國(guó)家監(jiān)察體制改革何以 成為一項(xiàng)重大的政治體制改革

莊德水

2018年初，十九屆中央二次全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重大決策部署，要依法建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。為什么說國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的政治體制改革呢？

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的契合性

在中國(guó)特定的話語(yǔ)體系中，政治體制改革的基本內(nèi)容就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，基本導(dǎo)向是“三個(gè)更加注重”，即更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。如果說政治改革為什么仍顯滯后，其癥結(jié)就在于具體政治制度供給不足，比如權(quán)力監(jiān)督制約制度仍不健全。根據(jù)改革試點(diǎn)方案，國(guó)家監(jiān)察體制改革也是政治改革的重要內(nèi)容。政治改革的直接形式是對(duì)包括國(guó)家監(jiān)察體制在內(nèi)的具體政治制度進(jìn)行調(diào)整和完善并適時(shí)作出新的制度安排。

現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)存在監(jiān)察盲區(qū)，監(jiān)察對(duì)象局限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，沒有覆蓋到立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及國(guó)企和事業(yè)單位、社會(huì)組織等。監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不足、行政監(jiān)察程序不完善、監(jiān)察手段有限，監(jiān)察功能難以得到有效發(fā)揮。這次國(guó)家監(jiān)察體制改革，旨要建立獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)行分散的監(jiān)督力量進(jìn)行整合，對(duì)權(quán)力資源進(jìn)行重新配置，對(duì)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行重新定位，對(duì)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行重新調(diào)整，特別是對(duì)國(guó)家法律體系特別是行政訴訟法、行政監(jiān)察法、檢察院組織法等進(jìn)行修訂。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)整合了原有行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等力量。國(guó)家監(jiān)察體制改革到位后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)掌監(jiān)察權(quán)，對(duì)國(guó)務(wù)院的行政權(quán)、檢察院的檢察權(quán)和法院的司法權(quán)形成監(jiān)督和制約，不存在任何可以脫離監(jiān)督的公職部門和公職人員。

國(guó)家監(jiān)察體制改革與十八大以來中央所強(qiáng)調(diào)的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”思路是相符合的，與十八屆三中全會(huì)所確定的體制改革方向是一致的。三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。國(guó)家監(jiān)察體制改革無疑是對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)。

根據(jù)試點(diǎn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革將會(huì)整合或分解一些部門和人員，這將會(huì)直接損害一部分改革對(duì)象和部門的切身利益。如何突破利益固化的藩籬，保證相關(guān)利益者擁護(hù)改革、支持改革，積極支持配合做好各項(xiàng)工作，這不僅需要政治勇氣，更需要政治智慧。這要求國(guó)家監(jiān)察專責(zé)人員摒棄思想深處的部門利益觀念，不應(yīng)從原先工作性質(zhì)和舊單位角度來思考國(guó)家監(jiān)察工作和處理內(nèi)部事務(wù)，而應(yīng)確立新的國(guó)家監(jiān)察觀念和立場(chǎng)。要樹立一體化的反腐觀念，即分工不分家、分管相協(xié)調(diào)的觀念，針對(duì)不同的監(jiān)察和監(jiān)督對(duì)象實(shí)行分層次、分類型、分人群管理。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革的系統(tǒng)性

政治體制改革是涉及各個(gè)方面改革的整體工程，在這個(gè)整體改革過程中，權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力配置是核心問題。近年來，基層政府所進(jìn)行的改革探索，主要集中于微觀層面上的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，比如“一把手”不直接分管人財(cái)物重要事項(xiàng)、權(quán)力清單制度等。客觀地說，這些改革探索尚未完全觸動(dòng)整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力配置體系。政治體制改革是對(duì)舊有權(quán)力結(jié)構(gòu)體系、權(quán)力關(guān)系規(guī)范、權(quán)力配置格局的變革性重構(gòu)，改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)狀，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約。

國(guó)家監(jiān)察體制改革具有實(shí)質(zhì)性，涉及到國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制約體系和運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)。國(guó)家監(jiān)察體制改革到位后，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)將成為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督組織，專門履行監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)、行使監(jiān)察權(quán)，讓監(jiān)察權(quán)從現(xiàn)行行政系統(tǒng)的束縛中獨(dú)立出來，形成行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)相互獨(dú)立又相協(xié)調(diào)的關(guān)系以及國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)新形態(tài)。這樣，將改變監(jiān)察權(quán)受制于被監(jiān)督對(duì)象甚至受被監(jiān)督對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)的現(xiàn)狀。因此，不能把國(guó)家監(jiān)察體制改革簡(jiǎn)單地理解成提升監(jiān)察組織的政治地位，要看到，國(guó)家監(jiān)察體制改革不是對(duì)舊有政治體制的外圍突擊，而是實(shí)行內(nèi)部突破，先配置權(quán)力資源，再調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系，進(jìn)而改變舊有的政治運(yùn)行方式。

黨政關(guān)系問題曾是20世紀(jì)80年代中國(guó)政治體制改革的核心問題，也是今日研究中國(guó)政治體制改革與發(fā)展不可回避的問題之一。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，政治體制改革必然要涉及到改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。改變權(quán)力高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，防止包攬一切權(quán)力和個(gè)人凌駕于組織之上，仍然是新的歷史條件下推進(jìn)政治體制改革“躲不開”也“繞不過”的任務(wù)。在新時(shí)期，黨著力提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化和制度化，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能。

國(guó)家監(jiān)察體制改革一方面讓國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)擁有專門的監(jiān)督組織，解決了黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系，另一方面通過“合署辦公”體制，堅(jiān)持黨對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察權(quán)仍屬于在黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇，黨通過監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)全部公職人員的監(jiān)督管理。這樣，既不避諱地觸及到政治體制改革的核心問題，又巧妙地提供了可行的解決方案，不僅沒有削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，反而提升了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，革新了黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)體制。黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，監(jiān)察委員會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，正確區(qū)分違反國(guó)法與違反黨紀(jì)的行為界限。根據(jù)方案設(shè)計(jì)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)將沿承現(xiàn)行的組織管理體制，仍與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，合署辦公將有利于加強(qiáng)中共對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)具有監(jiān)督執(zhí)紀(jì)法，執(zhí)法權(quán)與執(zhí)紀(jì)權(quán)相互協(xié)調(diào)，可以實(shí)現(xiàn)黨的意志與國(guó)家法律的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律要求與國(guó)家法治要求的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)用“紀(jì)律管全黨”與“用法律管全體”的統(tǒng)一。合署辦公實(shí)際上可視為黨紀(jì)與國(guó)法相結(jié)合的一種工作方式，為新時(shí)期探索黨政職能分開、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了借鑒。

三、國(guó)家監(jiān)察改革的相對(duì)獨(dú)立性

國(guó)家監(jiān)察體制改革具相對(duì)獨(dú)立性，不會(huì)受到其他領(lǐng)域改革的限制，并且與之最為密切的紀(jì)檢體制和司法體制已先行啟動(dòng)并取得成果，為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了外部制度支持，包括紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整合并、建立完善司法人員分類管理制度、檢察官員額制改革到位等。在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)結(jié)束、改革全面推開前，需要修訂《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》以及憲法。“作為同樣由本級(jí)人大產(chǎn)生的中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方國(guó)家機(jī)關(guān)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的名稱、產(chǎn)生方式、職權(quán)和工作原則等將來如果沒有規(guī)定在憲法中，那是難以想象的，也會(huì)違背建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家之基本要求。”國(guó)家監(jiān)察體制改革不僅會(huì)推動(dòng)反腐敗法的創(chuàng)制，國(guó)家監(jiān)察法本身屬于反腐敗法范疇，而且會(huì)倒逼進(jìn)一步健全完善國(guó)家法律體系，讓國(guó)家監(jiān)察體制改革成為法治反腐的推動(dòng)力。

國(guó)家監(jiān)察體制改革與其他領(lǐng)域改革一樣離不開特定的改革資源支持。國(guó)家監(jiān)察體制改革所需的改革資源包括：思想性資源、規(guī)范性資源和環(huán)境性資源。思想性資源能讓國(guó)家監(jiān)察體制改革在意識(shí)形態(tài)方面獲得合法性，作為第一行動(dòng)主體的中央決策層、作為第二行動(dòng)主體的試點(diǎn)地區(qū)以及社會(huì)公眾對(duì)改革形成共識(shí)，共同推動(dòng)改革的深入。規(guī)范性資源能讓國(guó)家監(jiān)察體制改革能夠沖破部門利益和地方保護(hù)主義，把不同部門和領(lǐng)域的權(quán)力“收”上來，對(duì)相關(guān)組織的人員進(jìn)行“轉(zhuǎn)隸”，讓權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系納入規(guī)范化和制度化軌道。環(huán)境性資源能讓國(guó)家監(jiān)察體制改革獲得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和方法借鑒，獲得制度移植和政策創(chuàng)新的能力。從目前實(shí)踐情況來看，國(guó)家監(jiān)察體制改革已具備這些改革資源。可以說，國(guó)家監(jiān)察體制改革已觸及到中國(guó)政治體制改革的核心，包括政治制度、政治關(guān)系和政治觀念，隨著試點(diǎn)推進(jìn)以及相應(yīng)法律規(guī)范的建立實(shí)施，將會(huì)進(jìn)一步撬動(dòng)整個(gè)政治發(fā)展格局。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是否類似于香港廉政公署呢？嚴(yán)格地說，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的政治地位要高于香港廉政公署，前者主要負(fù)責(zé)人對(duì)人大負(fù)責(zé)并由人大選舉產(chǎn)生，但香港廉政公署的職權(quán)范圍和管理對(duì)象要大于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。根據(jù)改革試點(diǎn)方案，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)犯罪行為。對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主要針對(duì)公職部門和公職人員的腐敗問題，對(duì)于發(fā)生在私營(yíng)領(lǐng)域的腐敗問題尚未予以足夠關(guān)注。不能簡(jiǎn)單地把國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)等同于香港廉政公署，二者的職能職權(quán)和管理對(duì)象存在差異。

國(guó)家監(jiān)察體制改革將倒逼國(guó)家法治建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)政治發(fā)展。國(guó)家監(jiān)察體制改革將直接撬動(dòng)中國(guó)政治體制改革。如果中國(guó)政治體制改革需要作出更多的制度設(shè)計(jì)、付出更大的經(jīng)驗(yàn)成本以及進(jìn)行更全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的話，那么相比較而言，國(guó)家監(jiān)察體制改革在這些方面具有優(yōu)勢(shì)，能夠成為政治體制改革的替代性策略和嘗試性探索。黨的十八大以來，中央雖然未明確表達(dá)政治體制改革的基本主張，但此次卻借助國(guó)家監(jiān)察體制改革，邁出了政治體制改革的實(shí)質(zhì)性步伐。“小體制”推動(dòng)“大體制”改革的時(shí)代來臨了。