淺議西安市老城區城市更新機制

張 得 康

(西北大學，陜西 西安 710021)

1 研究背景及意義

西安，陜西省省會、國家西北區域的中心城市，國家重要的科研、教育和工業基地。西安地處關中平原中部，北瀕渭河，南依秦嶺，全市下轄11區2縣，總面積10 108 km2，2016年建成區面積548.6 km2。2015年年末常住人口870.56萬人，其中城鎮人口635.68萬人，城鎮化率72.61%。隨著西安城市發展邊界劃定工作的不斷深入，城市攤大餅式的空間發展模式將逐步走向終結，城市的未來開發空間僅剩下80 km2，而城市將迎來的下一個空間發展模式是對現有城市建設范圍的維護與更新，作為城市中年代久遠的老城區，由于產業結構落后，基礎設施缺失等因素已產生大量城市病，城市更新最為迫在眉睫的問題之一便是關于老城區的更新。

2 概念界定

2.1 城市更新

本論文涉及兩個關鍵概念：“城市更新”及“城市更新運行機制”。到目前為止,在學術界或在不同區域及部門的實踐中這些概念尚未達成較統一的認識，且易與相關概念相混淆，故在此對這些概念進行界定，也易于觀者閱讀本文。

二戰之后，西方國家一些大城市的人口和工業開始出現了由中心區向郊區遷移的趨勢。原來的中心區出現了就業崗位減少，稅收下降等問題，社會治安與生活環境逐步惡化，整體開始走向“衰落”。西方許多國家紛紛興起了城市更新運動以解決這一范圍性問題。具體到不同的國家開始城市更新的原因各不相同。英國的城市更新源于住房短缺，英國有許多年代久遠的建筑，由于年久失修等原因使其居住條件較差，加之住房的需求日益增加促進了社區的更新活動。美國的城市更新則是由于用地結構的不平衡以及各階級人群的矛盾造成的，為了清除平民窟而進行的對土地征收，轉賣，再開發的活動。

我國城市更新的概念從“urban renewal”轉譯而來，已失去了具體語境，且不同的城市對“城市更新”這一概念的引用各不相同：深圳市作為改革開放后迅速發展的沿海城市，已經出臺了《深圳市城市更新辦法實施細則》，從而指導本市的城市更新，而西安市雖然近年來一直在進行城市更新相關的工作，但是不論在政策或是施工項目的名稱中都很難發現城市更新的字眼，但是與之相似的術語卻有很多，諸如舊城更新、城市再開發、城市改造等等，且在前些年關于舊城更新等內容已經出臺了相關政策法規來指導、規范相關工作的執行。但是早年的內容一成不變將無法順應城市發展的浪潮，現在已經存在一些工作屬于城市更新的范疇，卻由于沒有相關明確的法規文件而只得從與之相似的內容中引用，雖能解一時之難處，卻不是長久之計。應當統一一個概念以明確城市更新的具體內容，本文中城市更新概念是指：城市在內涵上的提升,在空間上的結構與功能性演替,在城市功能體系上的優化與重組,在區域發展層面的整體性拓展。在城市原本內涵得以保留的同時對其功能結構進行了優化，同時增強了城市與城市之間的聯系。

2.2 城市更新運行機制

機制，指有機體的構造、功能及其相互關系；機器的構造和工作原理。在社會學中機制的內涵可以表述為：“在正視事物各個部分的存在的前提下，協調各個部分之間關系以更好地發揮作用的具體運行方式。”而所謂的城市更新運行機制，就是指在城市更新的實踐過程中，政府、部門相互協作對一個區域進行更新的具體方式。

3 中西方老城區更新實踐對比

3.1 英國的城市更新發展與機制探索

在英國，城市更新在20世紀60年代成為現代城市政策的重要議題。二戰后的英國在重建中發現了很多的問題。大城市的開發逐漸出現了郊區化的趨勢，內城成為了被忽視的地帶，逐步走向衰敗。在70年代后，受到新的國際分工影響，西方國家都開始進入了經濟衰退的時期，第二產業的萎縮增加了失業，從而加劇了社會矛盾，多種問題的壓迫下英國對城市更新的方式在不斷轉變。

英國城市更新可劃分為以下三個階段：

1)前期(1960年代中期—1970年代)：政府主導與福利主義。

該時期中英國內城問題嚴重，政府所實施的城市更新政策是以內城改善、社會福利提升及物質環境更新為目標的。其機制是由政府及公共部門的撥款補助為主要進行城市更新的資金來源。其中具有代表性的是“城市計劃”這一項目，該項目針對內城社區衰落的問題，試圖通過土地及建筑物的改善、對社區居民的就業培訓以及為某些社會項目提供部分財務上的支持，從而迎合內城社區的社會需求，在一定程度上解決內城問題。這一時期，城市更新是一種自上而下的政府行為，而接受更新的社區在其中只是單純的受益者而并非參與者。

2)中期(1980年代—1990年代)：市場主導與基于公私合作關系。1980年后，由于70年代起的全球經濟調整，英國國內出現了經濟衰退的現象，福利主義的城市更新舉步艱難，英國的城市更新政策也因此發生了顯著的變化，產生了市場為主導、引導私人投資，通過房地產開發實現經濟增長這一新思路。在這一背景之下， 商業集團在城市更新中的重要性大大提升。具有代表性的是“城市開發公司(UDC)”政策，其主體是由政府撥款而成立的企業型機構，它們獲得了原屬于地方政府的相關土地權限，對內城的衰落地區進行改造，以提升該區域的價值，從而吸引更多的投資與就業。該組織獲得資金的方式有政府撥款與向私人開發商轉讓土地兩種形式，其往往以政府撥款來啟動城市更新從而吸引開發商來參與該區域的城市更新。從工作本質上講，UDC是一種由地產開發為主導，以物質環境改善為目標的更新模式。

3)后期(1990年以后)：三方合作的形式。回顧先前的兩個階段而言，社區始終處于一個被動的位置，甚至可以說是位于沒有發言權的一個尷尬位置，在UDC政策中，雖然在吸引私人投資方面取得了一定成效，但總的來說它并未實現人們期望的成功，尤其是沒有讓低下層社區人士感受到這一政策給他們帶來的利益，也就是說這一政策更像是上層社會對舊城區的一個再開發以便于其獲得更大的利潤，卻沒有考慮到下層生活的人群的感受。因而，1990年年初開始，一股城市更新的新思潮開始形成，以“城市挑戰”政策為代表，在繼續鼓勵私人投資與推動公私合作的基礎上，更強調本地社區本身的參與，強調公、私、社區三方合作伙伴關系，同時強調了更新的內涵是以經濟、社會和環境等多因素為目標的綜合性更新，而不是單純由地產開發主導的單一目標型更新。在這一全新的理念之下，涌現了許多新的城市更新政策，開始真正考慮到第三方——社區的利益。自這一時期起，城市更新開始趨向于小規模、自組織的形式，社區的居民可以參與并為改善自己的社區盡一份力。英國從1940年戰后復蘇年代起，每一個城市更新的時期都會出臺相關的政策法規與規范，指導該時期的城市更新進程并且完善上一時期的缺漏。如1960年—1970年的城市計劃制度、城鄉規劃法；1970年—1980年的《內城政策》白皮書、內城區研究計劃；1980年—1990年的《地方政府規劃及土地法》、城市開發項目制度等等。

關于英國城市更新的機制，在1980年后可以概括為大致兩種類型：

1)地產導向。其是指通過對財務、土地、建筑和勞動的結合，為了實現占有投資的目的而進行的建造以及改造建筑的過程。其運行與上文所提及的UDC較為相似，可以概括為以下步驟：a.組織準備階段。在政府決定要對某一區域進行更新后，成立一個負責管理該區域更新的公司，并且賦予其三個重要的權利：第一，土地整合權，其中包括強制購買權；第二，其獲得待更新區域的發展控制權；第三，它有權使用政府資助為開發準備土地，并提供物質、社會和經濟的更新。b.征地、規劃和基礎設施完善階段。其中包括有：對土地的平整，增加必要的基礎設施以保證土地可以出售；對本地區編制相關規劃，該規劃應符合上位規劃及該土地本身的特征，規劃將為未來私人開發的規劃申請提供依據。c.招商階段。將待開發的土地銷售給私人開發公司的階段。該階段中，常會加入一些優惠性的政策來吸引買方。d.私人部門的建設階段。在先前制定的規劃的基礎之上，對自己所購買的地塊進行施工建設工作。這種模式的城市更新大都需要龐大的資金以及有力的制度所支持，其結果往往是大規模的建設。這種等級的城市更新往往是由政府啟動的，且在執行上會具有一定程度的強制性。

2)文化導向。城市的更新是伴隨著城市發展的產物，伴隨著生活水平的提升，人們對精神層面的追求逐漸增加，文化在城市更新的地位也會隨之上升，多種實踐也表明，文化的建設會吸引某一特定人群的集聚，吸引投資等等。盡管文化導向的方法更加符合當下人們的需求，但其并不像地產導向方法那樣有比較統一的方式。它的做法有多種形式，大致可以歸納為促進文化(創意)產業為目的和促進城市形象為目的，這兩種方法在實踐中也是相互穿插的。a.促進城市形象提升一般是通過城市設計以及公共藝術表現的方式實現的，通過對一個地區的建筑外立面重新設置，增加新的文化景觀節點等方式吸引更多的人群及投資，同時增加本地居民的幸福感以及凝聚力。b.促進文化(創意)產業則是另一種方式的文化導向型城市更新，創意產業在后工業時代十分重要，而為應對后工業時期的城市轉型而進行的城市更新的重要目標也就是將創意產業引入城市，并成為未來的支柱產業，從而帶來新的就業，引發城市新的繁榮。在這個方式之中，需要設計者、生產者、消費者三方面的配合，將文化的產出與消費聯系起來，從而促進地方經濟發展。

總體來說，這類更新規模上相較于地產導向型更小，但是更具有空間、人性方面的關懷。啟動方可以是政府，也可以是提出訴求的社區居民，更加靈活，適用于小范圍、低成本的更新。

3.2 國內城市更新實踐探索

3.2.1深圳市城市更新

深圳市作為改革開放后迅速發展的城市，從原本的一個小漁村到如今的一線大城市，它在許多關于探索城市更新的方式、政策上走在國內城市的前列。在2009年12月1日，深圳市政府四屆一四六次常務會議審議通過了《深圳市城市更新辦法》，并為實施《深圳市城市更新辦法》，規范城市更新活動，建立規范、有序的城市更新長效機制而于2012年1月12日正式施行《深圳市城市更新辦法實施細則》。深圳市是國內為數不多的能夠將城市更新這一概念引入政策層面的城市，盡管與西方國家相比仍有待提升，但是著實難能可貴。深圳市的城市更新工作能夠在《辦法》的指導下進行，每一步驟都有依據，大大提升了效率。

具體的實施層面上，與英國的地產導向型較為相似，啟動方多為政府，實施步驟可以分為：組織準備、征地，規劃與基礎設施完善、招商、建設四階段。由于國情的不同，我國的土地并非私人擁有而是國有，故土地征收一般是回收集體土地為國有，而建設一般由開發商完成。

3.2.2上海市城市更新

上海市作為國內的國際化大都市，不論是城市面積、人口還是經濟產值均位于國內前列，從解放初期至今，它經歷了在解放初期以生產功能為主的階段、文革時期的停滯階段、改革開放后的延續工業中心功能階段到90年代后經濟結構調整，轉為第三產業的階段。雖然上海市沒有深圳一樣成文的城市更新政策，但是在其以往的城市更新案例中卻出現了許多極具參考研究價值的經典案例，如吸引外資，政企合作開發的新天地、將近代廠房創意改造以營造共享空間的8號橋以及自發性更新，在二元化下管理開發出的創意孵化基地田子坊等等。這些地區更新的成功無不得益于政府及參與者對當前區域進行完整全面的分析，或保留原本的一些文化要素或在原本基礎上進行改善以創造出新的功能空間，讓逐步走向衰落的老城區重新煥發新的色彩。

上海的城市更新機制與深圳較為相似，在此不做贅述。

4 西安市老城區的城市更新機制梳理及存在的問題

4.1 西安市城市更新機制

西安市的城市更新機制與英國的地產導向型城市更新機制較為相似，在流程上可以劃分為以下幾大步驟：

1)決定更新區域階段。由于某老城區多年缺少維護，基礎設施年久失修、產業結構嚴重退化、人口遷出嚴重，各種城市病暴露急需改善，或是上位規劃中對這片用地有了全新的定位，土地性質的變化使其需要拆遷后重建等原因，決定對該區域進行城市更新。

2)前期組織及土地整平階段。政府會針對該片區成立一個臨時的組織來負責該區域的更新前期相關事宜，包括依據拆遷辦法制定拆遷方案、與片區原住民協商拆遷補償、實施拆遷并完善基礎設施等等。

3)凈地競拍與開發商開發階段。政府會為整平后的土地召開競拍會，競拍會上有多家開發商參與競拍，最終交與最高報價的一方。在競拍土地時，政府會與開發商達成共識，嚴格按照上位規劃及建筑規范進行建設，往往還會要求其承擔一定公益性質的綠地建設，以補償待更新區域中被劃為綠地區域的原住民。在雙方達成一致后開發商便可以開工建設。

4)投入使用階段。建成的新區域會迎來新的人群，為老城區帶來新的生機與活力，同時這也是檢驗該更新方案成功與否的最直接方法。

4.2 現存城市更新機制存在的問題

結合西安市近年城市更新項目的流程及結果，并與中西方城市更新機制進行橫向對比后，不難發現現在西安市城市更新是存在一定問題的，可以將其大致概括為以下幾點：

1)缺少城市更新相關政策及法規。前文中就已經有所提及，英國在其城市更新的每一個階段都會出臺與當時主題相符的新政策、法規與指導，規范該時期的城市更新工作。國內的深圳市也于2009年出臺了城市更新辦法，雖然沒有上升至法律層面，但是仍具有指導意義。反觀西安，城市更新這一概念在學者、政府官員的口中時常提及，城市近年來所做的城市提升、棚戶區改造都屬于城市更新的范疇，卻始終沒有相關的政策法規支持，這樣執行起來會十分復雜，需要參考多種與之相關的文案才能實施，拉低了效率的同時還有失嚴謹。

2)城市更新啟動方單一化。我國的城市更新啟動方往往是政府，而起因是在做新一輪的規劃時用地性質需要轉換或某區域城市病過于嚴重而決定要更新的。這樣的單一形式會導致城市更新無法細化，結果只是單純的土地性質變化或對城市病的治標不治本。相較英國的“漸進式城市更新”中以使用者的需求為導向、社區居民可以作為更新的啟動、組織者這樣的城市更新類型還是有一定的差距。

3)公眾參與度不足。城市更新，是對市民生活的區域進行更新，在整個過程中如果有待更新片區居民的參與，對整個區域都會有很大的幫助。英國在90年代就注意到了社區的參與度問題，畢竟社區的居民才是更新的第一關聯者。而國內的城市更新往往是交由規劃設計單位在對該片區進行調研分析后做出的方案，雖然具有專業性，但是可能不會受到當地居民的接受。同時，在方案生成后的執行階段缺少聽證會，市民沒有渠道了解到更新會為該區域帶來哪些提升。

4)更新規模較大，未做到因地制宜。目前西安市對城市更新的規模界定尚不明確，在進行區域更新時難免出現規模過大而導致無法做精做細的情況出現。對片區只是進行單純的區域劃分，當執行到某一街道這樣較小層面時就無法面面俱到了。

5 對西安市城市更新的改進建議

5.1 增加城市更新相關政策與法規

政策與法規在城市更新的整個流程能夠起到規范、引導的作用，英國、深圳的案例也在向我們證明這一點，城市更新相關政策法規的出臺，會大幅提升規劃設計部門的效率，因為他們可以直接依據該規范內容進行設計，同時執行部門也會在其指導下合法合理的進行工作。

5.2 提倡市民作為更新的組織、啟動者

一些小規模的城市問題政府很難察覺到，細微且零碎，但是改善后卻會對市民的幸福感和城市形象有很大的提升，因此我們建議開放一個市民申請通道，以便市民可以將其對自己生活區域的更新期望借此傳達給政府，經過相關審核后再由政府提供指導來幫助這個區域的市民進行小規模的城市更新，這樣既能夠準確直擊城市中困擾市民的問題，同時會提升政府的公信力及市民的幸福感。

5.3 提升公眾參與度

在調研工作上可以廣泛征集民意，了解當地的居民對這個區域的期望與不滿，并匯總結果，將有意義的部分引入更新規劃中。在施工前應召開聽證會，對待更新區域的市民進行方案的介紹，讓他們能夠了解到更新后對他們的生活有什么樣的改善。由于該片區的居民長期生活于此，他們對于這里的文化氛圍、街道空間、功能結構有著深刻的認識。確保住民及時了解更新內容，并獲取大部分人的認可，這樣有利于后期工作的順利展開。

5.4 做小做細，因地制宜

在制作城市更新規劃的時候不應一味追求效率而忽略了細部，對于市民來說街道是他們認識城市的第一步，可以參考英國的“漸進式城市更新”，在對片區有更新定位后，以街道為單位進行更新工作，做足細部，讓市民能夠從中受益。

[1] 管 娟.上海中心城區城市更新運行機制演進研究——以新天地、8號橋和田子坊為例[D].上海：同濟大學，2008:29-60.

[2] 龐 智.從空間改良到活力營造——英國城市更新的研究思考[J].城市研究,2016(6):67-74.

[3] 鄧志旺.城市更新政策研究——以深圳和臺灣比較為例[J].商業時代,2014(3):139-141.

[4] 易曉峰.從地產導向到文化導向——1980年代以來的英國城市更新方法[J].城市規劃,2009(6):66-72.