基于銀行實務視角下完善票據業務制度的政策建議

胡新利

一、目前票據業務現狀

根據《中華人民共和國票據法》，票據包括銀行匯票、商業匯票、本票和支票。隨著計算機網絡和通信技術發展，票據應用經歷了從紙質票據到電子票據的介質變化、從同城到全國范圍的地域擴展。2017年，全國共發生票據業務2.56億筆，金額172.37萬億元。其中，支票業務2.37億筆，金額153.81萬億元；實際結算商業匯票業務1648.39萬筆，金額16.77萬億元；銀行匯票業務52.73萬筆，金額3644.82億元；銀行本票業務164.70萬筆，金額1.42萬億元。電子商業匯票系統出票655.42萬筆，金額12.68萬億元，同比分別增長184.38%和52.02%；承兌678.00萬筆，金額13.02萬億元，同比分別增長185.17%和51.75%；貼現179.23萬筆，金額6.95萬億元，同比分別增長113.96%和20.50%；轉貼現503.48萬筆，金額44.48萬億元，筆數同比增長62.71%，金額同比下降2.89%。質押式回購44.00萬筆，金額6.92萬億元，同比分別增長181.20%和104.90%。

票據業務的飛躍發展，特別是商業匯票成為企業、銀行的融資和同業交易的重要工具，為社會公眾提供了支付結算、融資便利，加快了資金周轉和商品流通，促進了經濟貿易發展。伴隨著業務發展，票據案件也呈現高發、頻發態勢，暴露出票據業務制度體系存在的問題和漏洞。我國現行的票據業務制度體系是由法律、部門規章以及規范性文件組成。作為票據業務基礎法律的《中華人民共和國票據法》及其司法解釋《最高人民法院關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》分別制定于1996年、2000年，中國人民銀行制定的部門規章《票據管理實施辦法》于1997年頒布實施，規范性的基礎文件《支付結算辦法》制定于1997年，雖然2005年——2016年中國人民銀行以及銀監會針對發生的案件制定出臺了一些規范性文件，但囿于基礎法律未修訂完善，內容多為以往規定的重申強調。可以說，滯后的制度體系已經遠遠不能適應甚至制約了票據業務的創新和發展，不能有效地防范票據實務操作中存在的各類風險。

二、票據實務中存在的問題

（一）關于票據回購式轉貼現、再貼現的背書問題

票據回購式轉貼現、再貼現業務是近年來票據業務發展過程中的創新業務，其背書等票據行為在《支付結算辦法》等相關票據法規制度中均未涉及。關于票據轉貼現、再貼現的背書，《支付結算辦法》第九十三條規定“……貼現銀行可持未到期的商業匯票向其他銀行轉貼現，……。貼現、轉貼現、再貼現時，應作成轉讓背書，……。”由于《支付結算辦法》頒布實施時間較早，未對轉貼現、再貼現方式進一步進行區分。《中國人民銀行關于改進和完善再貼現業務管理的通知》（銀發〔1999〕320號）規定：“改進再貼現操作方式，提高業務效率。……對商業銀行省級分行持有的貼現和轉貼現票據可辦理回購。辦理回購的，票據不作背書，且票據權利人仍為原貼現或轉貼現銀行。”《中國人民銀行辦公廳關于印發〈中央銀行會計集中核算系統操作規程〉的通知》（銀辦發〔2007〕68號）關于再貼現業務核算中沿用了上述規定：“再貼現是中央銀行通過買進金融機構持有的已貼現但尚未到期的商業匯票，向金融機構提供融資支持的行為……；采取回購方式的，不需要背書，……”《電子商業匯票業務處理辦法》（中國人民銀行令2009年第2號）第四十三條規定規定：“電子商業匯票轉貼現方式分為買斷式、回購式兩種，買斷式是指貼出人將票據權利轉讓給貼入人，不約定日后贖回的交易方式。回購式指貼出人將票據權利轉讓給貼入人，約定日后贖回的交易方式。”以上可以看出，人民銀行1999年、2007年的兩份文件規定明顯與《支付結算辦法》、《電子商業匯票業務處理辦法》關于轉貼現、再貼現的規定是矛盾的，而在銀行的票據實務操作中，回購式轉貼現、再貼現通常也是不進行背書。這種做法加深了對銀行及部分法律人士的誤導，認為回購式轉貼現、再貼現不是一種票據行為，而是一種合同行為。回購式轉貼現、再貼現票據不背書極易產生諸多風險隱患和司法實踐疑義，一是票據一旦遺失或被盜，貼入銀行或人民銀行無法從票據簽章方面主張票據權利；二是如果發生法律糾紛，由于票據未進行背書，其行為不構成票據行為，不屬于《票據法》規范范疇，只能運用《合同法》、《擔保法》等法律解決。

（二）關于已貼現票據能否再轉讓流通

曾經發生過這樣的票據案件，某城市商業銀行分支行行長將已經貼現的票據私自挪出，質押給企業借取高利貸，導致資金損失。對于已經貼現的票據能否重新回到企業間進行轉讓流通，有關的票據法規制度并未進行規定。但從票據的真實性貿易背景分析，貼現銀行不可能與企業發生真實的貿易關系，因此已貼現的票據不能再流入企業間進行轉讓流通。

（三）關于已簽發的轉賬銀行匯票、本票掛失止付問題

《票據法》第十五條規定：“票據喪失，失票人可以及時通知票據的付款人掛失止付，但是，未記載付款人或者無法確定付款人及其代理付款人的票據除外”。《支付結算辦法》第四十八條規定：“已承兌的商業匯票、支票、填明“現金”字樣和代理付款人的銀行匯票以及填明“現金”字樣的銀行本票喪失，可以由失票人通知付款人或者代理付款人掛失止付。未填明“現金”字樣和代理付款人的銀行匯票以及未填明“現金”字樣的銀行本票喪失，不得掛失止付”。根據上述規定，如果未記載代理付款人的轉賬銀行匯票、本票遺失，失票人只能向人民法院申請公示催告或提起訴訟，不能在第一時間掛失止付，很可能導致資金損失。

（四）關于空白支票的掛失止付問題

根據《票據法》的規定，已承兌的支票才能掛失止付，空白支票是不能掛失止付。《票據法》第八十五條規定：“支票上的金額可以由出票人授權補記，未補記前的支票，不得使用。”第八十六條規定：“支票上未記載收款人名稱的，經出票人授權，可以補記。”空白支票一旦丟失，經補記完整而成為已承兌的支票，就有可能給持票人帶來經濟損失。因此，需要對空白支票丟失做出救濟性規定。《最高人民法院關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》第二十六條規定：“已經簽章的授權補記的支票喪失后，失票人可以向人民法院申請公示催告”。但向法院申請公示催告期間，支票有可能被解付，給持票人帶來經濟損失。

（五）關于票據掛失止付流程缺陷問題

《票據管理實施辦法》第十九條、《支付結算辦法》第四十九條都規定了票據掛失止付應提供的資料，但均未明確票據掛失止付的方式。在實際工作中，付款人（銀行）往往要求失票人必須要提供前手出具的其享有票據權利的證明，并進行當面掛失止付。失票人如果意外遺失票據，要證明自己享有票據權利非常困難，而要取得前手的證明資料，需要長時間與其溝通，請求配合，當面掛失止付也需要時間往返付款人所在地。在這期間，票據有可能被兌付，持票人的合法票據權利得不到保障。

（六）關于銀行承兌匯票的查詢主體問題

《中國人民銀行關于商業銀行銀行承兌匯票查詢、查復業務處理問題的通知》（銀發〔2002〕63號）和《中國人民銀行關于完善票據業務制度有關問題的通知》（銀發〔2005〕235號）對銀行承兌匯票的查詢查復方式進行了規定，但其規范的查詢主體都是銀行機構，對持票人發起的查詢未作規定。在實際工作中，一些持票人收到銀行承兌匯票后，直接到出票銀行進行查詢，要求鑒別真偽，有的出票銀行出于風險考慮，不予受理或答復模糊，導致銀行與持票人發生糾紛。

（七）關于票據背書更改問題

在實際工作中，票據當事人在背書轉讓時，經常發生背書人簽章或被背書人名稱填寫錯誤情況。為維護票據當事人的權益，銀行通常做法是要求票據當事人將錯誤的背書簽章或被背書人名稱劃掉，重新填寫，并由原記載人簽章證明或要求原記載人出具書面證明，承諾如果發生糾紛需承擔責任，以免除銀行的責任。票據的文義性特征要求票據行為應當嚴格按照票據上記載的文義并根據《票據法》規定予以解釋和確定，此外的任何理由和事項不得作為根據。根據票據的文義性，原記載人出具的承諾擔責的書面證明是否具有法律效力是有疑問的。

（八）關于商業匯票使用主體的問題

《支付結算辦法》第七十四條明確規定了商業匯票使用主體，“在銀行開立存款賬戶的法人以及其他組織之間，必須具有真實的交易關系或債權債務關系，才能使用商業匯票”。在票據實務中，經常出現自然人或個體工商戶作為被背書人繼而再行背書轉讓票據或提示付款的現象。個體工商戶在法律上屬于自然人主體，不能歸為其他經濟組織范疇。因此，根據《支付結算辦法》，自然人和個體工商戶不能使用商業匯票，包括票據簽發、背書和提示付款。

（九）關于商業匯票超過規定期限提示付款問題

《支付結算辦法》第八十八條規定：“……。持票人超過提示付款期限提示付款的，持票人開戶銀行不予受理。”第三十六條規定：“商業匯票的持票人超過規定期限提示付款的，喪失對其前手的追索權，持票人在作出說明后，仍可以向承兌人請求付款”。根據《支付結算辦法》規定，超過提示付款期限的商業匯票，持票人不能委托開戶銀行發起收款，只能在做出說明后，自行向承兌人發起收款。在票據實務中，這種作法可操作性不強。如果持票人采取郵遞票據方式請求承兌銀行付款，持票人無法取得并填寫劃款憑證，承兌銀行出于風險原因，不會憑持票人的郵件自行填寫劃款憑證將票據款項支付持票人；如果持票人到承兌銀行所在地，面對面請求付款，對于持票人來說，成本太高。

（十）關于支票的提示付款期限問題

《票據法》第91條規定，“支票的持票人應當自出票日起十日內提示付款；異地使用的支票，其提示付款的期限由中國人民銀行另行規定。”持票人可以在出票日起十日內任意一天提示付款，由于提示付款日期的不確定性，出票人賬戶必須要在10天內保持足夠支付支票款項的資金，這對于大部分財務管理不規范、資金比較緊張的小微企業來說難度較大。實際工作中，很多小微企業在提示付款期內以為已簽發支票已經兌付而實際并未付款，繼續簽發支票付款導致空頭支票。

（十一）關于支付密碼的問題

《票據法》規定銀行預留印鑒是審核票據憑依付款的依據，未對支付密碼進行任何規定。《票據管理實施辦法》第二十二條規定：“申請人申請開立支票存款帳戶的，銀行、城市信用合作社和農村信用合作社可以與申請人約定在支票上使用支付密碼，作為支付支票金額的條件”。《支付結算辦法》第一百二十三條規定：“支票的出票人預留銀行簽章是銀行審核支票付款的依據。銀行也可以與出票人約定使用支付密碼，作為銀行審核支付支票金額的條件”。由此看出，支付密碼只是審核支票付款的輔助條件。在目前票據實務中，銀行預留印鑒作為審核支票憑依付款的主要法律依據，效率低，易被偽造且不易識別，幾乎所有的銀行機構都開始在審核預留銀行印鑒的基礎上采用支付密碼作為輔助依據。隨著支付密碼運用越來越廣泛，因為支付密碼原因的退票也越來越多。據筆者統計，煙臺市同城票據交換中，與支付密碼有關的退票占退票總量的35%，其中大部分支票是由于出票人不愿付款故意將支付密碼填寫錯誤或漏填支付密碼。《票據管理實施辦法》第三十一條規定了對簽發空頭支票或者簽發與其預留的簽章不符的支票，不以騙取財物為目的的，由中國人民銀行處以票面金額5%但不低于1000元的罰款。但對支付密碼填寫錯誤的支票卻未規定處罰措施，這也是導致有關支付密碼退票泛濫的主要原因。有關支付密碼的退票嚴重擾亂支付結算秩序，嚴重影響了社會資金使用效率，應該引起高度重視，并進行治理。

（十二）關于電子票據問題

《票據法》作為票據業務的基本法，沒有制定關于電子票據的條款，不利于推動電子票據業務規范發展。2009年，中國人民銀行建成運行電子商業匯票系統，標志著我國票據業務進入電子化時代，人民銀行為此制定了《電子商業匯票業務管理辦法》，其部分條款與《票據法》不相一致，導致紙質商業匯票與電子商業匯票監管標準不一。電子票據具有紙質票據無可比擬的優點，在人民銀行大力推動下，電子票據已經成為據業務發展的趨勢。2017年，電子商業匯票出票655.42萬筆，金額12.68萬億元，分別是2010年的83.39倍、46.96倍；承兌678.00萬筆，金額13.02萬億元，分別是2010年的88.63倍、45.29倍。缺少了法律的支持和規范，不利于電子商業匯票業務的健康規范發展。

（十三）關于商業匯票貼現的真實貿易背景認定問題

《票據管理實施辦法》第十條規定：“向銀行申請辦理票據貼現的商業匯票的持票人，必須具備下列條件：（一）……；（二）與出票人、前手之間具有真實的交易關系和債權債務關系”。《支付結算辦法》對《票據管理實施辦法》規定進行了細化，其第九十二條規定：“商業匯票的持票人向銀行辦理貼現必須具備下列條件：（一）……；（二）與出票人或者直接前手之間具有真實的商品交易關系；（三）提供與其直接前手之間的增值稅發票和商品發運單據復印件”。《票據管理實施辦法》、《支付結算辦法》并未明確界定真實貿易背景的表現，其他后續的票據制度也未進行界定。這導致在票據實務檢查中，對商業匯票貼現申請人與其前手的貿易真實性無法認定，也就無法按照《金融違法行為處罰辦法》（國務院第260號令發布）第十四條規定進行處罰。

（十四）關于重大過失的認定問題

《票據法》第五十七條規定：“付款人及其代理付款人以惡意或者有重大過失付款的，應當自行承擔責任”。但沒有列舉具體的重大過失情形。《最高人民法院關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》第六十九條規定了重大過失付款的情形，“付款人或代理付款人未能識別出偽造、變造的票據或者身份證件而錯誤付款，屬于票據法第五十七條規定的‘重大過失’，給持票人造成損失的，應當依法承擔民事責任。付款人或代理付款人承擔責任后有權向偽造者、變造者依法追償”。《支付結算辦法》第十七條規定：“銀行以善意且符合規定和正常操作程序審查，對偽造、變造的票據和結算憑證上的簽章以及需要交驗的個人有效身份證件，未發現異常而支付金額的，對出票人或付款人不再承擔受委托付款的責任，對持票人或收款人不再承擔付款的責任”。《最高人民法院關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》與《支付結算辦法》相沖突。前者的目的是最大限度地保護善意持票人的利益，但卻忽視了已經履行正常審查程序的銀行的利益。一旦出現糾紛，由于《票據法》并未就重大過失的具體情形作出規定，而《支付結算辦法》屬于規范性文件，層次較低，適用法律只能采用具有較高權威的司法解釋。

（十五）關于銀行間信息不對稱可能導致票據重復貼現問題

《支付結算辦法》第九十二條規定：商業匯票的持票人向銀行辦理貼現必須與出票人或者直接前手之間具有真實的商品交易關系；并提供與其直接前手之間的增值稅發票和商品發運單據復印件。持票人在辦理貼現時，一方面經常篡改增值稅票號碼、金額，騙取大額貼現資金；另一方面可能持相同的增值稅發票多家不同銀行辦理貼現，騙取更多的貼現資金。由于銀行間缺乏貼現信息查詢印證渠道，可能導致持票人重復貼現，累積造成重大風險。

三、完善票據制度的政策建議

一是完善貼現背書制度，明確回購式轉貼現、再貼現業務實現了票據權利的轉移，必須進行背書。如果要區別于買斷式背書，回購式背書可在貼出銀行背書欄記載“回購”字樣。

二是完善票據貼現制度，規定已經貼現的票據禁止再流入企業間流通，只能在銀行間辦理轉貼現或進行再貼現。

三是完善票據喪失的補救制度，已簽發的轉賬銀行匯票、本票、空白支票可以進行掛失止付。《支付結算辦法》頒布實施時，銀行機構的賬務數據分散在各個分支機構，尚未實現大集中，代理付款人點多面廣，無法實現轉賬銀行匯票、本票的掛失止付。目前，銀行機構基本都實現了賬務數據大集中，為轉賬銀行匯票、本票、空白支票的掛失止付提供了可能。《依托小額支付系統辦理銀行本票業務處理辦法》（銀發〔2007〕441號印發）就突破了《票據法》的規定，其第十一條規定：“小額支付系統銀行本票可申請掛失。失票人辦理掛失止付需到出票銀行辦理。”借鑒上述規定，轉賬銀行匯票、本票、空白支票的失票人可向付款人（即出票銀行）掛失止付，由其在行內業務系統將掛失票據標示為“掛失止付”狀態，以防止代理付款人、付款人誤付票據款項。

四是完善票據掛失止付制度，明確掛失止付方式，簡化掛失止付流程。如果票據遺失，失票人可先采取傳真方式將掛失支付通知書傳遞給付款人，由其辦理掛失止付，然后在規定時間內當面提交掛失止付通知書原件，補辦掛失止付手續。同時，付款人不得要求失票人提供《票據管理實施辦法》和《支付結算辦法》要求之外的資料，最大限度地保護持票人合法權益。

五是完善銀行承兌匯票查詢查復制度，明確銀行只受理銀行間的銀行承兌匯票查詢業務，持票人可委托開戶銀行代為進行銀行承兌匯票查詢。

六是完善票據背書制度，建立背書糾錯機制，明確票據背書人簽章或被背書人名稱填寫錯誤可進行更改一次，并由原記載人簽章證明，對因票據格式所限，原記載人更改背書簽章后無法再在票據背面簽章證明的，可采取原記載人出具承諾擔責證明的方式予以明確責任。

七是完善商業匯票使用主體規定，考慮到我國經濟現狀，建議允許個人和個體工商戶作為中間背書人接受商業匯票，但不能作為商業匯票出票人、收款人、最終持票人（提示付款人）。銀行機構在辦理貼現業務時，應審查商業匯票背書轉讓過程中是否有個人或個體工商戶，如果有可不予辦理票據貼現。

八是完善商業匯票提示付款制度，超過規定付款期限的商業匯票，由持票人作出說明，連同票據交開戶銀行，由其按照正常提示付款流程發起委托收款。

九是完善支票提示付款制度，將同城范圍流通使用的支票提示付款期限縮短為3—5天，督促持票人盡快提示付款，通過小額支付系統使用的異地支票提示付款期限仍為10天。

十是完善空頭支票行政處罰制度，將支付密碼錯誤的支票納入空頭支票處罰范疇。支付密碼作為出票人自己填寫的，與銀行約定作為審核支票憑依付款的依據之一，同樣起到預留銀行預留印鑒的作用，理應象處罰簽發與預留銀行印鑒不符的支票一樣，納入到空頭支票行政處罰范圍，對出票人起到警示教育作用，維護持票人的合法權益。

十一是修訂《票據法》，以法律形式確立電子票據的法律地位，明確規范電子票據的出票、背書、保證、承兌、付款等票據行為，增加電子簽名等有關內容，統一紙質商業匯票與電子商業匯票的監管標準。

十二是完善票據貼現業務制度，明確界定貼現申請人與其前手的非真實貿易背景情形。《支付結算辦法》第九十二條明確規定了貼現申請人要提供與其直接前手之間的增值稅發票和商品發運單據復印件，如果其增值稅發票開票單位與國稅部門增值稅發票查詢平臺顯示的流向不符，應認定兩者并無真實貿易背景。

十三是建立貼現信息登記查詢印證機制，在電子商業匯票系統中增加貼現信息登記查詢印證功能，銀行辦理紙質或電子商業匯票貼現，必須將貼現的商業匯票以及增值稅發票票號、金額等信息錄入電子商業匯票系統，使同一張增值稅發票只能辦理一次貼現，通過技防杜絕持票人重復貼現現象，防范資金風險。

【參考文獻】

［1］中國人民銀行支付結算司2010年支付體系運行總體情況

［2］中國人民銀行支付結算司2017年支付體系運行總體情況