中國的房地產稅會長什么樣？

謝九

中國的房地產稅會長什么樣，很大程度上取決于征收房產稅的目的。

“兩會”期間，房地產稅再成熱點。

3月4日，十三屆全國人大發言人張業遂表示：“房地產稅目前正在加快進行起草完善法律草案、重要問題的論證、內部征求意見等方面的工作，爭取早日完成提請常委會初次審議的準備工作。”3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中表示要“穩妥推進房地產稅立法”，上一次的《政府工作報告》中提出房地產稅立法，還是在2013年，時隔5年之后再度提及，意味著改革已經重啟。3月7日，財政部召開“財稅改革和財政工作”記者會，史耀斌副部長更是披露征收房地產稅的一些細節問題。

房地產稅在中國的討論已有十多年的時間，從最新的政府表態來看，房地產稅的推出只是一個時間問題，最大的懸念在于，中國的房地產稅會以怎樣的面目問世？

早在2011年，上海和重慶曾經作為試點城市率先開征房產稅，不妨看看這兩個城市的房產稅樣本。上海房產稅的征收對象是“本市居民二套房和非本市居民新購房”，征收方式是“新購住房應征稅面積×新購住房單價×70%×稅率”，其中家庭人均60平方米為免稅住房面積，適用稅率為0.6%。重慶的征收對象是高檔住房，單價達到上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價2倍以上的住房，被納入房產稅范圍，依照交易單價的不同征收0.5%到1.2%的稅率。

從上海和重慶的試點方案來看，要么設置了較高的免征面積，要么設置了較高的征稅門檻，因此實際需要繳納房產稅的人數并不多，試點多年的效果并不明顯，無論是調節房價還是有效增加政府稅收，或是調節貧富差距，滬渝兩地的房產稅都沒有起到明顯的效果。盡管已經運行7年，但是這兩地的試點一直沒有在全國范圍內推廣，因此可以預計，滬渝兩地的房產稅版本不會成為未來中國房產稅的模式。

中國如果在全國范圍內正式推出房地產稅，首先需要掃除法理層面存在的障礙，尤其是土地公有制下該如何征收房地產稅，將成為房地產稅立法過程中不能回避的問題。在我國房地產市場，土地公有制帶來兩個最明顯的難題，一是我國房地產是住宅私有而土地國有，住宅所有者只對土地擁有70年的使用權，而不是像大多數國家那樣的永久產權。房產稅屬于財產稅，是對產權所有者征稅，而我國居民僅對房屋擁有所有權，但對于土地并無產權，如果對居民僅有使用權的土地征收財產稅，首先在法律上就存在障礙。另外，我國居民在購房時已經一次性支付了70年的土地出讓金，如果再次征收房產稅，顯然屬于重復征收。如果再次征收房產稅，是否應該扣除土地價值，僅以房屋價值為稅基？

雖然房地產稅在成熟經濟體已經是非常普遍的稅種，但是由于絕大多數國家都是在土地私有制下征收房產稅，因此，我國的房產稅顯然不能簡單照搬西方。在全球范圍內來看，除了中國之外，實行土地公有制的國家和地區只有新加坡、中國香港、朝鮮、越南和古巴等地，相比之下，新加坡和中國香港的經驗更具借鑒意義。

在土地公有和住宅私有的背景下如何征收房地產稅，新加坡和中國香港的做法是，以物業的租金作為征稅的稅基，而不是以物業的整體價值作為稅基，這樣就比較巧妙地規避了土地公有制帶來的法理障礙。因為房地產稅是一種財產稅，土地私有制下居民擁有對土地和住宅的全部所有權，所以應該以物業整體價值征稅，但在土地公有制下顯然行不通，而將物業租金視為居民的財產，以此為基礎來征收房地產稅，在法理上則沒有障礙。

在香港，和房地產稅對應的稅種主要是差餉稅，其征收思路是，假設物業空置出租可以取得一個合理的年租金，無論房屋是否實際出租，以此為基礎向業主征收5%的差餉稅。香港有一個機構叫作差餉物業估價署，每年對全港物業租金做出合理評估，因為早期該收入主要用于支付香港警察的糧餉，因此叫作差餉稅，后來逐漸擴大到其他公共支出，目前差餉收入占香港政府收入的比重大約為5%。和香港類似，新加坡的房地產也是以物業租金為標準，評估機構每年會對房屋的租金做出一個評估值，如果房屋用于自住，則按照年租金的4%納稅，如果用于實際出租，則按10%納稅。

在土地公有制下，如果要推出房地產稅，應該盡可能參照中國香港和新加坡的模式，以物業租金作為征收基礎，而不宜照搬西方土地私有制的辦法，以物業整體價值來征收，否則難以繞過法理上的障礙。

除了土地公有制的因素之外，我國征收房地產稅的目的，也會在很大程度上影響房地產稅的設計。通常而言，政府征收房地產稅不外乎這樣幾個目的：一是控制房價，二是增加政府收入，三是調節收入分配。不同的政策出發點，決定了房地產稅最終以怎樣的面貌面世。

從控制房價的目的來看，這樣的說法在前幾年房價大漲時比較流行，但是隨著最近國內樓市開始降溫，以房產稅打壓房價的可能性已經很小。從國外經驗來看，推出房產稅對于房價的走勢并沒有太直接的影響，從來沒有哪個國家通過房產稅實現了控制房價走勢的目的。如果想要通過房產稅實現控制房價的目的，意味著必須設置很高的稅率才可能實現。從中國當前的房地產形勢來看，在經過了長達十多年的暴漲之后，目前的房地產進入了一個相對敏感的時期，雖然房產稅從長期來看并不會決定房價走勢，但在當年中國經濟背景下，如果推出一個以打壓房價為目的的房產稅版本，可能在短期之內帶來房價暴跌，從實體經濟到金融市場都會遭遇重創，目前的中國經濟還承受不了這樣的沖擊。因此，目前的房地產稅不可能以調控房價作為政策目標。

今年“兩會”期間，財政部召開“財政工作和財稅改革”新聞發布會，副部長史耀斌表示要使房地產稅“既能夠起到籌集財政收入的作用，又能夠起到調節收入分配、促進社會公平的積極效應”。從籌集財政收入的角度來看，經過20年的發展之后，我國房地產開發的高峰期已過，地方政府通過賣地獲得土地財政的模式已經難以為繼，房地產稅作為持續征收的稅種，可以為地方政府獲得穩定的收入來源。如果開征房產稅的目的傾向于增加政府收入，這就意味著房地產稅的稅基會相對較寬，稅率也不會太低，免征的門檻會相對較高，更多的人將會成為房地產稅的繳納對象，否則，房地產稅難以對穩定政府財政收入起到實質性作用。如果房地產稅的重點在于調節收入分配、促進社會公平，那就意味著房地產稅應該主要針對二套房以上，對于首套自有住房應該予以免征。

對于中國的房地產稅而言，難點在于如何在籌集財政收入和調節收入分配之間取得平衡。如果過于強調前者，可能會增加普通居民的稅收負擔，今年《政府工作報告》同時還提出了提高個稅起征點和增加個稅抵扣項等改革，如果房產稅征收過重，減免個稅的意義可能會蕩然無存。