京津冀區域環境保護立法協同性評估體系的構建

馮 汝

（天津師范大學 法學院，天津 300387）

一、問題的提出

區域立法是在中央立法和地方單獨立法之間，形成的一種立法新形態。隨著京津冀協同發展的不斷推進，京津冀區域立法在實踐中不斷探索，在人大立法和政府立法方面都取得了很多成果。在京津冀區域合作立法中，環境保護領域被認為是立法的重點和優先選項，三地針對跨區域環境治理問題已經開展了多次立法合作，京津冀區域環境保護立法已經由制度設計走向具體實施階段。區域環境保護立法與傳統地方立法最大的不同在于，其以應對環境問題的公共性、流動性和整體性為目的，以跨區域環境治理為目標，在立法模式、制度內容及實施等方面都強調打破三地的行政與利益壁壘，實現區域環境法治的協同與一體化。那么，在實踐中，已經開展的區域合作立法是否達到了預期的目的，這需要運用實證研究的方法對區域立法狀況進行全面的分析評價。而立法評估是提高立法質量的重要手段，“其通過理論和實踐雙重維度來設計對特定法律文件的評估標準，通過評估狀況發現問題的根源所在，并相應地提出完善性的建議，是一種典型的實證研究方法”[1]。因此，本文擬采用立法評估的方法，針對京津冀區域環境保護立法建立完整的評估體系，通過立法評估總結經驗、找出問題，從而為區域環境保護立法的完善和發展提供思路，以提高立法的質量，促進跨區域生態環境治理法律保障的統一。

二、京津冀區域環境保護立法協同性評估框架之確定

（一）評估方法之限定：立法后評估

根據評估時間及評估對象的不同，立法評估可以分為立法前評估和立法后評估。“立法前評估，也稱立法影響評估、立法可行性研究等。一般認為，對于環境立法前評估主要指對立法的必要性、合法性、協調性和可操作性進行分析。重點預估環境立法對經濟、社會和環境的影響”。[2]而立法后評估是指按照一定標準和程序，對立法的質量、實施效果及取得的成績、存在的問題進行跟蹤調查和分析評價，反思立法是否實現了預期目的和價值，并提出評估意見的制度。[3]從現有研究來看，京津冀區域環境保護立法的立法前評估雖然并未被明確提出，但側重于立法論及制度構建論的研究已經不少，區域立法的必要性、范圍、制度路徑等立法前評估涉及的內容被充分地論證。[4]立法前評估的相關研究已經相當充分。而本文關注的問題是，京津冀區域環境保護合作協議、人大協同立法等區域立法已經實施，這些區域立法的立法質量及實施效果如何、京津冀環境協同治理的預期目標是否可以實現等。這些問題與立法后評估制度密切契合。因此，本文將研究的重點放在以反思現有立法來提高立法質量和效果為目的立法后評估方面，對立法前評估不再進行討論。

（二）評估對象之選擇：京津冀區域環境保護分立式立法

隨著區域立法實踐的不斷推進，區域立法的層次、范圍將逐步拓寬，從評估的可行性與必要性考慮，并不是所有的區域立法都需要列入立法評估的范圍中來，京津冀環境保護立法評估需要從立法形式、層次等多方面進行界定，確定具體的評估對象。

從立法形式來看，對于京津冀環境保護區域立法應采取制定統一適用的區域性法規的立法模式抑或采取三地分立式協同立法模式，存在不同意見。[5]從當前實踐來看，三地主要采用的是地方分立式協同立法模式。例如，《京津冀人大立法項目協同辦法》規定，立法項目協同起草可以采取三種方式：一方起草，其他兩方密切配合；聯合起草、協同修改；三方商定基本原則，分別起草。[6]而分立式協作立法模式也是出現各地之間利益難以協調，一體化的環境治理機制難以落實的主要原因。因此，區域立法后評估主要以這種分立式方式所制定的環境保護方面的地方性法規。此外，根據立法主體的不同，未來區域立法的成果可能不僅包括進行環境保護區域性法規，還包括政府規章。那么，這些涉及區域環境治理和跨區域合作的政府規章也需要列入評估范圍內。

需要注意的是，與一般立法后評估以單一法律文件、某一地域范圍內的整體法律文件以及特定領域縱向法律體系文件作為評估對象不同，本文所指區域立法評估的對象是以分立式協作立法方式制定的區域環境立法，在表現形式上可能為以地方立法為依托的多個法律文本。

（三）評估標準之重建：協同性評估

在多地開展已經開展的立法后評估中，立法后評估的標準包括：合法性、合理性、協調性、可操作性、規范性與實效性等。由于評估對象以及評估目的的不同，京津冀區域環境保護立法不能簡單套用現有評估標準。隨著京津冀協同發展上升為國家重大戰略，“協同”成為三地發展的核心內容。根據《京津冀協同發展規劃綱要》的規定，環境保護是京津冀協同發展的重要突破口。在區域生態環境協同治理的背景下，京津冀區域環境保護立法最主要的是要符合協同治理的要求，實現區域立法的協同性。正如有學者所言，“區域環境法治涉及區域內各相鄰行政區政府、企業和其他社會組織以及公民之間復雜的相互關系，這些主體之間的協同行動決定區域環境法治的成效。也就是說，區域環境法治最典型的特征就是協同性，是區域內不同行政區各類主體的協同行動及其結果與狀態”。[7]京津冀區域環境保護立法評估應以協同性作為其主要目標和評估標準。

從字面理解，“協同概念更多地是對應在協作意義上，它既不是一般意義上的合作，也不是簡單的協調，是合作和協調在程度上的延伸，是一種比合作和協調更高層次的集體行動”。[8]自20世紀70年代，赫爾曼·哈肯首次提出協同概念后，協同學已經成為一門研究和發現有序的、自組織結構背后普遍性規律的科學。[9]國內學者一般認為，協同學與治理理論結合發展為協同治理理論。“協同治理是指政府與企業、社會組織以及／或者公民等利益相關者，為解決共同的社會問題，以比較正式的適當方式進行互動和決策，并分別對結果承擔相應責任。協同治理具有目的公共性、主體多元性、過程互動性、規則正式性、政府主導性、運作動態性的特征”。[10]協同治理的目的是為了發揮協同效應。協同治理強調各個組織行為體之間的協作，通過系統內容之間的相互作用，使整個系統形成整體效益或形成新型結構，以實現整體大于部分之和的效果。[11]也就是說，京津冀環境保護區域立法既需要對三地的立法工作進行協調，注重靈活的、非正式化的溝通，又需要進行正式的立法活動，強調制度化和正式化的效果；既需要結合地方環境保護的特殊要求，體現立法的地方特色，又需要考慮配合京津冀環境保護協同治理需要，體現規則的一致性；既需要立法機關、政府之間相互配合、有序合作，又需要能夠吸納各方意見，積極吸收公眾參與；既需要能夠實現地方環境狀況改善的目的，又需要實現區域環境協同治理的整體效應。而對京津冀區域環境保護立法進行協同性評估就是要確定具體的評估內容和方法，對納入評估范圍的立法是否符合上述協同目標進行評價。

三、京津冀區域環境保護立法協同性評估內容體系之建構

（一）立法過程協同性評估

協同是一個動態的過程，對三地協同性的評估不僅包括對靜態法律規則的評估，還包括對整個動態立法過程的評估。一般而言，立法的工作程序包括立法規劃和年度立法計劃的制定、立法起草、審議通過、公布備案、解釋、修改和廢止等多個環節。結合立法程序，立法過程的協同性評估應包括立法計劃是否具有一致性、立法模式是否具有緊密性、解釋修改是否具有互通性等。

1.立法計劃是否具有一致性

廣義的立法計劃是指具有立法權的人大和人民政府關于五年或一年內本地制定、修改、廢止性法規、規章等規范性文件的方案。在實踐中，立法計劃是對立法工作的統籌安排，是正式立法的準備和啟動階段，對立法工作具有很強的指引和約束作用。在區域立法中，三地立法計劃的一致性，在很大程度上決定了三地立法時間的一致性，并可能對具體制度規則的一致性產生重大影響。因此，在京津冀區域環境保護立法中應保持對同一領域或共同問題立法計劃的一致性。立法計劃的協同性評估內容應主要包括：立法計劃是否具有同步性，立法進度是否具有協調性，立法時間是否具有一致性等。

2.立法模式是否具有適應性

從我國區域立法的實踐來看，“立法的類型可以分為三種：一是緊密型協作，即對于政府關注、群眾關心的難點、熱點、重點立法項目，各方成立聯合工作組，聯合起草；二是半緊密型協作，即對于共性的立法項目，由一方牽頭組織起草，其他各方予以配合；三是分散型協作，即對于有共識的立法項目，由各方商定基本共識，分別獨立立法”。[12]區域立法的目的是優勢互補、互利共贏。對于區域立法而言，立法緊密程度與協同效果并不必然具有正向相關關系。尤其是對于京津冀區域環境治理而言，三地的經濟發展水平、產業結構、環境狀況及環境利益需求各不相同，而區域立法又涉及污染防治、清潔生產、資源保護和利用等多個方面，不加區分地強調立法模式的緊密性，以及立法的一致性和無差異性，可能會導致社會經濟的不平衡以及制度規范的無法執行和落實。因此，在確定京津冀環境保護區域立法應采用何種立法模式時，要綜合考慮立法事項的一體化程度、協同立法的可行性等多方面的因素。立法模式的協同性評估應主要包括：立法模式是否與立法事項的共同性程度相匹配，是否與三地具體環境問題的差異性相適應，是否與現有經濟社會發展狀況相協調等。

3.解釋修改是否具有互通性

立法制定實施后，由于出現新情況、新問題或者新的法律規定，就會需要對現有立法進行解釋、修改甚至廢止。在我國現有法律框架下，區域立法的主體仍然是以地方立法主體為主，三地人大及相關政府對其制定的地方性法規或規章具有解釋、修改權。對于京津冀環境保護區域立法而言，如果各地在對立法進行解釋、修改時各行其是，區域環境保護的目的也會落空。因此，三地地方在解釋、修改與廢止區域環境保護協同立法時也要及時進行信息的溝通與交流，并保持工作進度的基本一致，以保證立法協同效力的發揮。立法解釋、修改和廢止的協同性評估內容應主要包括：立法解釋、修改和廢止的信息交流是否具有暢通性、具體工作進展是否具有同步性，解釋修改內容是否具有一致性等。

（二）制度規則協同性評估

制度規則協同性評估是對現有立法協調性評估內容的完善與升級。制度規則的協同評估，是指對三地環境立法之間以及與上位法、其他相關環境政策之間的協調、一致和配合程度進行評估。

1.與上位法是否協調

近年來，我國制定和修改了大量環境保護法律和行政法規。這也就意味著三地在進行區域立法時，可能對應多個直接的上位法。京津冀區域環境保護立法要處理好與上位法之間“一對多”的關系，根據上位法的立、改、廢及時做出變動，并根據地區實際情況，對上位法內容進行細化和具體化，增強立法的可操作和程序性，避免對上位法進行簡單的重復，以保障三地環境法律實施的統一。也就是說，京津冀區域環境保護立法應當保證該立法不與所有相關上位法相抵觸，所規定內容在立法權限內。區域環境立法與上位法的協同性情況可以分為與上位法相抵觸、立法空白、不一致、基本一致、一致且具體等情形。

2.三地立法之間是否一致

由于京津冀三地發展水平、產業結構及所面臨的具體環境問題具有一定的差異，因此，三地在進行一體化的區域立法時，并不需要所有的法律制度規則都保持一致。筆者認為，可以借鑒以法律要素為核心的“法律規范的拆分—組合法”，[13]歸納出具有普遍意義的指導性規則以及需要具有一致性的具體法律規則，將兩種類型的規則作為協同性評估的具體評估內容。

具體而言，應納入評估范圍的指導性規則應包括以下幾方面：（1）立法結構，即立法所遵循的邏輯結構。立法的章節和條款都是按照一定的邏輯結構進行有序排列的。合理的立法結構有助于法律規范的理解和適用。在跨區域環境問題的治理方面，三地所面臨的具體環境問題有一定差異，在具體規則設計上可以有所不同，但應該在考慮地方立法的性質、與上位法結構關系等因素[14]的基礎上，保持區域立法章節框架結構及邏輯關系的基本一致，以確保法律適用和實施的一致性。（2）立法目的，即統攝整個地方立法的指導思想和立法宗旨。一般認為，“在地方性立法中，對上位法立法目的的重復應當排除在不必要重復之外。因為它保證了地方性法規在宗旨和法律精神上同上位法一致，使法律體系的統一性得到保證”。[15]對區域立法而言也是如此。區域環境保護立法的目的條款可以在與上位法保持一致的基礎上，體現區域環境協同治理的特殊要求，實現立法目的的一致性。（3）基本原則，即進行具體環境治理活動時所應遵循的指導思想。基本原則對具體法律規則的制定起到指導作用，也可以在法律規則沒有進行規定時起到補充作用。與立法目的相似，基本原則也可以與上位法保持一致。

具體制度規則協同性評估的內容則應根據跨區域環境治理的需要及國家層面法律中涉及跨區域環境保護協同機制的有關規定予以確定。例如，《環境保護法》規定，“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”。《大氣污染防治法》專章對“重點區域大氣污染聯合防治”作出規定，并對環評會商、聯合執法、信息共享等做出了要求。那么，區域環境保護立法在環境規劃、環境影響評價、環境標準、環境監測、環境法律責任以及區域大氣污染聯合防治等法律規則的制定上應保持一致與協同。

3.與區域性環境政策是否配合

“環境政策是由一系列關于環境保護行動的目標、理念、準則、任務、方案、步驟和具體措施構成的政策體系”。[16]在環境治理中，由于環境政策具有手段靈活等優勢，其已經與環境法律共同成為環境保護的重要制度工具。環境政策與環境法律的關系，已經從分歧對立為主過渡到協調配合為主[17]。在區域環境問題的治理方面，兩者更是相互配合并相互轉化。例如，2013年出臺的《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》中規定，要“成立京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制，由區域內各省（區、市）人民政府和國務院有關部門參加，研究協調解決區域內突出環境問題，并組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施”。這些行之有效的區域協作措施與機制被轉化為法律，在《大氣污染防治法》專章“重點區域大氣污染聯合防治”中予以規定。但是，從總體看，我國國家層面的法律中對區域環境治理的規定還較為抽象。區域環境聯合防治的具體措施、區域環境目標實現的具體任務與安排等主要還是依靠環境政策。京津冀區域環境治理的制度調整也是如此。京津冀生態環境協同治理至今，國家層面已經出臺了《京津冀協同發展環境保護規劃》、《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等諸多區域性環境政策。在京津冀區域環境治理中，區域性環境政策與區域環境立法缺一不可，互相補充，相互吸納、交叉并行。因此，在對區域立法進行協同性評估時，要對區域環境立法與環境政策的協同性進行評估。評估內容應包括：區域環境立法與區域性環境政策的目標、理念、準則是否一致；區域環境立法與區域性環境政策的具體方案、步驟和措施是否互補；區域立法對區域性環境政策中行之有效的措施、手段是否吸收等。

（三）公眾參與協同性評估

京津冀區域環境立法應以地方政府或人大為主導。但政府的主導性并不意味著區域協同立法是政府單中心的產物。區域立法的參與主體是多元的，公眾參與區域環境立法的程度與狀態是協同性評估的重要內容。公眾參與協同性的評估應從參與主體、參與方式、參與程度等方面展開。

1.參與主體是否廣泛

公眾參與立法的主體主要包括人大代表、專家、執法人員、群眾、非政府組織以及相關利益主體等。對于京津冀區域環境保護立法而言，產業的轉移與承接、環境標準的提升、具體管理措施的加強、禁止性規定的增加等規則的制定，關系到區域內公眾和相關企業等利益主體的切身利益，是受到社會公眾普遍關注的制度問題。因此，在京津冀區域環境保護立法過程中不僅需要政府及立法機構之間的協調，更需要普通公眾、環保組織和相關利益主體的廣泛參與。基于此，公眾參與主體協同性的評估內容應包括：公眾參與協同立法的主體是否具有廣泛性、是否具有代表性、是否具有專業性等。

2.參與方式是否多元

公眾參與立法的方式有聽證會、論證會、座談會、通過媒體公開征求意見等多種形式。在立法過程中，網絡問卷調查、網上立法聽證、互聯網官方微博互動等新型公眾參與方式不斷涌現。這些立法參與方式，具有即時性、互動性和高度透明型等特征，打破了時空限制和人數限制，增強了公眾參與立法的便利性，擴展了公眾發表意見的范圍，立法的民主性和實效性得以提升。在京津冀區域環境保護立法過程中也需要鼓勵拓展公眾參與渠道，提高立法的社會影響力和接受度，增強立法主體的協同性。基于此，公眾參與方式的協同性評估內容應包括：公眾參與協同立法的方式是否多元性、是否具有便利性、是否具有實效性等。

3.參與程度是否深入

公眾參與立法的效果與參與深度具有密切關系。公眾參與立法的范圍包括：立法計劃的制定、立法項目的起草、立法信息公開等過程。在實踐中，對于環境保護立法的參與，主要集中在立法草案的起草階段，公眾對立法草案可以通過各種渠道發布意見。但這種范圍的公眾參與是一種事后參與。在區域環境保護立法中，對于是否應該進行區域立法、立法的方式等立法準備工作中的問題，公眾也應進行有效參與，以提高公眾參與的深度。因此，公眾參與立法應貫穿于京津冀區域環境保護立法工作的整個過程中。此外，如果公眾參與決策過程中提出的意見沒有被充分地尊重和考慮，公眾參與對決策結果的影響力比較小，甚至沒有，那么公眾參與立法便變成為徒有形式意義了。[18]因此，對與公眾參與協同立法應建立意見和建議回饋機制，對意見采納或不采納的情況，通過網絡、電視等多種渠道向公眾公開說明，激勵公眾積極參與，提升公眾參與的深入度和有效性。基于此，公眾參與程度協同性評估內容應包括：公眾參與立法的范圍是否具有廣度，參與程度是否具有深度，公眾意見的采納回饋機制是否暢通等。

（四）實施效果協同性評估

在一般的立法后評估中，實施效果評估主要評估地方立法是否得到普遍遵守與執行，是否已達到預期立法目的，是否適應社會發展的需要，實施成本與產生的經濟、社會效益情況等。對于京津冀區域環境保護立法而言，其追求的目的是區域環境法治的一體化及區域環境治理的整體改善。因此，對實施效果的協同性評估，要重點評估立法的具體制度規則是否在區域范圍內得到統一執行，是否產生了預期的協同效應，以及是否對區域社會經濟產生了良好的效益。具體來講，即執法、司法、守法等各個實施環節是否統一；京津冀區域整體環境質量是否得到改善；是否能夠促進京津冀區域協同發展等。實施效果協同性的評估需要運用專題訪談、調查問卷、數據搜集分析等多種評估方法，進行全面客觀的分析。

四、余論：以評估促進京津冀環境保護區域立法從形式協同走向實質協同

在京津冀現有環境立法中，三地大氣污染防治條例的制定被認為是區域環境保護人大協同立法成果的集中體現。從形式來看，三地大氣污染防治條例確實已經具有區域立法協同性的部分特征。例如，三地在進行立法時不僅有相互征求意見等溝通行為，[19]而且在立法過程中相互借鑒；天津市和河北省的立法增加了重污染天氣應和區域大氣污染聯合防治的專章內容，體現了立法之間以及與上位法和環境政策之間一定的統一性；河北省在立法時，就污染企業搬遷、餐飲服務的油煙和露天燒烤管理、機動車尾氣排放管理以及大氣污染防治應急措施規定等與公眾關系密切的問題，與網友進行實時互動，[20]公眾參與協同性較高等。

但如果以上述評估內容指標體系進行全面評價，三地大氣污染防治條例并沒有達到實質上的協同性。首先，從立法過程來看，三地并沒有統一的立法計劃，立法時間差距較大，立法模式較為松散。《北京市大氣污染防治條例》、《天津市大氣污染防治條例》和《河北省大氣污染防治條例》分別于2014年、2015年和2016年通過實施，這期間《環境保護法》和《大氣污染防治法》相繼修訂，三地大氣污染防治立法的立法計劃、立法進度、立法時間都不具有同步性和一致性。三地在立法前并沒有達成協同立法的共識、也未采取任何協同立法的具體模式，這與解決大氣污染這一具有共同性的區域環境問題的需求不適應。在立法過程中征求其他兩地意見的協同立法方式，從結果上看并未有實質的效果。其次，從制度規則上看，三地立法之間以及與上位法之間也不具有協調性和一致性。北京市和天津市制定大氣污染防治防治條例時，《大氣污染防治法》還未修訂。這導致兩市大氣污染防治條例在立法結構、立法目的、立法原則以及具體法律責任等方面與上位法存在抵觸、空白和不一致情形。《河北省大氣污染防治條例》通過的時間是在《大氣污染防治法》之后，但其在基本原則、大氣污染聯合防治的要求等方面也存在未對上位法進行具體細化，甚至有未能體現上位法規定的情形。最后，三地立法之間在立法結構、立法目的、立法原則等指導性規則，以及大氣污染預警聯動應急響應機制及科研合作的責任主體、環境法律責任的處罰額度等具體制度規則方面也不具有一致性。

立法后評估的目的和價值取向是立法質量。在京津冀區域環境保護區域立法全面展開的關鍵時期，對不斷發展和推進的區域立法進行立法后評估，其目的就是從實踐中總結經驗，為立法發展和完善提供借鑒和指導。通過對協同性評估指標內容的建立，我們可以看出當前京津冀協同立法還處在形式協同的初級階段。在這種情況下，我們期待立法后評估能充分發揮對立法協同性的以評促改作用，希望協同性評估可以成為區域立法的鏡子，可以倒逼地方區域立法的發展，可以促進區域立法協同性的提升，最終促使京津冀區域環境保護立法由形式協同走向實質協同！