雄安新區對區域協調發展的影響分析及應對建議

霍小龍 崔民選 胡長松

摘要：文章通過系統梳理十八大以來河北區域協調發展進展，結合規劃建設雄安新區的新形勢剖析存在的重點難點問題，提出河北應充分發揮雄安新區對冀中南乃至整個河北的輻射帶動作用，引導各市發揮各自比較優勢，形成目標同向、路徑多元、優勢互補、互利共贏的區域協同發展新格局。

關鍵詞：雄安新區；區域協調發展；機制創新；河北省

一、 導論

雄安新區是“千年大計、國家大事”，擔負著集中承接首都非核心功能疏解、探索貫徹落實新發展理念示范區的重大使命，未來必將成為京津冀城市群的重要節點城市，對區域協調發展產生重大而深遠的影響。范恒山（2014）概括了區域協調發展的內涵，即地區間人均生產總值差距保持在適度的范圍內，各地能夠合理有效發揮比較優勢、優勢互補、互惠互利，各地區間實現基本公共服務均等化，且人與自然關系處于和諧狀態，全面、協調、可持續發展落到實處。隨著雄安新區規劃建設全面啟動，區域協調發展將產生哪些變化？我們綜合了區域經濟理論界相關研究成果，實地調研了河北雄安新區、石家莊、保定、廊坊、滄州等地市，結合區域協調發展國際經驗，提出下一步京津冀特別是河北省推進區域協調發展的思路舉措，以期引發業界同行更多的思考。

二、 規劃建設雄安新區對河北區域協調發展影響分析

規劃建設雄安新區，為解決河北區域協調發展長期存在的重點難點問題，拓展發展空間、增創發展優勢、提升發展效能提供了全新的機遇、全新的視角、全新的抓手。

1. 改善河北省內城市布局和結構。中國工程院院士鄔賀銓（2017）指出，雄安新區作為北京非首都功能疏解集中承載地，將在打造以首都為核心的世界級城市群和調整優化京津冀空間結構中起到關鍵作用。陸軍（2017）分析認為，雄安新區打破了京津冀城市群原有的治理體系，有利于河北城市縮短與京津的經濟差距、社會差距和體制差距，有望促成北京——天津——雄安新區正三角的完美空間結構，構建多中心的京津冀城市群體系。

2. 有利于河北形成新的增長極。實踐證明，優先發展具有優勢的地區和產業、培育形成增長極，通過增長極帶動周邊地區和產業的發展，是實現區域經濟增長的規律性趨勢。廣東深圳、浙江杭州等都是典型的區域發展增長極，目前已經進入輻射帶動周邊地區的階段。國家發改委主任何立峰（2017）指出，雄安新區和張北地區將成為河北新的兩翼，有利于加快補齊區域發展短板，培育形成新的區域增長極。分析認為，雄安新區作為新興增長極將帶動河北省內保定、廊坊、滄州等周邊城市產業轉型升級、交通一體化、城市開發建設、技術轉移擴散和生態環境協同治理。

3. 縮小河北城市與京津發展差距。河北省與北京市、天津市發展差距懸殊，公共服務水平落差大，是京津冀協同發展亟待破解的難題，也是全國區域發展不平衡、不協調的典型縮影。規劃建設雄安新區，打造北京非首都功能集中承載地，并與北京共建共享產業體系、基礎設施和公共服務，加快打造河北新的增長極，以點帶面縮小與京津冀政策梯度差，實現跨行政區劃區域協調發展新模式。

4. 促進河北區域協調發展體制機制革新。雄安新區總體規劃和部分專項規劃批準后，即將進入全面建設階段，必將對河北區域協調發展帶來深層次影響，迫切需要對區域協調發展的頂層設計進行調整優化，特別是加強雄安新區規劃設計與全省各類規劃的銜接協調。同時，區域協作機制仍需完善，市級層次的協調合作機制還有待完善，傳統的政績考核使得基層政府更多地追求短期利益，同質同構競爭現象仍比較突出，區域間缺乏長期合作的積極性和主動性。

三、 河北區域協調發展實踐進展及問題分析

近年來，為促進區域協調發展，河北相繼推出了一系列政策舉措，區域錯位發展、協同發展、融合發展取得了實質性的進展，呈現出以下新特點：

1. 功能定位加速落地，區域發展方向更加明確。2016年1月，《河北省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，河北的未來發展要按照環京津核心功能區、沿海率先發展區、冀中南功能拓展區和冀西北生態涵養區的四大主體功能區定位。其中，環京津核心功能區（保定、廊坊、定州，2016年GDP占比19.3%）、沿海率先發展區（唐山、秦皇島、滄州，2016年GDP占比35.1%）、冀中南功能拓展區（石家莊、邯鄲、邢臺、衡水，2016年GDP占比39.5%）和冀西北生態涵養區（張家口、承德，2016年GDP占比9.1%）的“四大主體功能區”基本成型，主體功能約束有效、要素自由有序流動、基本公共服務日益完善、資源環境可承載的區域協調發展格局正在形成。

2. 協同發展全面推進，區域發展態勢穩中有進。京津冀協同發展重大國家戰略實施以來，全省各地市深入落實《京津冀協同發展規劃綱要》，積極對接京津，突出創新驅動、強化產業承接，一批新的增長點加速形成。石家莊著力做大做強省會經濟，保定、廊坊堅持以創新引領產業轉型升級，唐山、邯鄲堅定不移去產能、育動能，秦皇島、滄州、衡水加強開發區平臺建設，張家口、承德統籌生態保護和經濟發展，定州、辛集作為節點城市也發揮著越來越重要作用。

3. 基礎設施日益健全，區域發展環境明顯改善。交通一體化取得重要突破，環首都高速建成通車，津保鐵路、邯黃鐵路正式運營，“黃—新—歐”國際物流班列開通，高鐵營運里程5年增長3倍，高速公路通車總里程達到6 502公里，基本形成了無縫連接的綜合性交通運輸網絡。深化“放管服”改革，大力改善營商環境，企業登記前置審批事項由226項減少到34項，省級投資項目核準事項辦理時限由20個工作日減至10個，取消停止或減征了44個涉企及涉及個人的收費項目，年減輕企業負擔近33億元，初步形成了便商利商的政務服務環境、聚商活商的公平市場環境。

4. 軟硬條件差異較大，區域分化態勢仍未扭轉。2016年河北常住人口城鎮化率為53.42%、較全國57.35%低3.93個百分點，最低的衡水僅為48.89%，且城鎮建設缺乏特色、縣域經濟發展不足、城市規建管較為粗放，公共產品、公共服務供給能力和水平不均衡，對人才、資金、項目吸引力差距明顯。同時，用地區生產總值、一般公共預算收入最高和最低的行政區比值來衡量，四大主體功能區間發展水平差距還很大。從經濟總量看，沿海率先發展區地區生產總值11 179.2億元，是冀西北生態涵養區2 894.0億元的近四倍，一般公共預算收入691.5億元，是冀西北生態涵養區223.8億元的3倍多。

四、 區域協調發展的國際經驗

1. 科學的頂層設計是關鍵。國際經驗表明，區域協調發展是多區域、多層級、多維度的整體協同，牽涉面寬、事項繁多、機制復雜，需要在更高層級組織的指導下，做好規劃、機構、法規、機制等各方面的頂層設計。在頂層設計中，進行科學規劃是重中之重。如紐約區域規劃協會分別于1929年、1968年、1996年三次編制了紐約大都市區區域規劃，并以規劃來更新區域發展政策。

2. 完善的體制機制是保障。為避免流于形式，必須有相應的機構推動區域協調發展，擔負起規劃、監督和評估等職能。日本政府在國土綜合開發廳下設了都市圈整備局，負責都市圈的規劃和建設，協調東京都市圈與其它政府機構的關系。同時，完備的法律也是必要條件，以保障區域規劃、協調機構的權威性和區域政策的連續性。日本的《國土形成規劃法》《首都圈整備法》等法律保證了都市圈整體規劃與局部規劃的有效銜接。

3. 密切的產業聯系是基礎。區域協調發展應建立在區域合理分工的基礎之上，各個地區只有優勢互補、要素共享、產業協同，才能形成良性的竟爭與合作關系。例如，在紐約都市圈中，紐約是金融與貿易中心，費城是制造業與運輸中心，華盛頓是政治與金融中心，波士頓是科技與教育中心。城市群中的城市形成了各自的產業集群，不同等級的城市產業集群上下關聯。

4. 系統化的交通基礎設施網絡是支撐。國際經驗表明，方便快捷的交通網絡體系是區域協調發展的硬件支撐，決定著區域經濟效率和生活質量。法國巴黎城市群利用港口、鐵路、航空、城市軌道交通，形成了一套立體的交通基礎設施網絡系統，促進區域間不同城市共建共享人流、物流、資金流、信息流。

五、 新形勢下推進區域協調發展的政策建議

第一，完善河北區域協調發展頂層設計。以新發展理念引領發展全局，確保河北區域協調發展的實際效果。一是在規劃層面。立足雄安新區打造“貫徹落實新發展理念的創新發展示范區”“協調發展示范區”的定位，對京津冀協同發展、雄安新區規劃建設和河北“四大功能區”建設的指導思想、功能定位、路徑目標、重點舉措進行統籌謀劃、協調銜接，對河北區域發展“十三五”規劃等相關頂層設計進行調整優化。二是在組織層面。完善重大區域發展戰略與規劃的實施機制，統籌協調各區域、各部門利益關系，構建區域經濟協調發展的組織機構，制定長遠的全省協調發展規劃，定期研究全省區域發展重大事項。三是在布局方面。著眼于構建京津冀世界級城市群，更加注重人口經濟和資源環境空間均衡，構建多中心城鎮網絡，積極吸納和集聚高端優質資源，加強區域產業互動，整合產業鏈條，積極引導區域產業梯度轉移，以大帶小、以強帶弱，提升區域整體競爭力。

第二，創新思路打造區域協調發展強勁兩翼。舉各方之力，聚全球智慧，高站位謀劃、高起點規劃、高標準設計、高質量建設河北兩翼，形成河北區域協調發展分工明確、功能互補、多元驅動的新格局。一是集中力量推動雄安新區率先發展。加大人才、財政、金融、土地支持力度，營造國內外一流的宜居宜業環境，高標準高門檻承接北京行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所，推動高端高質產業快速發展，建成全國創新發展新高地、軍民融合發展示范區和區域發展新中心。二是推動雄安新區和張北地區的協調發展。首先是明確分工，雄安新區重點是通過積極吸納和集聚創新要素資源，發展高端高新產業，建成具有示范帶動作用的區域發展新中心；張北地區重點是突出特色化、國際化，打造以冰雪旅游、裝備制造、產業服務為一體的冰雪產業鏈，建成世界冰雪旅游勝地。其次是強化聯動，完善張北地區-雄安新區直達高速公路、通用機場等交通設施，謀劃推動兩地共同舉辦論壇、國際會議和共同到國際展會推介等常態化合作對接機制，使之成為河北建設開放型經濟的新名片。三是加強新區與周邊區域的協同發展。在規劃、基礎設施、產業的各環節，都要注重加強同北京、天津、石家莊、保定等城市的融合發展。要根據雄安新區與周邊區域的資源承載能力，通過科學合理分工，優化空間布局，增強服務功能，完善產業配套能力，放大新區承接北京非首都功能疏解的輻射帶動作用。四是加強新區與全省的聯動發展。探索各地與雄安新區靈活多樣的聯動機制，搞好整體謀劃、加強深度對接，與京津冀協同發展的平臺載體建設、產業發展、交通基礎設施建設等發展規劃相銜接，借助雄安新區輻射帶動冀中南地區發展。

第三，筑牢河北經濟社會發展堅實基礎。著眼于補齊新型城鎮化、城市經濟等長期制約河北協調發展的焦點難點問題，強化問題導向和目標導向，吸收借鑒江蘇支持蘇北、山東支持荷澤等先進地區經驗做法，深化制度創新，精準發力補短板，全面增強發展的協調性和可持續性。一是繼續推進地級市區劃調整。高度注重發揮城市群的輻射帶動作用，在城鎮體系較健全、資源承載能力較強、輻射帶動作用較強的區域中心城市，加強分工協作、提升城市功能、完善基礎設施，加快形成梯度科學、布局合理、協調聯動的京津冀世界級城市群。二是加快城鄉一體化進程。深入推進河北國家新型城鎮化與城鄉統籌示范區建設，加快農業轉移人口市民化進程，推動基礎設施和公共服務向農村延伸，建立健全城鄉統一的基本公共服務網絡，切實增強城鄉發展的協調性。

第四，強化區域協調發展骨絡血脈。充分發揮基礎設施建設的引導作用，找準河北基礎設施建設的發展思路、發展方向，明確發展的著力點，協同推進交通設施、公共服務設施、產業園區等重大基礎設施建設。一是著力構建基礎設施平衡發展結構。優化基礎設施空間布局，加強區域間的協同協調，加大重點地區和貧困落后地區基礎設施投入和政策支持力度，努力消除或拉平各地區征地、拆遷、規劃等差異。以重大交通項目建設為引領，突出重點，分工協作，加快完善綜合交通基礎設施網絡，構建由高速鐵路、城際鐵路、高速公路、民航機場等構成的快速交通網和由干線鐵路、普通國省道、沿海港口構成的高效率干線交通網，集約建設綜合客運樞紐和貨運樞紐，提升交通運輸網絡品質和服務功能。二是著力打造各具特色的園區平臺。大膽探索跨區域經濟合作新模式，推動各地區產業對接合作，按照國際標準建設一批重要的特色產業園區、產業發展示范區、中外合作產業園區等重大產業聚集發展平臺，使之成為河北經濟增長和轉型升級的新引擎。三是著力健全要素自由流動的市場體系。通過深化改革，破除限制要素自由流動的各種體制障礙，在區域經濟發展和生產要素流動方面模糊各區域的行政區劃界限，加快建立統一開放、競爭有序的市場體系。

第五，構筑區域協調發展政策高地。聚焦河北區域協調發展重大目標和重大訴求，做好制度創新和政策儲備，鼓勵基層大膽改革試驗，在合作共贏的前提下完善跨行政區域的利益協調機制，激發各市深化合作對接的積極性。一是建立健全協調發展考核機制。建立四大戰略功能區之間地市對口幫扶制度，制定協調發展考核辦法，鼓勵或獎勵作出突出貢獻的機構、企業或個人。考核結果每年公布，作為領導干部選拔任用的重要依據。二是完善四大功能區之間合作對接機制。落實國家發展改革委、國土資源部等8部委聯合下發的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，根據四大戰略功能區現有資源狀況制定河北省實施細則，支持四大功能區相互結對共建飛地園區，健全利益分配機制和工作協調機制，以戰略的眼光做好區域經濟發展的組織工作，加快“飛地經濟”在河北落地。三是建立地市協調發展機制。指導各地適當調整經濟結構，選擇適合本地區發展優勢產業，積極推動地區間的優勢互補，合理交換生產要素，形成既專業分工、又相互依存，既相互獨立、又相互聯系的良性發展機制。四是營造親商惠商體制機制。扎實推進“放管服”改革，放權要重點突破、協同配套，深入推進相對集中行政許可權改革試點，清單管理要量化、具體化，堅決杜絕和防止“敷衍式的放，一刀切式的管，高高在上式的服”。圍繞加強供給側結構性改革，以更大的勇氣沖破因循守舊的障礙、突破利益的藩籬，加快改革進程，強化監督問責，努力形成工作合力。

參考文獻：

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作者簡介：崔民選（1960-），男，漢族，山西省臨猗縣人，中國社會科學院工業經濟研究所副所長，中國社科院雄安發展研究智庫研究員、博士生導師，研究方向為工業經濟、京津冀協同發展等；霍小龍（1983-），男，漢族，河北省易縣人，中國社會科學院研究生院博士生，河北省委研究室、改革辦主任科員，研究方向為產業經濟、京津冀協同發展；胡長松（1981-），男，漢族，河北省冀州市人，河北省政府研究室宏觀經濟研究處副處長，研究方向為京津冀協同發展等。