中國參與全球治理的戰略路徑

趙龍躍

加強全球經濟治理、推動規則機制變革是當今世界的潮流和主旋律。習近平總書記圍繞統籌國際國內兩個大局、聚焦推動全球治理體系變革這一主線，全面闡述了提高我國參與全球治理的能力，著力增強規則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力和統籌協調能力等一系列新的思想理念。

統籌國際國內規則：中國的理念與探索

入世是中國進一步融入并參與國際規則變革的重要歷史節點。加入WTO16年以來，中國的市場經濟體制不斷完善，對外貿易突飛猛進，進一步融入了全球市場，積累了參與全球經濟治理的豐富經驗。從2001年加入世界貿易組織（WTO）開始，中國參與WTO和多邊貿易治理的主基調是“學習規則”，其突出表現是根據國際經濟規則來調整國內經濟治理制度，制定和修訂了一批經濟法規，這一時期的主要理念是“與國際規則接軌”。在2008年金融危機以后，中國適時地提出了參與國際經濟規則制定，2014年進一步提出了“統籌考慮和綜合運用國際國內兩類規則”。這些新的重大戰略部署和理念正在落實，絲綢之路經濟帶和海上絲綢之路建設也正全面鋪開，這是中國進一步擴大對外開放和塑造大周邊秩序的關鍵戰略舉措?！耙粠б宦贰苯ㄔO，不僅要做到物質層面的互聯互通，也要實現規則、規范和標準等“軟件”方面的銜接，也就是要實現“硬件互通”與“軟件銜接”的相互促進?！耙粠б宦贰苯ㄔO中“軟件銜接”的實現，不僅需要調整國內規則和制定國際規則，更要綜合考慮和規劃國內與國際規則，使得國內國際規則相協調。在新的全方位開放的條件下，中國參與全球經濟治理，需要國內規則與國際規則統籌推進。

國內規則與國際規則統籌推進是對歷史經驗的總結。改革開放30多年以來，中國國內與國際事務之間的關聯度日益增強，中國始終以開放為導向，國際化進程穩步推進，逐步融入國際規則之中。協調推進國內國際規則，按照中國的國情和需要塑造國際環境，同步實現了全球價值鏈的深入發展與國內產業結構的升級、國內貨幣金融管理體制的改革優化與人民幣國際化、國內自由貿易區建設與周邊次區域合作及區域自由貿易協定并行發展，實現了從高度依靠外資到大規模對海外進行投資的歷史性轉變。WTO建立20多年來，全球價值鏈深入發展，傳統的國際經濟規則需要進一步更新。在這種復雜的情況下，中國參與多邊貿易體制的戰略也在悄然發生著轉變，“統籌國際國內規則”成為指導中國新階段參與全球經濟治理的戰略理念。通過中國加入WTO16年以來對外經濟方面的變化，可以清晰地看到中國通過學習和利用規則，取得了令人矚目成就的歷史軌跡。當然，我們也要看到，在這一過程中，中國受到一些“超WTO義務”規則的約束，這些專門給中國設定的特殊規則，為中國處理對外經貿關系和解決貿易爭端帶來了諸多的制約。在這16年中，中國參與多邊貿易體制和全球經濟治理的理念也在發生著變化。

國內規則與國際規則統籌推進的路徑是對現實環境的考量。當今世界是一個變革的世界，是一個新機遇新挑戰層出不窮的世界，是一個國際體系和國際秩序深度調整的世界，我國發展仍然處于可以大有作為的重要戰略機遇期。國際貿易已經從以最終產品交換為主進入到以中間產品交換為主階段，經濟全球化進入全球價值鏈時代。投資促進貿易，貿易促進發展，環境成為全人類關注的焦點。貿易規則、金融規則和環境規則將是新一輪國際規則制定的中心。國際社會不僅希望更多地了解中國、學習中國，而且也希望中國為國際社會做出更大的貢獻、發揮更大的作用。所有這一切都為中國參與新一輪國際規則的制定，統籌考慮和綜合運用國際國內兩類規則，爭取掌控全球經濟治理制度性權力，提供了良好的機遇。

就中國而言，遵守規則與逐步開放市場是中國加入WTO的承諾。入世之后，中國最突出的實踐就是調整不符合WTO規則的國內法規，在兩到三年的時間里，中央和地方政府加起來共清理了9萬多件。2004年，中國修訂《對外貿易法》，并對《反傾銷條例》和《反補貼條例》進行修改。同時，在紡織品配額問題和一系列貿易爭端中，中國也積極參與談判，維護自身正當權益，并相應地對國內相關產業進行調整?？梢哉f，15年時間中國積累了參與國際經貿談判的豐富經驗，培養了一批人才，這為中國進一步參與規則制定奠定了基礎。正是在這樣的現實基礎上，中國參與多邊貿易體制的理念實現了重大創新。2014年11月28日至29日，習近平總書記在中央外事工作會議上指出，隨著中國與國際社會的互聯互動變得空前緊密，我們觀察和規劃改革發展，“必須統籌考慮和綜合運用國際國內兩個市場、國際國內兩種資源、國際國內兩類規則”。從“兩個統籌”到“三個統籌”，是我國處理國內國際關系戰略思想的重大創新。2014年12月5日，中共中央政治局就加快自由貿易區建設進行集體學習時，習近平總書記對中國參與國際規則制定的主要途徑、角色定位和目標又進行了更加系統的闡述，強調“加快實施自由貿易區戰略，是我國積極參與國際經貿規則制定、爭取全球經濟治理制度性權力的重要平臺，我們不能當旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領者，善于通過自由貿易區建設增強我國國際競爭力，在國際規則制定中發出更多中國聲音、注入更多中國元素，維護和拓展我國發展利益”。

統籌國際國內規則：政策的調整與選擇

提升戰略思想研究和傳播能力。在統籌國際國內規則的過程中，迫切需要一批深諳國情，具備全球化眼光、戰略性思維、深刻洞察力和國際影響力的戰略思想家，引領學術研究，傳播戰略思想。隨著中國參與全球化開放程度的提高，民眾對國際問題尤其是涉及到中國重大利益的國際問題的關注度日益提升，如果缺乏戰略層面的研究，缺乏權威專家學者的解讀，各種觀點交織在一起，整體上略顯混亂和無序，容易影響民眾對一些國際問題的認知，也會誤導相關部門對此問題的理性判斷和有效應對。而且對于重大國際問題，如果沒有相關部門和專家學者的準確解讀和完備的政策闡釋，容易在國際上形成不良影響，不僅有可能大幅提升國際合作的成本，而且會影響總體戰略的實施和效果。如果中國能夠更好地進行戰略思想研究和傳播，那么對外在處理一些相關的國際問題方面將會變得更加主動，對內也將會引導民眾對國際規則的正確理解和運用。

將統籌國際國內規則的戰略思想貫穿到實際決策和工作中。統籌考慮和綜合運用國際國內兩類規則，是中國的大國成長之路和實現中國和平發展的客觀要求，更好地深化對外開放和構建開放性經濟新體制的戰略要求，是全面推進依法治國、提升國家治理能力的現實要求。

積極主動參與國際規則的重構與創新。統籌國際國內規則，首先要綜合考量國內外因素，用國際國內雙重視角來分析問題。目前學界已就中國參與國際規則制定的必要性達成初步共識，但對參與方式仍然存在爭論。主要有以下幾種觀點：一是“難以改變論”。伊肯伯里認為中國崛起于美國設計的國際規則體系之中，已經在一定程度上被“融合”，因而即便中國成為實力最強大的國家，也難以改變既有規則的核心原則。二是“混合論”。認為中國對待美國主導的國際規則體系的方式是融入與改變兼而有之。三是“重塑論”。認為中國將重塑美國主導的國際規則體系。目前中國處于崛起之“羽翼未豐”的特殊階段，亦即既具有了一定的實力，但與美國霸權相比還存在一定的差距。因而雖對現行秩序存有一些不滿，但是也不想去挑戰霸權國。既想改革現行秩序不合理的部分，又有進一步融入其中以謀求經濟發展的需求。隨著中國實力的增強，中國將會更順利地統籌國際與國內規則之間的關系。

通過國內規則的改革與創新引導國際規則的合理與完善。從長期來看，中國只能通過變革和創新全球治理機制，向國際規則中更多地注入中國方案、中國元素和中國智慧，逐步改變現行國際組織中不合理的運行機制，使其更加傾向于有利于國際的公平正義，更加具有效率，能夠實現貿易、金融和環境友好型發展、良性循環及和諧互動。2016年杭州G20峰會，我們借助舉辦國的契機提出中國議題，并從組織機制、決策機制、監督管理機制方面來強化G20制度建設，推動G20向實體化和更加機制化的方向發展。同時通過建章立制（如建立領導人峰會承諾可追蹤可核查可考核機制等）來進一步發揮G20在機制化建設方面的作用，從而推動國內的規則體系理念上升到國際規則制定中。與此同時，國內規則的制訂應具備全球視野，要立足于為全球提供制度性公共產品的高度。一是將國內規則與國際規則互動與轉化理念用于指導平時政府各部門的工作，在制定國內規則時應上升至全球高度的位置考量，確保國內規則具有國際內涵，從而促使其更加順利地融入國際規則體系。二是推動行政架構朝著引領國際規則的方向嵌入式演進。關于國際國內規則方面的學術研究以及政策設計本身應嵌入到現有的行政架構中推進，統籌國際國內規則的很多理念認知、方案設計、政策建議需要輸入到有關涉外部門的一線談判人員及二線輔助人員，激勵其引領國際規則走向的意識和能力。

加強全球治理專業人才隊伍的建設。國內政府機構在組織架構、功能發揮、國際化意識方面應該與國際機制對接，以便能夠更好地發揮統籌國際國內規則的作用。要實現上述目標的核心問題是專業人才的培養問題，缺乏專業人才的支撐，戰略制定和戰術實施就失去了依托。為此，各級政府部門要把強化全球治理專業人才隊伍建設的工作放在首位。首先是創新國內人才培養機制，打破常規，增加國際化戰略人才在政策制定部門、實務部門和涉外部門中的歷練機會，加大在海外高校、智庫和研究機構的學習交流力度，加強在國際貿易金融等重大談判場合的實際鍛煉，培養出一大批理論基礎扎實、實踐經驗豐富，具有寬廣的國際視野和深邃的戰略思維能力的高層次綜合型復合型人才，為統籌國際國內規則提供良好的人才和智力支撐。其次是疏通國內國際機構用人的渠道，促進國內國際用人機制的良性互動，建立完善人才雙向進出的培養和使用機制，一方面要將熟悉國內事務、通曉國際規則、掌控全球治理變革趨勢以及具有實戰經驗的高素質綜合型人才輸送到國際組織，參與國際規則的制定；另一方面，也要把那些經過國際組織工作歷練的優秀人才，引進充實到國內的有關機構，提高國內規則的建設能力和國際化水平。

統籌國際國內規則需要學術研究與政策研究相結合、政府與民間力量相配合。學術研究的著眼點是把理論搞清楚，政策研究工作的核心則是把事情做成做好，只有將上述兩者緊密結合起來，才能在統籌國際國內規則上邁出堅實的步伐。

從國際貿易規則變革入手切入國際規則體系構建。國際貿易仍然是當今世界各國參與全球經濟，促進國內經濟發展的重要途徑。在全球價值鏈時代，促進國際貿易的重要引擎是投資，與此同時，無論是研究貿易規則還是投資規則，均繞不開環境保護規則這一問題。

強調全球的可持續發展，以占領全球道義的制高點。我國是以發展中國家身份加入到WTO的，作為新興市場國家的代表，我國在參與全球經濟治理和統籌國際國內規則過程中的一個重要落腳點是維護發展中國家利益，推動全球的可持續發展，并且在聯合國2030可持續發展規劃的基礎上協調發達國家與發展中國家的利益，從而使經濟社會發展更加協調和諧。

避免戰略透支和空轉虛耗風險。在參與全球治理過程中，我國應精準對接當今世界對公共產品的需求，做好投入產出分析以及戰略能力的評估和配備，處理好國內向國外提供公共產品可能延伸出來的新問題，特別是一些政治和經濟層面雙向博弈的問題、涉及到國內改革的問題以及國際壓力的問題。因此，應在對自身能力有清醒認知的基礎上合理評估經濟發展水平和競爭實力，明晰引領規則和參與規則所需的硬實力和軟實力的區別，防止因戰略競賽而誘致空轉虛耗等風險。