西藏礦山穩評的必要性與評估關鍵點研究

摘 要：西藏開展礦山社會穩定風險評估，不僅是國家層面要求的動作，而且也是維護西藏民眾切身利益的重要抓手，能從源頭上主動預防礦山糾紛的發生，因而在開礦前進行礦山社會穩定風險評估是十分必要與緊迫的。研究發現：當前西藏社會穩定風險評估的關鍵點主要看：是否尊重當地百姓的宗教信仰、是否關注當地百姓的風險感知、是否重視風險溝通、是否保障當地百姓的經濟利益，由以上四方面識別開礦社會穩定風險并做好風險的應對策略，這樣可有效預防西藏礦山糾紛的發生。

關鍵詞：礦山風險；風險評估；評估關鍵點；群眾利益

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）08-0098-03

當前西藏社會穩定風險評估具有廣泛的適用性，已應用于礦產資源開發項目、基礎設施建設項目等。西藏是我國礦產資源最為豐富的地區之一，其礦山資源開發對西藏經濟、社會發展以及民眾生產生活均會產生重要影響。同時西藏也是我國重要的“戰略資源儲備基地”，是我國西南邊陲的“生態屏障”與“安全屏障”，“治國必治邊，治邊先穩藏”[1]，西藏的安全穩定關系到國家的安全穩定。近年來，面對嚴峻的國內外形勢，西藏在社會治理實踐中不斷探索，由于受環境、文化、交通、技術等多方面因素的影響，西藏的礦產經濟發展困難重重，其中矛盾之一表現為西藏在礦山資源開發過程中，可能對當地民眾的生產與生活帶來不便，民眾產生抵制心理與行為，進而發生沖突事件。因此，為了推進西藏礦山經濟的發展以及西藏和諧穩定社會的構建，在開礦前進行礦山社會穩定風險評估是十分必要與緊迫的。

過去的經驗啟示我們：忽視礦山資源開發之前的社會穩定風險評估，在項目開發過程中產生的復雜性社會問題將很難處理。西藏礦山資源的開發是未來將面臨的一大現實問題，當前關于西藏礦山資源開發重點是從技術的角度來談風險的識別，但實踐中很多礦山糾紛產生于不同利益相關者對于開礦的風險感知不同，因此，本研究主要提出礦山社會穩定風險評估的必要性以及關鍵點等，以期幫助政府回避風險，順利進行決策。

一、西藏礦山社會穩定風險評估的必要性

1.國家層面要求的規范動作

我國自2005年起，在中央維穩辦的推動下，要求各地建立起社會穩定風險評估機制，并使社會穩定風險評估工作成為重大決策的前置條件與必要環節，即重大項目與重大政策在實施前必須進行社會穩定風險評估，如果評估不通過項目不予立項。在此背景下，西藏也因地制宜，積極探索創新，形成了自己的“評估模式”（包括評估范圍、內容、程序等）[2]。其中，在評估領域與范圍中明確列有“礦產資源開發項目”，可見西藏的礦山資源開發是近年來西藏容易引發公共危機事件的重點領域之一，因此西藏在礦山資源開發項目中強制嵌入社會穩定風險評估，不僅是對國家政策的有力執行，同時對于促進西藏“人口-資源-環境”的可持續發展具有十分必要的意義。

2.維護民眾切身利益的重要抓手

礦山社會穩定風險評估的直接目的是為了量化測評開礦帶來的風險類別及大小，最終目的是盡可能地給決策者提供有效回避風險的依據，增大決策成功的概率[3]。風險議題出現的時機一般有兩個：一是危機事件發生之后，二是危機發生前存在潛在的風險[4]。礦山社會穩定風險主要針對第二種情況，通過開礦前的礦山社會穩定風險評估，政府相關部門及開礦企業要充分聽取各方的意見與建議，充分考慮社會各個層面的承受能力以及不同群體的利益訴求，找準最大多數人的共同利益與不同主體的具體利益的結合點，尤其從主觀上識別出礦山社會穩定風險，為進一步深化社會穩定風險評估提供理論依據。因此，西藏礦山社會穩定風險評估使當地政府將維護民眾權益與維護社會穩定結合在一起[5]，在開礦這件事情上征求各利益相關者的意見，使穩評成為維護民眾切身利益的重要抓手。

3.從源頭上主動預防礦山糾紛的發生

通過礦山穩評，及時對可能出現的不穩定因素進行分析預測，從源頭上預防與減少因開礦而造成的社會不穩定事件，其最核心的思路是變事后被動處理為事前主動預防，將以前的堵截變為疏通，降低或消除礦山糾紛可能帶來的威脅和損失，實現被動“維穩”向主動“創穩”轉變。通過“關口前移，預防為主，源頭治理”最大限度地促進西藏經濟社會的穩定與發展。

二、西藏礦山社會穩定風險評估的關鍵點

西藏是我國礦產資源最為豐富的地區之一，其礦山資源開發在促進西藏經濟與社會發展的同時，也會對當地民眾生產生活產生重要影響。西藏礦山社會穩定風險評估的實質是對開礦前存在的影響社會穩定的因素進行識別，西藏的礦山糾紛形成原因是多方面的，以前重視技術層面以及客觀存在的風險因素，現在逐步偏向多方利益相關者主觀感知到的風險因素，本研究的礦山社會風險指由非技術因素所導致的突發事件發生的可能性與影響結果，如對民眾接受開礦意愿了解不夠、協調工作難以推進等。以下提出西藏礦山社會穩定風險評估的關鍵點。

1.是否尊重當地百姓的宗教信仰

反對開礦的事，不僅僅是只在西藏發生，而他們反對的原因也大致相同，與西藏最大的不同是宗教原因，西藏大部分民眾都信奉藏傳佛教，對于他們來說信仰不但給予了他們安全感，而且還給予了他們安詳的生活，他們認為他們所擁有的都是信仰給予他們的。在雪域高原的山山水水都居住著神，甚至認為它們本身就是神，那些神山圣水會防止自然災害保護西藏人民。西藏民眾不支持開礦的最主要原因是宗教原因。在西藏開礦過程中，雖然有時探采資源行為符合國家與政府總體規劃與開發要求，但由于西藏民眾對神山圣湖的信仰需求，導致西藏在開礦中容易形成傳統宗教信仰與資源開發之間的沖突與矛盾。

在調研過程中發現，西藏每年會配合《地理國情普查工作》，要開展找礦工作，如某個縣礦的數量、儲量、成熟度等，做這些基礎性工作以備國家戰略需要。西藏國土廳每年在各縣區設置礦質點的時候，會有自治區設置礦質點的整個圖標（根據地理普查工作所做的礦質點的規劃——坐標與圖），然后將具體一個縣的部分下派到該縣，征求當地縣里的意見，此縣根據此圖標進行實地調研，看所設置的礦質點處是否有寺廟、神山與名勝古跡，如果沒有的話就去征求村里的意見，村里、鄉里均同意后，縣里將村、鄉兩級意見結果提交給自治區，第二年，自治區會派專業人員來探礦。如果有的話就要識別出來進行匯報，同時不能勘探與開采，在開礦時要盡量避開寺廟、神山與名勝古跡等，因為要尊重藏族百姓的宗教信仰，如果不顧及當地群眾的宗教信仰與禁忌，一味強制開發礦產資源，那么必將引起礦產資源開發部門與當地群眾之間的矛盾及沖突，進而延緩西藏礦產資源的開發進度。

2.是否關注當地百姓的風險感知

在風險社會情景下，人們對礦山風險的認知受到文化、社會、利益、環境因素等的影響，而公眾的礦山風險感知會影響開礦的項目或決策是否開展，因此，要避免公眾行為與開礦行為之間的沖突，就要關注公眾對開礦的風險感知，就需要在開礦前期對公眾的風險感知進行了解、排查與評估，充分掌握影響公眾風險感知狀況的主要因素，將公眾的風險感知作為評估的重要指標。

風險感知雖然是一種心理活動，常常被專家與政府所忽略，但它具有重要的政策啟示作用，譚爽（2015）提出在大型工程項目中，公眾的風險感知包括公眾對工程的安全性感知、公平性感知與信任感知，認為公眾的風險感知會“激發”原生型社會穩定風險[6]。在調研中發現，當地百姓對開礦不太認同，原因有以下幾點：（1）一些人認為開礦會造成環境污染、進而對子孫后代產生影響。（2）因為西藏是亞洲的水塔，開礦會污染西藏的水源以及草場，而這些水源是區外一些河流的上游，因而會擔心造成內地水源的污染。（3）已有開礦失敗的案例。2006年，曾出現過開礦公司說是探礦，實質上偷偷進行采礦。2008年，百姓反對影響找礦產資源的進展，同時專業隊伍進不去，或者進去后遭到當地百姓毆打，最后各方均受到了懲罰（尤其是鄉長、村委會被撤職）。（4）開礦技術不過關。（5）開礦專業人員缺乏，資源不能得到有效開采與利用。（6）開礦企業的實力。在2000年前，只要有關系，就可得探礦證，甚至出現以探代采的現象，當前是堅決杜絕這一行為，對于開礦企業也有要求，資金雄厚是最重要也是最基本的。

3.是否重視風險溝通

風險溝通是風險治理的關鍵環節，其作用不容忽視，在穩評中要相當重視風險溝通。當前，西藏的開礦分為探礦與采礦，在西藏很多地方，只要見到工作組進地不分原因就阻止開礦。關于西藏開礦的問題，政府認為：不管開與不開，對于找礦的工作相當支持，也就是對該縣的礦產資源儲備類型、數量、區位等進行摸底勘探。至于探明后，開不開采是國家說了算，國家會根據可持續發展規律進行戰略規劃，而探明礦種、產量，甚至礦的成熟度等這是地方政府應該做好的事。

如果開礦時遇到百姓反對有兩種做法：其一是相關部門形成不同的組，與不同的百姓進行接觸，從國防戰略與國際輿論等視角出發，組對組進行溝通，目的使探礦隊能進去，但不一定開采。其二是通過多種方法說服百姓。周邊區域，如墨竹、林周的百姓已得到了資源補償費，同時對當地經濟也起到了很大的促進作用，地界一般是在地表的，所以地下資源有可能被從周圍縣地下進去開采了但達孜縣當地百姓拿不到任何好處。所以勸百姓從思想上接受開礦這一行為。

4.是否保障當地百姓的經濟利益

由于開礦會給西藏當地百姓的生產與生活造成潛在的危害，因而應對當地群眾進行合理補償，有學者提出：從一般實踐看，在居民獲得滿意的經濟性補償情況下，社會沖突發生的可能性與程度通常都是可控的[7][8]。未來開礦穩評工作的重點之一是讓老百姓覺得自己有利，這樣才有可能支持開礦。在穩評中有一部分民眾反對開礦，其關鍵在于補償是否合理，若補償能達到民眾的心理預期，則社會穩定風險就比較低，有部分民眾希望通過開礦獲得一定程度的補償及機會，進而改善家庭生活。這在西藏是均有實例的，當年在墨竹工卡，開采后的前期就對地方財政開始做貢獻，當地百姓從開礦企業所上稅中也獲得不少補償與收益，不光提高百姓的收入，而且百姓的房子、家具都由企業來提供，甚至每年還有分成，將開礦的收益給老百姓進行分紅，作為補償其與后代所承受的當代以及后代的風險。在訪談過程中，該部門負責人認為錢或經濟補償（經濟利益）在處理的過程中能起到一定的作用，讓百姓受益后，百姓會改變想法。因此評估公眾的補償心理預期值也是預防礦山社會穩定風險的關鍵因素之一。

總之，西藏礦山社會穩定風險評估的核心是識別出影響開礦社會穩定風險的因素，一般有兩種思路：一是通過訪談或查閱歷史數據、案例和媒體報道，了解歷史上同類項目中社會不穩定事件發生的情況，預防與處置的方法。二是通過問卷和訪談等形式了解當地群眾對開礦的態度與意見，也就是公眾對于開礦的接受度。當前，公眾對于開礦的接受度已成為穩評的核心與關鍵，主要分析在穩評的過程中，當地民眾對于開礦的接受度，這將成為確定西藏礦山社會穩定風險高與低的核心關鍵因素，即社會穩定風險評估的重點應從以上四個方面來識別其風險并做好風險的應對策略，這樣可有效地預防西藏礦山社會穩定風險。

參考文獻：

[1]萬金鵬.“治國必治邊，治邊先穩藏”戰略思想的精神旨趣[J].西藏研究，2013（4）：7-13.

[2]王娟麗.西藏重大項目社會穩定風險評估運行框架研究[J].價值工程，2016（6）：76-78.

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[5]黃杰，朱正威.國家治理視野下的社會穩定風險評估：意義、實踐和走向[J].中國行政管理，2015（4）：62-67.

[6]譚爽，胡象明.中國大型工程社會穩定風險治理悖論及其生成機理——基于對B市A垃圾焚燒廠反建事件的扎根分析[J].甘肅行政學院學報，2015（6）：60-67.

[7]湯匯浩.鄰避效應：公益性項目的補償機制與公民參與[J].中國行政管理，2011（7）：111-114.

[8]李石.BOT模式下的社會公益性項目投資風險分析——基于政府視角[J].中國集體經濟，2011（30）：119-120.