“分權(quán)治理”其實(shí)并沒有那么美好？

李澤人

“分權(quán)治理”（decentralization）是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的熱門話題。很多研究認(rèn)為：給予地方政府自治權(quán)，能夠促進(jìn)公共物品的有效分配，增強(qiáng)政府的責(zé)任意識，可以讓民選的基層政府在制訂政策中更加符合選民的偏好。

不過，近年來，一些新的研究也發(fā)現(xiàn)分權(quán)改革在實(shí)際過程中并沒有那么美好。一般民眾并不清楚哪一層級、哪些部門真正負(fù)責(zé)他們關(guān)心的問題。此外，有了實(shí)權(quán)的地方政府在制訂公共政策時不見得比上級政府來得更加高明。而且，疊床架屋的決策模式可能會降低公共服務(wù)的效率。

在經(jīng)歷了上世紀(jì)末世界范圍內(nèi)大規(guī)模的分權(quán)改革浪潮之后，一些國家——諸如越南、智利、巴西等，意識到了上述分權(quán)治理的弊端，因此進(jìn)行了再次的集權(quán)改革。這類改革的措施包括削減地方財政權(quán)、裁撤地方機(jī)構(gòu)等等。

這種 “再集權(quán)”（recentralization）改革真的奏效么？為了研究這一問題，來自杜克大學(xué)、印第安納大學(xué)和越南國立經(jīng)濟(jì)大學(xué)的研究團(tuán)隊利用一場政治制度改革——越南在 2007 年取消了一部分地區(qū)的人民委員（District People's Council）案例來對政府的集權(quán)改革進(jìn)行了分析。

越南的人民議會是類似于中國人民代表大會的代議機(jī)構(gòu)。地區(qū)層面的人民議會代表都是由選舉產(chǎn)生，主要負(fù)責(zé)地方財政報告的審核、官員的任免和監(jiān)督。

近年以來，越南國內(nèi)對地區(qū)一級議會的存廢有著很大的爭議。支持保留的一方認(rèn)為，基層代議機(jī)構(gòu)能對政府部門的權(quán)力進(jìn)行制衡，從而遏制腐敗和擅權(quán)。主張廢除的一方則認(rèn)為，地方議會在公共政策制訂過程中耗費(fèi)了大量的財政供養(yǎng)，而且其職能重疊導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，反倒是加重了部門和上下級之間的相互扯皮。

在這樣的背景下，越共政府展開了一場圍繞地區(qū)人民議會存廢問題的試點(diǎn)改革，在時任總理阮晉勇的協(xié)調(diào)下成立了國家協(xié)調(diào)委員會（National Steering Committee），并在全國 53個省中對 10 個省（包含 99 個地區(qū)）進(jìn)行了取消人民議會的試點(diǎn)。試點(diǎn)之后，地區(qū)的財政權(quán)和人事任免權(quán)都收歸省級的人民議會和政府機(jī)構(gòu)。

通過計量分析，研究者發(fā)現(xiàn)：再集權(quán)改革使得試點(diǎn)地區(qū)的公社的平均道路和公共交通建設(shè)增長率較非試點(diǎn)地區(qū)要分別高 8.7%和10.2%。在作者分析的另外近30項(xiàng)公共服務(wù)指標(biāo)中，再集權(quán)改革與1/3的指標(biāo)（包含道路和通信基建，社會保障等等）呈現(xiàn)正向相關(guān)的關(guān)系。也就是說，這1/3的公共服務(wù)隨著再集權(quán)改革得到了提高。值得注意的是，這些項(xiàng)目原先都是由地區(qū)人民議會負(fù)責(zé)決策的。

另外，再極權(quán)改革對那些不由地區(qū)人民議會決定的公共服務(wù)項(xiàng)目，比如教育和農(nóng)業(yè)支出則沒有顯著的效應(yīng)。

長久以來，許多國家的公共治理都存在 “到底是放權(quán)好還是收權(quán)好”的問題。越南的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在有些情況下，集權(quán)治理不是洪水猛獸，反而會提高公共服務(wù)的水平。

論文的研究者利用公社層面的調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：越人民議會的取消顯著地提高了交通、醫(yī)療和通信方面的公共服務(wù)支出。研究者主要運(yùn)用了雙重差分的計量方法，將裁撤人民議會設(shè)為實(shí)驗(yàn)組，而沒有取消的則為對照組。在時間上是以 2008 年改革開始作為分界點(diǎn)。研究關(guān)注的因變量是一系列財政支出，包括道路修建、公共交通、社會發(fā)展、飲用水、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等。

盡管不是真正意義上的隨機(jī)實(shí)驗(yàn)，但是論文的作者指出：改革所選擇的實(shí)驗(yàn)組和對照組在空間分布和各類社會、經(jīng)濟(jì)、地理和人口指標(biāo)上都沒有系統(tǒng)性的差異。另外利用調(diào)查數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn)，這些試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)在法治發(fā)展水平，政策執(zhí)行力等方面沒有顯著的區(qū)別。研究者認(rèn)為在這些證據(jù)的支撐下可以認(rèn)為這場改革是一場準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)。

另外，研究者還對初步結(jié)果的穩(wěn)健性做了4種檢驗(yàn)。首先，為了符合雙重差分的假設(shè)，他們檢驗(yàn)了對照組和實(shí)驗(yàn)組的公共服務(wù)投入在改革發(fā)生之前的趨勢是大體一致的。另外，作者通過 1000 次蒙特卡羅隨機(jī)推斷檢驗(yàn)驗(yàn)證了初步結(jié)果并非偶然所得；再者，為了回應(yīng)有關(guān)改革地區(qū)的選擇是受到中央官員影響的質(zhì)疑，他們分析了中央對地方轉(zhuǎn)移支付在實(shí)驗(yàn)組和對照組之間的差異，結(jié)果顯示并不存在所謂的 “中央政府偏袒”。最后，研究者還討論了是否存在霍桑效應(yīng)（Hawthrone Effects），即被實(shí)驗(yàn)對象知道自己的身份而改變行為傾向的反應(yīng)。在這項(xiàng)研究中，由于越南政府對集權(quán)改革進(jìn)行了情況調(diào)查，所以可能是調(diào)查本身讓地方政府感覺到中央政府的關(guān)注，進(jìn)而改變其公共決策方式。在實(shí)證分析中，作者在基準(zhǔn)模型的基礎(chǔ)上加入了是否參與這項(xiàng)的調(diào)查的啞變量，形成一個三重差分的設(shè)計。結(jié)果顯示，調(diào)查并不是地方政府公共服務(wù)變化的決定性因素。

參考文獻(xiàn)：

Malesky, E. J., Nguyen, C. V., & Tran, A.,(2014). The impact of recentralization on public services: A difference-in-differences analysis of the abolition of elected councils in Vietnam. American Political Science Review, 108(01), 144～168.