水平、增加教育資源，滿足人們的精神文化需求；進一步完善生活保障體系，為因小城鎮發展而失去耕地的居民建立生活保障制度；增加醫療補貼，改善醫療設施，為小城鎮居民提高醫療衛生水平；還要考慮增加人民的住房補貼，強化社區治安管理等等，最終達到為小城鎮居民創造良好的社會環境的目的。

基于此，審查教育、醫療資源的投入情況等的社會保障制度的建設情況是審查小城鎮民生規劃的實施情況的一個審計路徑。同時，還要把領導干部對于規劃中關于民生政策的落實情況納入審計的重點內容。由于小城鎮建設的關鍵是以人為本，而不是以政績為本，其根本出發點是為了改善居民的生活質量。政府和領導干部不能不顧規劃的科學性和嚴肅性，不按建設規劃制定的政策和制度辦事，損害人民的現實利益。因此，要重點審查教育、醫療、社會保障方面的建設能否滿足當前的居民需求，有無領導干部隨意改變規劃內容或建設中出現與規劃設計的內容不相符的情況。

2.3 對生態文明中的環境保護和建設進行審計

審查在小城鎮建設過程中關于生態環境保護和建設的實施情況，關注有無出現與規劃內容不符的生態破壞、環境污染以及環境整治不到位等問題。黨的十九大報告中明確指出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的重要方針，并強調了著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度等內容。由此，生態環境保護和建設也應是未來發展的重點。

在進行小城鎮建設時，應該將環境保護貫穿于其全過程。由于小城鎮的生態環境規劃是小城鎮環境保護的一項重要的基礎工作，所以該項規劃的落實情況對小城鎮建設和發展具有重要的指導意義，也有利于避免小城鎮建設與發展中可能出現的環境問題。對此，審查該規劃落實情況的審計路徑包括兩個部分：一是小城鎮政府及其領導干部對小城鎮環境保護法規體系的建立健全情況。為了促使小城鎮建設規劃落到實處，以及環境保護工作合理有效，政府有必要加強建立和健全小城鎮環境保護法規體系。同時，通過法律法規的建設，小城鎮領導干部可以依法履行環境保護職責；當他們未能有效落實環境保護工作時，也可以依法界定和追究領導干部對環境保護方面的責任。二是要審查小城鎮領導干部對于規劃中關于生態環境政策的落實情況，特別是關注他們在執行小城鎮的環境規劃時，有無一味地追求政績指標，只關注經濟的發展而忽略對生態環境保護的行為。

另外，在小城鎮建設規劃的實施過程中不僅要重視環境保護，還應注重環境建設的問題。由此提出的該方面的審計路徑包括：領導干部對小城鎮資源的開發和利用情況，以及對城鎮綠化建設的情況。在小城鎮建設過程中，無論是發展經濟還是進行基礎工程建設，都要合理開發和利用資源，小城鎮領導干部要履行節約和保護好各種資源的責任。而且，綠化是改善環境質量的重要因素，大力發展綠化、豐富生態系統對改善城鎮的生態環境，以及提高城鎮人民生活的質量都有重要的意義。

主要參考文獻

[1]曹小琳，馬小均. 小城鎮建設的國際經驗借鑒及啟示[J]. 重慶大學學報：社會科學版，2010，16（2）：1-5.

[2]劉仲一. 關于小城鎮建設規劃的若干思考[J]. 科技創新導報，2014，11（36）：204.

[3]范圍，李國慶. 基于可持續發展的小城鎮建設研究[J]. 安徽農業科學，2010，38（4）： 2105-2106.

[4]孫列. 淺談小城鎮總體規劃[J]. 建筑知識，2017（20）.

[5]盧莉娜，王鉞. 小城鎮總體規劃研究——以山西省陽城縣河北鎮總體規劃為例[J]. 科技創業月刊，2009，22（6）：134-135.

[6]賈玉潔. 關于小城鎮建設的思考[J]. 改革與開放，2011（4）：100.

[7]黃俊舟. 當前小城鎮建設的主要問題及措施[J]. 農業經濟，2009（3）：6-8.

[8]陳逸，黃賢金，張麗君，等. 循環經濟型小城鎮建設規劃與發展的可持續性評價研究——以江陰市新橋鎮為例[J]. 經濟地理，2006（1）：74-77.

[9]尹平，鄭石橋. 政府審計學[M]. 北京：中國時代經濟出版社，2013.