公私合作在城市管理中的應用分析

段振鵬

摘 要：后G20時代杭州城市管理不能有效地促進杭州社會的良性運行，急需轉變。公私合作作為新型的城市管理治理理念，在國外得到充分的驗證，具有較好的前景。通過對杭州城市管理中公私合作的探索分析，闡釋了公私合作的優越性。提出從多元合作模式、學習型政府構建、智慧城市建設與頂層設計四個層面促進公私合作在城市管理領域的推廣。

關鍵詞：公私合作；城市管理；杭州

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）08-0078-02

杭州城市管理的創新發展之于城市社會良性發展的必要性和重要作用已為政府和社會所感知與認同，尤其是在G20杭州峰會結束后。杭州城市社會如何良性發展，從此頗受矚目，這也成為杭州城市管理創新發展需要考慮的問題。在2015年中央城市工作會議上，習近平總書記就提出“推進城市管理機構改革，創新城市工作機制”[1]，為城市管理改革做好了頂層的引領。目前杭州市城市管理最為迫切需要解決的問題是，如何改變傳統的城市管理工作方式，以適應社會經濟發展的要求。

一、杭州市城市管理“公私合作”的嘗試

杭州自2001年城市管理體制改革伊始，經過大膽探索、開拓創新，成功創設了適應杭州城市特點、具有鮮明特色的城管執法“杭州模式”，從而保證了杭州市城管執法工作始終走在全國前列[2]。杭州圍繞G20峰會不斷改革和探索城市管理發展新路徑，公私合作模式成效顯著，保證了G20峰會的順利召開。杭州城市管理的公私合作目前主要成熟于基礎設施建設與管理中，本研究將深入解讀和全面剖析地鐵1號線和杭州灣跨海大橋的公私合作模式，思考和討論其中高效可行，又具有推廣價值的城市管理公私合作路徑和方案。

（一）杭州灣跨海大橋的“圍城”現象

根據調研結果顯示，杭州灣跨海大橋仍然處于虧損狀態，以至于宋城集團撤資、雅戈爾股份轉移直至從項目中抽離資本，從而形成公私合作的“圍城現象”，即前期項目規劃成立階段民間資本想方設法地參與，進入項目后卻又竭盡所能地想著從項目抽身。

1.項目規劃與社會實際不相符，致使項目缺乏唯一性

在杭州灣跨海大橋建設成功并投入運營后，高鐵、動車的普及及紹興杭州灣大橋、錢江通道也建成通車，并且通行費價格比杭州灣大橋低，致使項目缺乏競爭優勢，項目的唯一性得不到保證，從而減少了交通的客流量；此外，部分節假日國家的交通通行免費政策減少了項目的收益，致使項目預期收益與實際收益不相符，從預期的15%收益降為4%[3]。

2.項目缺乏相關的法律與政策支持

杭州灣跨海大橋項目2003年開工，而《杭州市市政公用事業特許經營條例》于2006年12月26日杭州市第十屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過，2007年3月29日浙江省第十屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議批準；此外，《杭州市人民政府辦公廳關于印發鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設實施方案的通知》2013年出臺，所以杭州灣跨海大橋的公私合作項目缺乏制約性，導致政府失信與社會資本的反“契約”現象而不受法律的規制。

3.缺乏公私合作運營管理經驗與專業人才

杭州灣跨海大橋在國內屬首例以民間資本為主體的國有大型基礎設施建設項目，在前期的準備與后期的運營管理中都缺乏經驗與專業人才，致使出現后期項目成本收益與預期嚴重不相符的窘況。如項目實際收益達不到預期收益指數，致使民間資本退出，只占整個項目的30%左右[4]，嚴重違背了PPP項目的“風險共擔，利益共享”原則，政府部門還是承擔了大部分的風險。

（二）杭州地鐵1號線公私合作的成功探索

杭州地鐵1號線，總投資超220億元，整個項目劃分為A、B兩個部分，在前期建設階段由杭州市委、市政府與PPP項目公司杭州杭港地鐵有限公司（杭州地鐵集團、港鐵公司按51∶49的合資比例組建）簽訂具有“契約精神”的合作協議，A部分（軌道建設）由杭州地鐵集團負責，出資137.86億元建設，約占總投資的62.4%；B部分（地鐵車身）由杭港地鐵公司負責，出資82.9億元，約占總投資的37.6%[5]。該項目贏得社會與業內的認可，有效解決了城市中的公共出行問題，緩解了城市交通擁堵與交通污染問題，認定為成功的城市管理公私合作典范。根據文獻資料與社會實踐調研得知，杭州地鐵1號線公私合作的成功原因有以下幾點。

1.完備的法律支持，保證PPP項目的合法性

在具體的實踐過程中，2007年審議通過的《杭州市市政公用事業特許經營條例》為杭港公司獲得地鐵1號線的特許經營權提供了法律上的支持；2013年《杭州市人民政府辦公廳關于印發鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設實施方案的通知》為明確地鐵1號線公私合作奠定了合法性基礎。在頂層設計上，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”[6]。王保安指出，自2014年起，從制度、機構、項目和能力建設等方面著力推廣PPP模式[7]。至此，杭州地鐵1號線項目的建設運營既有地方政府的支持，又得到國家和政府公共部門的頂層引領，這是項目能夠得以順利開展的重要前提。

2.擁有先進的管理經驗與專業化管理人才

杭港公司出資方港鐵集團擁有豐富的地鐵建設與運營管理經驗，能夠駕輕就熟地對杭州地鐵1號線進行資金籌備、項目建設與運營管理。同時，杭州地鐵1號線學習北京地鐵4號線建設模式，并在此基礎上結合最新的國家大政方針與杭州市城市管理的實際情況，因地制宜地制定了“保價不保量”“收入限高，超額分成”的方針，極大地發揮了公私合作的激勵作用。在特許經營周期內既能使私人部門社會資本公司獲得項目成本收益基礎上的盈余；同時政府也能夠減少投資成本，收益增加，體現了“風險共擔，利益共享”的原則。

3.政府與私人部門角色定位清晰

政府與私人部門角色定位清晰，嚴格遵守契約精神，劃分政企邊界的一般權利與義務。在項目實施之前政府與杭港公司按照“契約精神”簽訂具有法律約束力的條款細致的合同，明確規定了政府承擔監督與政策引領角色，企業在法律規定的前提下擁有充分的自主經營權，負責項目的運營管理，實現效益最大化。在特許經營期限內，企業具有所有權與收益權，同時也要承擔被監督的義務；而政府擁有對地鐵1號線運營的監督權與提供法律與政策支持的義務。基于此，政府與企業形成和諧的合作伙伴關系，促進了地鐵1號線運營管理穩步進行。

實踐證明公私合作在城市管理的實際運用過程當中，囿于各種因素，產生的效果也南轅北轍，因此對杭州灣跨海大橋和杭州地鐵1號線這對正反案例進行對比分析，總結經驗與教訓，對城市管理公私合作的可行性推廣具有重要作用。

二、城市管理公私合作的政策選擇

第一，采取多元的公私合作模式，不要簡單地局限于BOT模式，對其他模式要通過實證研究分析與可行性驗證，確保模式選擇的科學性與合理性。杭州灣跨海大橋采取的BOT模式就屬于失敗的模式，可以采取“整體外包”或“私人回租”模式，即DBTO模式，可以有效解決杭州灣項目運營管理不善導致的民間資本撤資問題，給予私企充分的特許經營權，避免淪為公私合作的“圍城”項目。

第二，注重學習與交流，培養學習型政府。不僅是學習國外先進的管理經驗，更應該學習國內其他城市成功的經驗，因為國外的成功案例雖然經驗豐富，但囿于政治體制、市場經濟發展水平、群眾感知能力等因素，不能與我國國情進行匹配。所以應該增加對國內成功案例的學習，總結分析、創新吸收，因地制宜地尋找適合自己發展的公私合作模式。杭州地鐵1號線的成功因素之一就是對北京地鐵4號線的學習，融會貫通地制定符合杭州發展實際的公私合作模式。

第三，抓住智慧城市建設機遇，與智慧城管糅合，適應信息時代要求，充分借助信息網絡化技術，實現城市管理相關部門的信息共享，同時結合公私合作機制，構筑公公—公私之間的信息資源共享與及時反饋系統，全面建設“無邊界網絡”的城市管理回應協作體系。

第四，加快出臺公私合作的全國性相關法律法規或條例，為各地公私合作項目的合法性提供法律依據，在頂層設計上為城市管理的公私合作進行引領。杭州地鐵1號線的成功首先就在于對其合法性定位的確認，為項目后續運營管理解除了后顧之憂。

參考文獻：

[1]習近平在中央城市工作會議上發表重要講話[EB/OL].新華網，（2015-12-22）[2017-03-01] .http：//news.xinhuanet.com/plitics/2015-12/22/c_1117545528.htm.

[2]全國城市管理先進工作者標兵受表彰[EB/OL].浙江新聞中心，（2007-01-10）[2017-03-01].http：//news.zj.com/zhejiang/zjsz/2007-01-10/733158.html.

[3]尹臺玲.PPP模式適用項目識別與選擇路徑探究[D].杭州：浙江財經大學，2015：49.

[4]從“爭搶”到“撤資”杭州灣大橋非完美民資實驗[EB/OL].騰訊網，（2007-06-08）[2017-03-01].http：//finance.qq.com/a/20070608/000299.htm.

[5]建設項目PPP模式實務案例[EB/OL].浙江省發展和改革委員會官網，（2015-09-02）[2017-0301].http：//www.zjdpc.gov.cn/art/2015/9/2/art_74_1495146.html.

[6]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].新華網，（2013-11-15）[2017-03-01].http：//news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

[7]王保安副部長在政府和社會資本合作（PPP）培訓班上的講話[EB/OL].中華人民共和國財政部官網，（2014-03-19）[2017-03-01].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201403/t20140319_1057275.html.