互聯網思維下的網格化管理探索與思考

王會

[摘 要] 近些年來，在政府的大力支持和推動之下，我國各地紛紛開始了發展和完善網格化管理的探索之路，在社會治理方面取得了顯著成效。然而，由于網格化的社會治理模式的發展歷程還比較短，在實踐中仍舊存在一些問題。在互聯網迅速普及和發展的今天，要求政府部門善用互聯網思維，創新網格化管理模式。

[關鍵詞] 互聯網思維；網格；網格化管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 05. 079

[中圖分類號] TN915 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）05- 0192- 03

1 互聯網思維

互聯網商務模式的巨大成功，推動了互聯網向各行各業的快速滲透，各種“互聯網+”行業的模式不斷涌現，使人們對互聯網的認識上升到前所未有的高度，互聯網思維也因此產生。互聯網思維就是用互聯網的模式來思考并解決問題，是互聯網發展和應用實踐在人們思想上的反映，這種反映經過沉積內化而成為人們思考和解決問題的認識方式或思維結構。互聯網思維具備以下幾個基本特征：

（1）以結構扁平化為基礎：互聯網帶來的是扁平化的結構，相比于傳統的層級結構，互聯網的去中心化，更能體現平等、開放、協作精神，平等、開放意味著民主，意味著人性化。

（2）以用戶滿意為首任：重視用戶體驗，以用戶為中心，讓用戶滿意；互聯網讓數據收集和獲取更加便捷，并且隨著大數據時代的到來，數據分析預測對于提升用戶體驗有著非常重要的價值。

（3）以共享互動為常態：沒有共享與互動，就剝奪了用戶的參與感。

（4）以以人為本為核心：互聯網是人的互聯網，要因人而生、隨人而動，來體現價值。

2 網格與網格化管理

改革開放以來，我國大多數城鄉的設施建設和體制建設均取得了巨大成就，為了建立與群眾需求相匹配的現代社會治理體系，在加快發展的同時，加強和創新社會治理已成為各級政府部門日益關注的焦點。《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“改進社會治理方式，創新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”。近年來，由于城鎮化進程的加快，很多地方經歷了幾輪以合并為主要內容的行政區劃調整，基層社區（村）的范圍不斷擴大，轄區人口也不斷增多。與之相對應的是基層干部和社會治理力量卻停滯不前，甚至有些地方有減無增，使得居（村）民社區歸屬感缺失，以至于出現“治不到，管不了，順不好”的現象。網格化社會管理模式正是在這種背景下提出的。

從社會治理角度來看，“網格”是在特定范圍內，根據地理環境、人口情況等進行的地域上的劃分，是整個網格化管理系統中的基本單元。通過“網格”的劃分來取代自然區域界限或者人為的行政區劃，有助于在較小的地域范圍內明確管理對象，實現精細化管理。不同的管理主體根據不同的“網格”需要進行管理、提供服務，可以使分屬于不同組織的管理主體在同一個“格”中協作，分屬于不同組織的信息和資源也可以在同一個“格”里實現共享。

網格化社會管理模式實際上就是網格化管理手段和方法在社會治理領域中的具體運用。所謂網格化管理本質上是一種數字化管理模式，利用電子網格地圖技術，根據屬地管理、地理布局、現狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網格狀的單元，并指派網格員隨時巡查網格內的情況，對每一個網格實施動態化、精細化和全方位的管理[1]。

3 網格化管理的成效

3.1 讓行政部門更加及時地了解社情民意

一方面，網格員充當信息員的角色，通過各類信息平臺，能夠及時將社情民意反饋給行政機關和決策部門。另一方面，行政部門通過網絡輿情、輿論的收集，能夠從不同渠道、不同角度及時掌握民情、體察民意，了解真實的民眾情緒。通過掌握地區范圍內人、地、事、物、組織的實時運轉狀態和變化情況，進行態勢預警，變事后被動處置為事前主動防范。

網格化系統采用了大量的信息技術手段，暢通了政府部門之間、部門與社區（村）之間的溝通渠道，在應對各類事件時能夠實現在第一時間內發現、上報并處置，達到快速反應、統一應急、聯合行動。

3.2 提升政府部門工作質量和工作效率

網格化管理是一個不斷運行、實時更新的信息化平臺，通過網格工作人員的信息采集、反饋，擁有了在第一時間掌握資料的能力，造就了管理的實時性。新模式改變了原有被動的、較大滯后的管理局面，提供了主動的、實時的管理的可能性，為發現問題，解決問題，核實問題的解決情況贏得了時間。網格化信息平臺不僅能夠給政府提供了及時便捷的溝通方式，而且對于各種數據也提供了非常有效的處理方法，節省了大量的手工勞動，極大地減少了人為的失誤和漏洞。而且以數字的形式去掌握管理對象的信息，使對管理對象的定位更加的明確，對于提高工作質量和工作效率具有重要的作用。

3.3 推動社會治理透明公正

通過網絡發布信息、開展網上信訪、網上咨詢、網上調查，可以更好地接受社會監督、方便群眾辦事，使各項工作流程更加明確、規范、透明，對于推進政務公開，提高公共服務能力具有非常重要的作用。網格化管理要求干部定期走訪基層民眾，直接面對民眾的需求，并且將黨和政府政策進行宣傳和落實，服務團隊定期進行法制宣傳和政策講解等工作，改變以往的被動應付的狀態，增強了政府工作的透明度，提升了政府的公信力。

3.4 能夠引導社會力量參與社會治理機制

網格化管理把各種資源整合起來，鄉鎮干部、轄區民警、村組干部、協勤人員、志愿者、致富能手、鄉土實用人才等共同構成了服務主體，村（居）干部“單一”服務主體正在向各類人員“多元”服務群體轉變，各種力量協同作戰，形成聯系和服務的合力，提高聯系和服務的能力，讓群眾更加滿意。同時，網格化社會管理構建了上下級之間、職能部門之間的協同辦公機制，使基層的問題從單一依靠基層力量、基層資源解決，變成了依靠各級力量、各級資源統籌解決，實現了單一依靠黨政內部力量到整合社會各方面力量的轉變。

4 網格化管理存在的問題及原因分析

4.1 受傳統思維影響，對網格化管理的積極作用認識不夠充分

在網格化管理新模式投入運行的過程中，不是所有的人都能一直保持高度的重視，思想上的不夠重視，就很可能影響執行過程中的方式、方法，就可能對地區問題的處理產生不良的后果。在網格化管理的實踐過程中，普遍存在著以管理為導向、以控制為主要手段的現象。有些地方仍然將網格化管理的工作重心放在管理而不是服務上，將深入基層與群眾溝通交流視為維護穩定以及加強社會控制的手段，并沒有認識到“寓管理于服務”以及“以服務來促管理”的真正含義。另外，在推行社區網格化管理的實踐過程中，有些成員認為網格服務只不過是走走過場應付一下，個別地方的成員在與基層群眾溝通過程中流露出一種居高臨下、高人一等的姿態，習慣采用行政命令手段或進行僵化的、灌輸式的說教，很難與群眾融為一體，服務效果十分有限。

4.2 網格員職責邊界不清，待遇保障不到位

網格員作為網格的主要管理主體，不但要承擔網格的工作，還要承擔街道和社區的工作，而且主要精力放在了落實和安排上級下達的任務工作上，造成了政府行政色彩很強，網格工作人員開展社區服務的時間和精力得不到足夠保障。但各種社會矛盾則更多地指向網格員，造成其工作、心理壓力較大，不僅要處理好網格內的所有事務，還要兼顧好各自的分工工作，“專人單項、一崗一責”向“一專多能、一崗多責”轉變，對其綜合素質提出更高的要求。這也是造成網格化管理運行這么長時間，居民還對網格化管理認識不到位的原因之一。

同時，因為網格員都歸屬于各個社區（村），大部分工作人員不在政府編制范圍內，相應待遇不高，致使他們工作情緒很不穩定，出現了網格員選人難，人員年齡結構偏大以及流動性強等問題。

4.3 社區自治能力不足，體制外力量難以融入

網格化管理模式的構想始于中央號召加強和創新社會治理的大背景之下，因此，從某種程度上來說，網格化管理模式是行政系統內生的產物，依靠的是以行政力量為核心動力的運行方式，其改革的范圍和力度由政府把握，措施方法的制定源于政府，甚至社會與政府合作的空間有多大也取決于政府，造成的直接后果就是片面強調行政力量的整合和調控，而忽視了體制外資源的有效整合和充分利用。

實行網格化管理后，原本三級管理層級變成了區-街道-社區-網格四級，這就造成科層化管理的層級變多，其體制成本和操作難度也會相應變大，給社區自治和社會治理留有的活動空間就越來越小。由于政府對社區網格化管理的干預直接而且具體，使得政府之外的其他力量往往難以融入網格，社區治理主體仍舊比較單一，缺乏多樣性。

4.4 數字鴻溝依然存在，部分群眾利用信息技術能力比較薄弱

截至2017年6月，中國網民規模達7.51億，互聯網普及率為54.3%。非網民中，因不懂電腦/網絡，不懂拼音等知識水平限制而不上網的非網民占比分別為52.6%和26.9% 。上網技能缺失及文化水平限制仍是阻礙非網民上網的重要原因。由于各地經濟發展水平、互聯網基礎設施建設方面存在差異，互聯網普及率參差不齊，數字鴻溝現象依然存在[2]。

從全國范圍來看，當前社區居委會隊伍的人均年齡相對偏大、文化程度偏低，普遍缺乏專業管理知識和現代化信息管理技能。有些地區網格化管理成員主要來自于家庭婦女、離退休人員，以及待業失業人員，既沒有相應的學科背景，又不熟悉專業化的工作方法，工作起來常常是熱情有余而能力不足，導致基層信息化應用基礎不牢，不利于網格化管理工作的開展和全面落實。很多地方，尤其是農村，青年大多外出工作，留守下來的以老、幼、婦為主，應用信息技術的能力較弱。大多數群眾還是使用熱線電話的方式，而一微一端方式則很少使用。熱線電話反映問題反饋時間通常較長，很難第一時間響應群眾訴求，這也會降低群眾的滿意度。

4.5 信息化平臺不兼容，數據無法共享

在社區，除了自身網格化管理平臺外，平均每位干部要面對人口、計生、社保、執法、信訪等多個信息管理平臺，而每個平臺相對獨立且都由對口責任部門負責監管并納入社區、辦事處考核項，平臺彼此分離，互不相通。信息化需要大數據的支撐，需要數據的互聯互通。但是目前，基層社會治理各類信息系統并沒有實現真正有效的整合，不少政府部門之間仍存在信息不暢問題，多平臺信息不能共享，形成了一個個信息孤島，制約了信息化的效能。而且從國家財政投入來看，也存在著平臺重復建設，資源浪費的現象。

5 運用互聯網思維，解決網格化管理困境

5.1 以結構扁平化為基礎，建立科學的網格化運行體系

網格化管理吸收扁平化組織的特點進行組織創新，增加 “自下而上”的互動，更要從根本上改變“金字塔”型的縱向組織結構。通過網格化實現社會服務管理上下工作互聯、橫向工作互動，形成閉環工作流程及分級解決。城鄉街道（鄉鎮）一級的政府將被逐漸弱化，直轄市所轄區（縣），副省級城市和地級市所轄區（縣）將直接聯系社區（村）和居民委員會，各個社區（村）和居民委員會原街道（鄉鎮）的所屬部門和人員將全部分攤到城鄉網格之中，實現“人在格中待，事在格中辦”。另外，社會管理的網格化將有利于實現基層政務的一體化推進。每一個網格中的網格管理員，同時肩負起網格內的所有社會工作，是政務部門與網格中的居民之間溝通的橋梁，成為微型的“政務處理中心”。

5.2 以群眾滿意為首任，運用大數據思維提升公眾認同感

互聯網思維是一種大數據思維[3]。在大數據的助力下，政府將由管理者變為服務者，從“政府信息化”向“信息化政府”轉變，前者偏重于利用信息化手段提升效率，而后者更偏重大數據思維，用信息化手段和方式解決處理問題[4]。

網格化管理是一項具有大跨度、實時性的系統工程，涉及了傳統城鄉管理中的很多部門，必須整合資源、整合力量。建立統一的政務大數據平臺，需要加強頂層設計，統籌考慮正在進行的電子政務、辦公自動化、數字城市、智慧交通、網格、云計算、物聯網等前期建設，通過大數據平臺把上述工作整合、集成在一起。通過科學、系統的論證，制定出統一的長期規劃設計方案，分步分期實施，避免一哄而上、隨意改變的短期行為。

政府在數據占有方面有天然的優勢，通過劃分網格，以網格員和公眾參與為信息源，實現問題信息的實時更新和動態監控，依托信息采集輸送體系，可以及時發現問題、及時傳遞問題、及時解決問題，實現對城鄉各個角落的全面感知，使得由粗放型管理走向精細管理，提高公眾對政府的滿意度和認同感。利用大數據，不僅僅是在事件發生之后的反饋，更重要的是進行數據挖掘，可以使政府通過龐大的數據資源發掘事件的相關規律，建立相關性模型，精確地獲取事前信息并快速反應，從而達到有效預防預警、降低風險或損失的目的。進而在整個社會范圍內降低行政成本，提高公眾福利。

5.3 以共享互動為常態，激發民間組織和居民的參與意識

經過網格化整合以后，許多相關資源都能夠在很大范圍內實現共享。這樣一方面能夠節省人力、財力和物力，另一方面能夠使資源利用率達到最大化。另外還要建立人才共享機制。不僅是各網格之間的人員可以流動，還可以使各網格的人員相互服務，甚至可以多個網格共享一些人力資源。

社區民間組織是社區居民參與社區公共事務、表達利益訴求的平臺，有利于減少信息傳遞的消散，在聯系社區居民方面更加靈活有效。政府必須承擔起培育民間組織的責任，積極支持并引導社區民間組織的健康發展。除了加大政策支持的力度以及財政撥款之外，還應該允許民間組織通過經營性收入、企業捐贈和社會募集資金等方式來緩解其巨大的資金壓力。這種多元化的理念強調了政府、社會、公民等多方面的力量都要得到充分發揮，以促進網格化管理的長效發展。

5.4 以以人為本為核心，建立高效的網格化服務管理體系

創新社會治理關鍵在人。管理者的觀念必須轉變到以人為中心，將服務意識扎根于思想深處，重點放到人的需求上去，在實踐過程中，離不開各項工作內容的制度化和標準化，需要工作主體的專業化。

網格劃分好以后，最重要的是管理。必須建立一整套管理制度來規范和約束管理的過程。現有的法律法規政策幾乎都是為傳統管理模式服務的，而作為一種新模式的網格化管理模式，它與傳統管理模式之間存在著很多矛盾，因而在網格化管理模式實行過程中就會遇到各種問題，需要通過不斷地修改政策，以實現及時、有效地解決問題。

標準化是考核治理和服務活動的基本依據。第一，采集的信息是雜亂的、非結構性的，因此數據的采集需要標準化，更需要一套完整的流程。第二，對采集的數據的處理，需要依據一定的標準進行劃分，這樣才能對龐大的數據進行有依據的、不隨意的、不人為的處置，從而需要處理流程的標準化。第三，互聯網時代的社區管理設計需要各個部門的協力合作，需要明確的分工與職責對應，也需要強有力的監督與評價，同時也需要標準化的約束。

網格化管理是一種具有較強專業性的管理模式，需要專業的技術和方法來構建信息平臺、實現對群眾的服務和管理。網格化服務管理體系建設涉及面廣、環節多、業務流程復雜，無論是建設階段，還是運行時期，都需要加強學習交流。區（縣）、各街道（鄉鎮）及職能部門要分層分級組織開展培訓工作，對具體負責網格化工作的各類人員，進行專業知識培訓，夯實業務基礎，以盡快有效運用技術手段，實現無縫銜接工作流程。按照“專職力量一格一員、專業力量一員多格和兼職力量一格多員”的原則，構建一支統籌協調、專兼結合、分工協作的網格人員工作隊伍，不斷提高網格員業務能力和綜合素質，提高上報事件質量，以及發現問題、解決問題、化解社會矛盾的能力水平。

主要參考文獻

[1]向春玲.加強和創新社會管理18 個經典案例[M].北京：中共中央黨校出版社，2011.

[2]中國互聯網絡信息中心.第40次中國互聯網絡發展狀況統計報告[R].2017.

[3]周文彰.簡論互聯網思維[J].北京聯合大學學報：人文社會科學版，2016，14（2）：1-7.

[4]章政，皮定均，吳崇宇.大數據時代的社會治理體制[M].北京：中國經濟出版社，2016.