淺談國有企業內部控制存在的問題及對策

朱曉華

[摘要]相對民營企業，國有企業設計了更為完善的內部控制制度，建立有風險自我評估報告體系，還有內部審計等，那么在國有企業中為什么還不斷發生貪污、舞弊、欺詐等內部控制失效的嚴重問題，而相對完善的內部控制規范體系為什么會得不到有效執行是本文所重點考慮的問題。本文從國有企業法人治理結構存在的問題出發，尋找對策，擺脫國有企業內部控制難以運行的怪圈，使所制定的企業法人治理方面的規定能得到持續有效執行。

[關鍵詞]國有企業 內部控制 問題 對策

一、國有企業內部控制問題產生的背景資料

本人十多年的國企經歷感覺國有企業并不是一個純粹的經濟組織，它承擔了政府發包的大量指令性工程，行使著部分行政和社會職責，如同一個基層的準行政組織，并且國有企業的高層管理者和行政部門的領導同在一個“官場”相互流動。為維持強化對企業的干預，政府一直掌控著對國有企業高管的任命和委派，導致相當比例的高管來自于行政渠道選拔。這部分具有行政經歷的高管，由于過去的職業經歷和存在著潛在的政治晉升通道，很可能更看重政治地位的提高，導致市場化的薪酬激勵手段在一定程度上可能失效。此外，在政府干預的轉型經濟背景下，我國國有企業內部控制建設表現出政府主管部門推動的特征，公司高管特別是對政治敏感的具有行政經歷的高管會表現出更大地“政治迎合”傾向，更有可能為了應付主管部門的檢查，按照“統一模版”較好地制訂內部控制相關制度，但實施效果卻不盡如人意，內部控制變成了表面文章。

二、國有企業內部控制問題分析

一方面由于對國有企業高管層的考核體系存在重數量和速度，輕質量和效益等問題，企業的市場化運作變成了指令性操作，導致通過市場化的薪酬激勵手段來提高企業內部控制有效性的作用被弱化；另一方面國有企業的監督體系大多偏重于對企業資金的運用是否合法、合規，較少對企業是否建立有效的內部控制制度以及有效執行加以實質性檢查；再加上有些國企從節約成本和促進企業經營效率最大化的角度出發，未嚴格執行不相容崗位相分離的內控要求，又未采取補償性措施，如企業管理層沒有定期或不定期對關鍵崗位人員進行獨立的監督檢查，所以發生了諸如貪污、舞弊、欺詐等內控失效的嚴重事件。從以上分析可以看出，內部控制的有效運行不能完全寄希望于市場化的激勵手段，還應依靠更加完善的和強有力的國有企業監督體系。

三、國有企業內部控制問題對策

完善的國有企業法人治理結構是保證國企內部控制功能發揮和促使國企內部控制有效運行的前提和基礎條件，也是國企能夠實行內部控制的制度環境保障。國有企業內部控制的主體是企業管理層，如果缺少合理的企業法人治理結構，企業的權力設置和企業權力制衡體系存在缺陷的話，企業內部控制制度的實施就很難得到保障。本人認為合理的企業法人治理結構需解決好三個方面的問題：一是如何配置和行使相關控制權；二是如何評價和監督董事會、經理人員和員工；三是如何設計和實施激勵機制。

國有企業法人治理結構按照《公司法》的規定由四個部分組成：①股東會或者股東大會；②董事會；③監事會；④經理。公司法人治理結構的四個組成部分，都是依法設置的，它們的產生和組成，行使的職權，行事的規則等，在《公司法》中作了具體規定，所以說，國有企業可以依法配置和行使相關控制權。國有企業法人治理結構中，監事會也稱監察委員會，在股東（大）會領導下，與董事會并列設置，對董事會及其經理層建立和實施內部控制進行監督。監事會主席及其成員是由股東（大）會選舉的監事以及由企業職工民主選舉的監事組成的，董事、高級管理人員不得兼任監事。監事會監督不同于企業內部審計委員會對經理層的監督，是一種層次更高、獨立性更強的再監督。監事會成員應當定期參加董事會及其審計委員會召開的涉及內部控制的會議，如對董事會及其審計委員會有關的內部控制的決策持有異議，或認為董事會和經理層成員存在舞弊等行為，還可以提議召開獨立的監事會會議。為了完成監督職能，監事會不僅要進行會計監督，而且要進行業務監督，因為是全方位的監督，所以就能很好的評價和監督董事會、經理人員和員工；不僅要有事后監督，而且要有事前和事中監督（即計劃、決策時的監督），因為是全過程的監督，所以就能使所制定的企業法人治理方面的規定能得到持續有效執行。

一般來講企業高管激勵主要包括貨幣薪酬和股權激勵兩部分。一方面按照有效契約理論，超出市場平均的薪酬是高管能力的體現；另一方面，適當的股權激勵能夠實現管理層與企業的風險共擔，激勵管理層按照股東利益最大化的原則控制企業，實現企業經營控制目標的有效達成。而在國有企業法人治理結構中，激勵機制還包括了政治上的晉升通道，對基于行政渠道選拔任命的高管就多了一個選擇，從而削弱了市場化的激勵手段在企業內部控制有效性方面所起的作用。那么解決辦法就是減少政府對企業的干預，實現高管任命的“去行政化”，讓行政的歸行政，市場的歸市場，按照市場化的方式選拔職業經理人，既讓國有企業在發展過程中“少交了學費”，也有利于發揮市場化激勵的作用，推進國有企業內部控制過程持續改進。

四、總結

所以在國有企業現有資源環境影響下，依法配置和行使相關控制權，加強監事會的監督職能和實現高管任命的“去行政化”有利于實現合理的企業法人治理結構，而國有企業法人治理結構存在的問題解決好了，也就擺脫了國有企業內部控制難以運行的怪圈，就能使所制定的企業法人治理方面的規定得到持續有效執行。