整合資源 提升監督效力

楊晨

1月18日至19日，十九屆中央二次全會舉行。全會強調，國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署，要依法建立黨統一領導的反腐敗工作機構，構建集中統一、權威高效的國家監察體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。作為長期致力于我國監察體制改革研究的知名專家——中國監察學會原副會長、北京大學廉政建設研究中心主任李成言教授為我國監察體制改革理論的豐富和發展做出了重要貢獻。日前，本刊記者連線李成言教授，并將他關于我國監察體制改革的精彩觀點整理如下。

監察制度的設立，標志著中國反腐敗進入一個深入推進良治，推出國家監察體制改革可謂順勢而生，民心所向。李成言認為，從紀檢體制改革到監察制度破題，這是一個治本逐步制度化的過程。 監察委的設立，標志著中國反腐敗進入一個標本兼治、懲防并舉的新階段。

李成言認為，紀檢監察體制改革，可以分為三個階段。第一個是以查案辦案為主的初級階段，十八大以來反腐效果明顯，為治本爭取了時間，創造了條件，提供了豐富的材料，為第二個階段做好了準備。第二個階段的主要特征是紀檢監察在業務上，由黨委、紀委雙重領導體制向紀委垂直管理體制轉變。第三個階段，是在黨內推行紀檢監察更大的相對獨立領導體制，除了辦案，也包括資源配置、人力等方面，進一步提高紀檢監察的獨立性。使監委工作按照法律程序進行，繼續推進依法治國、依法治腐工作。

國家監察委員會涉及全國人大，和紀委黨內監察不同，中紀委帶有黨紀黨規性，而國家監察委員會則帶有法律性。破解“同體監督”難題，成立監察委員會無疑全面提升了反腐機構的法律地位，更大程度上解決了內部監督與外部監督的問題。探索出執政黨自我監督的新路徑。行政監察過去屬于監察部，現在提升到國家監察委員會，這是國家在紀檢、監察、反腐敗實踐當中一個非常好的提升和進步。通過人大授權的方式，整合現有反腐力量，將有效解決反腐機構的法理依據、適用范圍、監督力量等困境，能夠實現360度無死角的全方位監督。

在回答監察委員會如何自我監管時，李成言介紹，目前有兩種途徑：一是中國共產黨對國家監察委員會實行監督，紀委有監督責任，這是黨的監督；二是內設監督，這很重要，如中紀委就有一個內設監督機構，專門監督內部人員。監委也可以內設監督部門。李成言強調，國家監察委員會是覆蓋整個社會的公職人員，這就不僅僅是政府公職人員，還涉及到企事業單位，如央企國企等部門的工作人員。此外法院、檢察院、醫院、學校等都可能涉及到。

為強化紀委辦案能力，我國紀檢系統實行下級紀委向上級紀委報告線索處置及中央紀委派駐紀檢組組長、副組長和省區市、中管企業紀委書記、副書記提名考察辦法，體現了紀委垂直化領導改革的趨勢，這有利于推動查處腐敗案件，打擊腐敗犯罪。

李成言表示，在原來的習慣性程序中，不少地方紀委如果發現本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件，都必須先向同級黨委報告，在得到主要領導同意后才能進行初核或查處。如果案件線索處置和查辦必須同時向上級紀委報告，上級紀委同時知情，那么就會對地方黨委形成制約，就不能輕易放棄對案件的查辦。紀委書記、副書記是一級紀委的主要領導，他們的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，有利于強化他們同上級紀委的溝通和聯系，有利于他們更加大膽地履行監督職責。

監察體制改革是我國政治生活中的一件大事，需要得到強有力的法治保障。當前將行政監察法修改為國家監察法的工作已經開始，未來在《憲法》中，也必然要體現“監察體制改革”的相關內容。這意味著將從法律層面實現對國家機關及其公務員的全覆蓋監察。對此，李成言認為，作為國家監察體制改革必不可少的舉措，相關立法修法工作一定要配套跟進，其中國家反腐敗法已提上立法日程。

“就像此番整合反腐敗的機構資源一樣，相應的法律資源也要整合，未來都應統一到國家反腐敗法中。”習近平早在2013年1月中紀委全會講話中提出要加快建立反腐敗國家立法。李成言說，現在反腐敗法已經提上日程，據悉最高人民檢察院此前已就國家反腐敗立法征求意見并起草初稿。可以說，這部法律將為監察委員會制度提供重要的法律保障，而監察委員會亦將成為國家反腐敗法的組織保障。此外，為保障國家監察委員會改革的落實，應相應修改組織法、編制法等配套法規。

北京、山西、浙江監察體制改革試點工作已經結束。現在已經在籌備國家監察委員會，針對試點過程中怎樣把握好動態平衡，防止過猶不及。李成言認為，“目前中國的反腐敗權力分散在監察部門、審計部門、反貪部門、預防腐敗局等機構中，現在監察體制改革一下子把這些資源都整合起來，因為沒有過往經驗，未來路線圖有待細化，或許調整力量稍大了些，或許沒有能力完全掌控，這種可能性就是一種過猶不及的矛盾狀態。”他指出，即便如此，也并不可怕，矯枉過正還可以及時校正。

李成言表示，監察委與紀委會采取“對外分別掛牌、內置合署辦公”的形式，監察委既不能脫離黨的領導，又要保障執法時的獨立性。他建議，取法香港廉政公署，加強監察委的內部監督。“監察委員會的設計非常獨特。”李成言認為，一方面，全國人大是中國最高權力機關，因此監察委員會必須由人大產生和授權，才能保證其獨立工作。另一方面，監察委員會又不能脫離中國獨特的政治體制和環境，即不能脫離黨的領導，而“紀委、監察委合署辦公”正是解決了黨的領導問題。

李成言說，中國與西方的監察委員會制度不同。在西方，監察委或在議會之下，或完全獨立。而中國的監察委，是一個既由人大授權，又依法律行事，同時還能體現國家意志的機構。尤為重要的是，監察委在遵循憲法的前提下執法，這正是監察委存在的獨特意義。

“在監察委討論案件的時候，紀委肯定也會提出意見。”針對外界“合署辦公會否讓監察委的反腐工作帶上意識形態色彩”的疑問，李成言指出，“在案件統籌協調的時候，黨的聲音可以進來，但是監察委在執法時要遵循法律的要求”。況且，十八大以來黨內政治生態正在改善，監察委與紀委合署辦公，黨的權力介入必須依法依規而行。

“有必要建立一套保證合署辦公公開化、合法化、程序化的制度，以確保監察委在執法時的獨立性。”李成言強調。作為知名的反腐問題專家，李成言近期經常獲邀參加座談研討，為監察體制改革試點建言獻策。他透露，有的專家提議在監察委設立監察專員，有的學者倡言打造獨立的監察大法官，專家學者的觀點仁智各見，但賦予監察委獨立執法權成為共識。

李成言補充道，“必須把審計署拉進來。審計署在工作中最大的障礙就是對同級政府進行審計。在發達國家，審計部門都是獨立的，而中國的審計署還在政府序列里，不符合政治監督邏輯。如果三地試點把審計局合并過來，資源整合必然形成硬拳頭，更能提升監督效力。”

李成言表示，“國家監察委今后如何運作，目前還在研究試點階段，尚有很多留白。現在關鍵是推動中國監察制度往前走。哪怕是小一點的進步亦值得支持，即使處在萌芽狀態，也需要打下良好的發展基礎。相信經過十年乃至更長時間的磨合，監察體制改革未來一定會取得更大的進步。”