高校教師職稱評聘制度變遷分析

鄧斌

關鍵詞：高校教師;職稱評聘;制度變遷

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

我國高校教師職稱評聘制度的建立與發展是基于歷史和現實的選擇，是在保持知識分子隊伍的延續與穩定和服務社會主義發展需要之間做出的權衡和抉擇。對制度過往歷史的梳理，“通過追尋事件發生的歷史軌跡來找出過去對現在的重要影響，強調政治生活中路徑依賴和制度變遷的特殊性，并試圖通過放大歷史視角來找出影響事件進程的結構性因果關系和歷史性因果關系”，為制度的后續完善和制度創新提供指導。

一、高校教師職稱評聘制度發展歷程

從中華人民共和國成立至今，我國社會主義建設經歷了一段在曲折中發展，在挫折中前進的艱難過程。與之相應地，高校教師職稱評聘制度建設同樣也經歷了一段曲折發展的過程。大體可以分為三個階段：

1.制度的建立與發展：教師職務任命制（1950—1977年）

中華人民共和國成立伊始，為保持專業技術人員隊伍穩定，人民政府沿用了舊中國的職稱制度，保留了原有的學術職稱劃分，在具體操作中，采用考核方式對已取得學術職務的人員進行重新認定。之后，為進一步規范職稱工作，國務院于1960年正式頒布了新中國歷史上第一份關于高校教師職稱的重要文件，即《國務院關于高等學校教師職務名稱及其確定與提升辦法的暫行規定》（議字29號），明確劃分了高校教師職稱等級并沿用至今，出臺了具體的教師職稱確定和提升程序，表明新中國高校教師職稱評聘制度初步建成。但這個過程中，教師職稱晉升完全比照行政職務任免方式，嚴格按照干部人事管理權限逐級報批核準，再由各級教育主管部門下達任命，因此制度從建立伊始，就與政治待遇和經濟待遇緊密掛鉤，影響至今。在“文革”期間，高校教師職稱評定工作全部停止，所有教師一律稱為教員。

2.制度的恢復與調整：教師職稱評定制（1978—1985年）

1978年3月，國務院批轉教育部《關于高等學校恢復和提升職務問題的請示報告》，恢復教師職稱工作。同時，下放管理權限，將教授、副教授的晉升審批權限調整為省（市、自治區）批準，報教育部備案。1981年3月，國家人事局下發了《國家人事局關于貫徹執行國務院頒發的七種業務技術職稱暫行規定若干問題的說明》等文件。除繼續強調對專業干部學識水平、業務能力和工作成就要求外，新規呈現四點變化：一是實行業務職稱評定，不再采取行政任命的方式，區分行政職務與業務技術職稱。二是加強評審組織和評審專家隊伍建設。各單位成立“評定委員會”或“評定小組”，由同級機關批準。成員由專業干部組成，要求必須有一定數量高一級職稱的專業干部。三是實行同行專家評議。規定高級職稱評審組織中需有外單位專家，或者將參評高級職稱人員材料送外單位專家評審，以規范化的程序確保參評人員的質量。四是取消職稱與工資掛鉤。新規明確高校在確定和提升教師職稱時，不按工資級別確定，也不受工資級別限制。

3.制度的轉型與創新：教師職務聘任制（1985至今）

從1985年9月開始，職稱評定工作解凍。國家在反復研究之后，認為原有職稱評定制度缺乏整體規劃和統一領導，審批權限不一致，評審標準缺乏可操作性等，因此，簡單地恢復職稱評定工作并不能適應當時全國社會經濟發展的現實需要。在經歷長期調研之后，國務院于1986年2月發布了《關于實行專業技術職務聘任制度的規定》，這是全國實行專業技術職務聘任工作的綱領性文件。文件明確了專業技術職務的定義，強調專業技術職務是有職責、有任期、有技能要求的工作崗位，區別于學位、學銜等學術和技術稱號。隨即中央職稱改革領導小組于1986年3月份出臺了《高等學校教師職務試行條例》。同時出臺的還有兩個附件——《關于〈高等學校教師職務試行條例〉的實施意見》《高等學校教師職務評審組織章程》，提出以編控崗、以考（核）定聘、落實高校辦學自主權等一系列舉措，上述文件構成了高校教師職務聘任制度的基本框架。1998年《中華人民共和國高等教育法》通過，首次以法律形式確認在高校實行教師職務制度、聘任制度及考核制度，高校教師職稱評聘工作走上法制化軌道。

隨著高校用人制度改革不斷深入，淡化評審、強化聘任已是大勢所趨。2000年6月中組部、人事部、教育部聯合下發《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》，明確改革目標是在高校全面推行聘任制。2002年7月國務院辦公廳轉發了人事部《關于在事業單位實行人員聘用制度的意見》，提出全面實行人員聘用制度、全面推行公開招聘制度，全員簽訂聘用合同。而部分高校也邁出了職稱改革的新步伐。2003年5月，中山大學出臺了關于本校教師編制核定、職位設置與職務聘任規程，明確不再開展職稱評審工作，取而代之的是以聘代評，實現變身份管理為崗位管理。北京大學2004年正式頒布《北京大學教師聘任和職務晉升制度改革方案》，提出有限（次）晉升、末位淘汰、外部競聘、分類管理及教授治校舉措，在校內外引起巨大反響。

2006年7月、8月，中華人民共和國人力資源和社會保障部連續出臺《事業單位崗位設置管理試行辦法》（以下簡稱“辦法”）和《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》，在事業單位全面推行崗位聘任制度，強調對崗位實行分類分級管理，突出用人機制的轉換，實現由身份管理向崗位管理轉變。《辦法》出臺后，在高校形成職稱評審與崗位聘任相結合的雙軌制。優點是在嚴格的崗位數量限制條件下，通過資格評定給予教師一種學術肯定和學術榮譽，有助于改革的平穩過渡。不足是在獲得任職資格后，增大了崗位聘任中人員能上能下的阻力，出現崗位與身份的錯位。近年來，受工具理性觀念影響，教師評價出現重量輕質、重研輕教的現象，催生教師短期性、功利化傾向，而作為高校最基本和最主要的教學功能卻被弱化。

二、高校教師職稱評聘制度變遷特點

縱觀職稱評聘制度的歷史演進，我們可以發現每個階段的制度建設，都是與當時的社會背景、政治體制、經濟發展水平、用人制度相適應的 。在制度變遷過程中，舊的職稱評聘制度中孕育著未來新制度的萌芽，而新的職稱評聘制度則沿襲著舊制度的發展軌跡。

1.從身份評審轉向契約聘任

傳統計劃體制的核心是政府壟斷了對資源的所有權和分配權，而專業技術人員作為社會發展的核心人力資源，對其的分配和使用自然也要納入政府的控制之內。而政府采取的措施是直接將專業技術人員納入國家干部管理，對其晉升實行技術評價基礎上的行政審批與任命，并兌現工資待遇。此后，對高校教師職務任命一直沿著身份評審的路徑不斷被強化，直到今天我們對人的管理仍習慣性地區分體制內和體制外，可見身份評審這一制度的路徑慣性有多么強大。而要打破對身份評審的路徑依賴，就必須改變過去單純依靠政府主導的制度變遷方式，尊重高校在制度變遷過程中的自主性，鼓勵其自主探索。以中山大學為代表的部分高校取消職稱評審，代之全面聘任，就是為打破職稱終身制，實現身份評審向契約聘任轉變所采取的針對性舉措，為實現這一轉變邁出了重要一步。

2.從單軌運行轉向評聘雙軌并行

高校教師職稱評聘制度改革經歷了從單一的職務任命或職稱認定向資格評審和職務聘任雙軌模式的轉變。中華人民共和國成立初期，為了維持包括高校教師在內的專業技術人員隊伍的穩定和調動其參與社會主義建設的積極性，政府在保留專業技術人員在舊中國獲得的技術職務基礎上，稍加調整就予以考核任命。這種帶有過渡性質的制度安排，在當時條件下的確發揮了穩定隊伍的作用，為國民經濟迅速恢復和發展提供了寶貴的人才支持。然而，沒有職數限制、沒有職責規定、沒有固定任期且與待遇直接掛鉤的制度安排日益暴露出局限性，在帶來政府財政負擔的同時也無法充分調動專業技術人員積極性。這種情況下，推行資格與聘任分開的制度成了政府的一種現實選擇。在這種制度安排下，對資格評審的權力仍然由政府掌控，雖然部分知名高校擁有職稱評審權，但那也是基于政府的授權。而對教師的聘任權力轉移給了高校，即用人權力下放，由學校與教師簽訂聘任合同，約定工作職責、權利和義務，保障了高校用人自主權和教師對職業的自由選擇權，從而發揮高校和教師雙方參與改革的積極性，實現人才合理流動。

3.從資源配置為主轉向以激勵約束為主

將教師職稱區分不同的等級，同時根據職稱不同等級對應相應的物質待遇和精神獎勵，這是職稱評聘制度建立以來制度運行的基本特征。這一特征的實質就是通過制度分配資源，包括學術資源和工資福利。隨著整個社會改革的深入、體制的轉型，高校的辦學自主權受到重視，高校教師職稱評聘制度也逐步從以靜態的資源配置功能為主轉向以動態的激勵約束功能為主。首先，打破校園封閉，導入外部競爭，這被視為是促進高校快速發展，實現超越的一個重要手段。其次，建立嚴格的資格晉升制度、學術評價制度和崗位考核制度，推行教師非升即走、非升即轉。最后，隨著事業單位養老保險改革出臺，阻礙人才流動的一大因素被化解，高校落聘、解聘人員的出口將被逐步疏通，既實現了對教師人才資源的優化配置，同時又對教師個人職業發展形成長久激勵。

4.從強制性變遷轉向誘致性與強制性結合

改革以來高等教育制度的演進，始終給人以政府強勢主導改革方向的深刻印象。而作為高等教育制度重要內容之一的教師職稱評聘制度，其建設發展過程中始終伴隨著政府的身影，體現的是政府行政意志主導下的強制性制度變遷。政府通過法律法規、政策文件、部門規章等形式為教師職稱提供制度供給。這種方式能夠確保制度在最短的時間內，迅速在高校推進，從而克服單個高校可能存在的搭便車行為。同時避免在實施過程中出現討價還價等現象，從而降低制度實施成本。但政府除了經濟利益考量，還有政治、社會、文化等多方面的綜合因素考慮，出現了政策前后矛盾的情況。有鑒于此，以北大、清華、人大、復旦為代表的高校開始了制度探索，如借鑒國外Tenure-Track制度，建立自己的長聘制度，采取老人老辦法，新人新辦法，通過時間消化，逐步實現并軌。制度發展逐步由單純的強制性制度變遷向誘致性制度變遷與強制性制度變遷相結合的方式轉變。

三、高校教師職稱評聘制度變遷反思

高校教師職稱評聘制度經歷了創設、中止、恢復、整頓、調整、改革等一系列階段，過程曲折復雜，特別是在變遷過程中的一些制度缺陷不但未能及時糾正，反而在整個大的改革背景下形成對制度運行路徑依賴的強化機制，具體包括：

1.制度變遷主體越位

政府主導下的制度建設一直是教師職稱評聘制度變遷的重要特征之一。雖然政府主導能夠提升制度變遷的效率，但前提是政府通過合理的調控方式主導制度發展。在實踐中，政府更多的是直接以行政命令和行政管理的方式推動制度改革，高校的自主辦學權未得到應有的重視，這壓抑了高校的創新熱情，導致高校制度創新意愿不足。政府越位體現在：一是強化高校行政屬性。高校在發展過程中，尤其是改革開放前，高校完全成為政府機構的附屬，高校被納入行政序列，擁有相應的職務級別，雖同為校長，卻有副部、正局之分，官本位的思想已經深植于高校辦學之中。二是忽視高校自治。政府管理的“有形之手”深入高校幾乎所有的關鍵事務。作為高校教師職稱評聘制度實施基礎的高校編制和崗位設置由政府核定，崗位結構和比例安排必須符合政府的規定，政府通過評審授權、評審程序、評價標準等措施控制教師職稱評聘制度的具體運行，形成在制度運行模式上的千校一面。三是壓抑學術權力。政府采用行政命令的方式對高校實施管理，而高校為了適應高度集中化的管理，必然會將這些任務和資源繼續以行政方式分配給下屬院系。在整個過程中，沒有教師的參與和監督，導致學校內部行政權力與學術權力的失衡，出現行政權力對學術權力的滲透。

2.制度變遷方式相對單一

高校教師職稱評聘制度變遷方式總體而言采取的是政府主導下的強制性制度變遷，即由政府確定改革方案和變遷路徑，有目的、有步驟地實施制度改革。其特點是政府出臺政策，高校據此執行的自上而下的單線改革方式。從建國初期實行的技術職務任命制和恢復職稱后的技術職務評定制體現了強烈的政府主導色彩。實行教師職務聘任制改革后，政府仍然是制度改革的主導者，相關法律、法規、政策的出臺，對改革思想、改革原則、工作職責、任職資格等作出了具體而明確的闡述與要求。雖然高校也逐步開始探索適合自身發展的職稱改革道路，并在借鑒國外高校經驗基礎上，形成了一些具有個性特點的職稱改革方案，但制度變遷的政府主導性質沒有改變，職稱評審權力仍然牢牢掌握在政府手中。六十余年的制度建設，實際上已經形成政府主導發展模式或路徑依賴，帶來的直接后果是政府大一統與高校辦學多樣化發展趨勢之間存在著沖突。由于各高校在辦學規模、學科特點、辦學層次、發展目標等方面存在差異，“一刀切”的制度發展模式只會導致教師職稱評聘模式的同一化，這與高等教育多樣化發展趨勢背道而馳。

3.高校制度創新能力不足

受強制性制度變遷方式影響，高校教師職稱評聘制度供給長期依靠政府，高校處于被動執行。這個過程中，政府忽視了高校作為一個重要的制度變遷主體所應當承擔的改革責任，間接促成了高校“等、靠、要”思想的形成。

高校在遇到改革挑戰時，首先考慮的是政府意愿，而不是自身應如何提出應對策略。究其原因，一是制度創新存在風險和諸多不確定性。制度變遷理論表明，只有當創新的預期收益大于創新的預期成本時，制度變遷主體才有動力去推動制度創新和發展。而按照弗魯姆的期望激勵理論，成果實現的概率越大，激勵的效果就越強。而高校推動教師職稱評聘制度改革的預期收益主要是教師隊伍整體素質與辦學效益的不斷提升，包括隊伍結構、學術發表、成果轉化、教學質量等各方面取得進步或突破。但這種收益的實現需要經過一個長期辦學積累的過程，具有滯后性。但制度創新帶來的風險卻是直接的，制度創新失敗，意味著制度建設方向出現逆轉，妨礙甚至阻止了學校的發展。因此，制度創新收益短期內難以顯現，而風險卻時刻存在，二者之間如果沒有很好的容錯機制，勢必會招致高校對改革顧慮，從而裹足不前。二是管理者的政績觀。這反映了高校管理者在長遠利益與短期利益之間的選擇。改革帶來的紅利或收益有一個逐步釋放的過程，而高校管理者在行政體制下，往往面臨有限任期與改革長期性之間的矛盾。三是缺乏教師參與。部分高校實施的教師職稱評聘制度改革，往往引起校內較大的震動和社會的關注，關鍵的一點，就是缺乏教師參與。整個改革方案的設計過程中，體現的只是高校管理層的改革思路，從而引發高校教師對改革方案的猜疑和抵制。

四、結語

時至今日，高校教師職稱評聘制度變遷仍然處于政府的主導之下。隨著高校日益開放和國際化，高校之間的競爭必然日趨激烈。政府在鼓勵競爭的同時，也會為了緩和競爭帶來的社會沖擊，而預設諸多限制條件。這種預設了改革方向、思路、步驟、措施的做法，對高校在后續教師職稱評聘制度改革中的探索必然產生深遠影響，職稱評聘制度改革依然在路上。

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