我國人口老齡化背景下養老保險制度研究

摘要：我國人口老齡化具有規模巨大、速度較快和未富先老等特點，這對我國現行養老保險體系形成沖擊。為了確保養老保險制度的可持續發展，需要進行養老保險體制改革：一要適度延長退休年齡、調整養老金替代率，以緩解收支失衡問題；二要實行統賬分離、做實個人賬戶，以保證制度的有效性；三要完善監管機制、擴大投資渠道，以實現養老金保值增值。

關鍵詞：人口老齡化；養老保險；個人賬戶

養老保險制度是多數國家為老年人晚年生活提供保障的基本形式，是促進經濟社會和諧發展的重要制度。我國的公共養老保險制度始于新中國成立后，是世界養老保障體系的重要組成部分。改革開放以來，隨著老年人預期壽命的不斷延長，我國逐漸進入老齡化社會。與西方發達國家比，我國老齡化具有基數大、速度快等特征，給逐漸發展的養老保險制度造成巨大壓力。如何緩解老齡化造成的養老金危機，改革養老金制度使其可持續增長，成為學者們研究的熱點。本文基于我國人口老齡化的現狀與特征，并討論老齡化對養老保險制度造成的沖擊，提出改革現行養老金制度的政策建議。

一、 我國人口老齡化的事實特征

1. 人口老齡化的定義及現狀。人口老齡化是指老年人口占總人口的比例不斷上升的發展趨勢。聯合國將年滿60歲及以上的人口定義為老年人口。按照聯合國的劃分標準，人口老齡化指60歲及以上老年人占總人口的比重達到7%或65歲及以上老年人占總人口的比重達到10%，老少比達到30%以上。也就是說，人口老齡化是整個人口結構的變動，這種變動既可源自老年人口的增加，體現為老年人死亡率下降，預期壽命提高；也可出自少兒人口的減少，體現在生育率下降，幼兒存活率上升。

世界人口老齡化開始于19世紀下半葉，主要發展在21世紀上半葉，率先進入老年型社會的是完成工業化的發達國家。1865年法國成為世界第一個老年型國家，一戰后瑞典、英國、德國等歐洲國家相繼開始老齡化階段，二戰后美國、加拿大、日本也先后成為老年型社會（熊比俊，2002）。根據聯合國的中位預測，2025年世界65歲以上老年人占比達到10.4%，年齡中位數上升為32.8歲。其中，發達國家65歲以上老年人占比為20.8%，年齡中位數為43歲；發展中國家65歲以上老年人占比為8.4%，年齡中位數為30.8歲（田雪原，2014）。可見，發達國家老齡化程度遠高于發展中國家。

我國于2000年正式進入老齡化社會。根據第六次人口普查數據，2010年我國60歲以上人口比重為13.3%，65歲以上人口比重為8.9%，比2000年“五普”調查時分別提高了2.9%和1.2%。這比聯合國的中位預測高出一截，可以看到中國人口老齡化發展迅速且程度不斷加深。

2. 我國人口老齡化的特點。

（1）老齡化速度較快，老年人口規模巨大。我國老齡化發展速度遠快于其他國家。自20世紀70年代計劃生育政策實施以來，我國從年輕型向成年型社會轉變，到2000年我國進入老年型社會僅用了不到20年時間。而根據預測，我國從進入老年型社會開始，到2020年65歲以上老年人口占比12.5%，用時20年，是其他發展中國家的二分之一；2030年這一比例上升至17.4%，用時30年，是全部發達國家的二分之一。

由于我國人口基數龐大，雖然老齡化進程較晚，但發展迅速，使得我國老年人口的絕對數量成為世界最多的國家。2015年全國1%人口抽樣調查時，65歲以上老年人口所占比例超過10%，人口規模達到1.4億，約占世界老年人口總量的五分之一。

（2）城鄉和地域發展不平衡。我國人口老齡化在城鄉之間的發展呈現與發達國家相反的趨勢。在發達國家，城鎮地區人口老齡化程度一般高于農村地區，但在我國則正好相反。2010年農村老年人口占比為18.3%，比2000年提高了10.8%，而城鎮老年人口占比為8.0%，僅比10年前提高1.6%，也就是說我國老齡化增速和程度都是農村高于城鎮，且這種特征將持續到2040年（肖嚴華，2011）。造成這一現象的根本原因是我國城鄉二元結構體制，由于城鄉經濟發展和就業形勢差距，導致農村大量剩余勞動力流動到城市，“六普”數據顯示人戶分離人口達到26 094萬。大量涌入城市的勞動力以年輕人為主，稀釋了城市的老齡化，使城鄉老齡化差距持續拉大。

就地域而言，老齡化的趨勢和經濟發展進程同步。老齡化程度以及老年人口比重由高到低的地區分別是經濟發達的東部，其次是欠發達的中部和西部。2010年“六普”報告顯示，全國65歲以上的老年人口占比達到9.4%，超過10%的有6個省，3個位于東部地區，分別為遼寧、上海、江蘇，占比50%。雖然東部與中、西部老齡化差距較大，但中西部之間的差距有縮小的趨勢。

（3）未富先老。發達國家是在基本實現現代化的條件下步入老齡化階段，人均GDP已經達到5 000美元～10 000美元，基礎公共設施建設以及養老保障體系建設相對完備，屬于先富后老。而2000年我國步入老齡化之時，人均GDP不到1 000美元，即使到2010年，人均GDP僅為4 433美元。我國經濟尚不發達，現代化尚未實現，應對老齡化的措施也未完善，屬于未富先老。老齡化的到來，不僅給經濟帶來巨大沖擊，也給老年人養老、醫療等方面帶來壓力。

二、 我國老齡化背景下的養老保險制度

1. 我國養老保險制度建立的歷史路徑。1949年新中國成立以后，我國社會保險事業起步，1951年頒布實施《中華人民共和國勞動保險條例》，并于1953年、1956年兩次修訂，全面確立了城鎮職工的勞動保險制度，保費全部由企業負擔。1978年開始制定工人和干部實施兩種不同的退休制度。1986年養老保險模式中開始引入個人繳費機制。1991年發布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，建立了現行的養老保險體系，養老金由國家、企業和人共同負擔。1995年進一步實行社會統籌和個人賬戶相結合。1995年在具備條件的地區引導農民參加養老保險，發展農村的養老保險事業。2005年進一步擴大養老保險的覆蓋范圍，提高統籌層次，做實個人賬戶。

2009年國務院決定開展新型農村社會養老保險試點，新農保由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，彌補了農村養老保障事業的缺失。隨后新農保試點不斷擴大，并于2012年底實現制度全覆蓋。2011年建立城鎮居民社會養老保險制度，覆蓋范圍是城鎮戶籍非從業人員。2014年《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》出臺，決定建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。至此，我國的基本養老保險體系由城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險構成。

2. 老齡化對現行養老保險制度的影響。我國的現狀是勞動人口減少，但退休的老年人口增加，這對我國的養老保險制度造成較大的沖擊。

（1）養老金支出大幅增加。我國老齡化具有人口數量大且增長速度快等特點，加上老人預期壽命的提高，需要支付給老年人的養老金金額隨之攀升。一是退休人數增加造成的支付缺口。以城鎮職工養老保險為例，根據《2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2016年參保離退休人員10 103萬人，比上年增加962萬人，漲幅10.52%。二是退休人員養老金金額增加造成的缺口。據人社部消息，2016年全國企業退休人員月人均基本養老金為2 362元，比2012年提高了40%。2016年我國養老金總支出金額達到31 854億元，比上年增長23.4%。養老金支出的大幅增加使各地出現收不抵支的現象，不僅不利于現行養老保險體制的發展，更不利于維持老年人口晚年的穩定生活質量。

（2）養老金的收入不足。人口老齡化意味著領取養老金的人數相對于繳費人數的比率提高，這對養老金的資金籌集產生影響。根據我國現行的城鎮基本養老保險制度，要維持工資替代率不變，當贍養率提高時，繳費率也隨之提高。據勞動部課題組預測，2050年城鎮職工贍養率為46%，在職人員需向社會統籌賬戶繳納工資的9.2%，而這一比率在2010年為5.2%，2050年繳費率比2010年高出80%。2050年我國勞動人口比例降至55%，而老年人口上升至25%（李慧，2014）。所以，老齡化將大幅提高繳費比率，但在職職工上繳養老保險金的數量和能力越來越受限，導致養老金的籌集出現困難，從而面對財務危機。

（3）現有養老金體系受到沖擊。現行養老保險體制概括為“社會統籌+個人賬戶”型。社會統籌資金來源于企業繳納的養老保險費，用于社會再分配，體現社會公平，采取現收現付制；個人賬戶由個人和企業共同承擔，用于實現效率，采取資金積累制。由于歷史原因，在資金積累制的情況下，在職職工既要負擔自己的養老金部分，又要承擔退休人員領取的養老金部分，使得養老金制度的公平性得不到保障。隨著老齡化的深入發展，退休人口將越來越多，在職職工的壓力越來越大。而在“混賬管理”的制度設計下，個人賬戶不可避免的承擔起轉軌成本，每年的空賬規模增加，部分省份出現養老金缺口，養老金體系面臨重大挑戰。

3. 現行養老保險制度存在的問題。

（1）養老基金收不抵支。受到老齡化的影響，雖然按照現收現付制來看，養老金節余客觀存在，但隨著退休人口累進增長，養老金空賬規模不斷擴大。一方面，我國人口年齡結構轉變，老年贍養率提高，養老金支出壓力加重。目前，三個勞動年齡人口可以贍養一個退休年齡人口。但根據預測，到2050年一個勞動年齡人口需要贍養一個甚至更多的退休老人。另一方面，隨著醫療技術的進步，老年人預期壽命不斷增加。根據養老金的領取條件，年滿60歲退休、繳費滿15年的老年人可以領取養老金直到生命終止，這無疑給養老金支付帶來巨大壓力。隨著人口老齡化程度的深化和離退休人員的不斷增加，養老保險基金的支出必然增加。在資金來源方面，部分企業由于經營困難等原因，拖欠養老金的現象有增無減，加上籌資渠道不暢等原因，給養老金收入造成困擾。全局性的收不抵支風險逐步積累，無法獲得全面解決。

（2）個人賬戶空賬問題。我國養老金區分為社會統籌賬戶和個人賬戶，其中統籌賬戶采取現收現付制，個人賬戶采取資金積累制。由于歷史原因，我國養老金新舊體制轉化中產生轉軌成本，老人和中人個人賬戶缺失部分應該要財政支持，這是政府欠舊制度下老人和中人的隱性債務。但由于社會統籌部分遠不足以支付老人的退休金支出，我國目前的做法是挪用個人賬戶的養老金來償付這部分成本，實際上是要求沒有退休的一代人承擔退休一代人的養老金支出，同時還要負責繳納自己的養老金，這又形成新的顯性債務。因此，地方政府借用個人賬戶清償社會統籌部門的赤字成為常態，結果造成個人賬戶完全成為空賬。《中國養老金發展報告2016》提出2015年城鎮職工基本養老保險個人賬戶空賬達到4.7萬億元。養老金改革所設計的部分積累制又退化為現收現付制，這實際上不利于養老金的持續發展。

（3）養老金保值增值壓力大。養老金收支失衡風險加大，此時養老金保值增值是彌補資金缺口、緩解壓力的重要舉措。但隨著勞動力占比越過劉易斯拐點，人口紅利逐漸消失，勞動力和其他原材料要素成本上升，邊際投資效益下降，給養老金保值增值帶來巨大壓力。而養老金監管和投資機制不健全，一方面，養老金被挪用屢有發生，不能做到專款專用；另一方面，養老金多存于銀行或購買國債，收益率低下。2017年定期存款利率不到2%，而上半年通貨膨脹率達到3.8%，也就是說通脹率會抵消養老金收益率，從而使養老金貶值。2015年國務院印發了《基本養老保險基金投資管理辦法》，規定個人賬戶可投資股票、基金以及股票型養老金產品，但由于金融市場存在風險，辦法規定投資比例不得高于養老金凈值的30%，政策效果有待進一步討論。

三、 我國養老保險制度改革的政策建議

為了應對老齡化帶來的養老保險問題，我國需要采取措施緩解養老金壓力。一方面擴大養老金籌資來源，增加養老金收入；一方面降低行政成本，減少不合理支出。針對混賬管理帶來的個人空賬問題，應該在制度上保證統賬分離，做實個人賬戶。對于養老金保值增值問題，需要完善監管機制，引進市場體制，保證養老金的可持續性運行。具體措施如下：

1. 逐步延長退休年齡。近年來，延遲退休引起公眾熱議，人社部明確表示，延遲退休是一種必然趨勢。在老齡化不斷加劇的背景下，延遲退休年齡是增加養老金收入，緩解養老金支出壓力的重要舉措。目前，我國的法定退休年齡為男性60歲，女性55歲，這與發達國家規定的65歲或更高的退休年齡相比處于較低水平。歐美等較早進入老齡化的國家通過延遲退休年齡緩解了養老金收支危機。而在我國經濟社會發展、醫療技術進步的趨勢下，人們的健康水平不斷提升、預期壽命不斷增加，提高退休年齡是破解養老與就業矛盾的方法，也是維護代際公平的必然選擇。根據國際貨幣基金組織的估算，如果將我國女性退休年齡增加到60歲，可以減少2%的養老金支出，這將極大緩解養老金面臨的財政危機。因此，我國有必要逐步延長退休年齡，實行彈性退休制來平衡養老金收支（劉萬，2013）。

2. 調整養老金替代率。養老金替代率是影響養老金支出的重要因素。養老金替代率是退休人員領取養老金數額比退休前工資金額，衡量的是退休后老年人生活質量與其在職時的差異。替代率過高，意味著在職人員需要繳納的養老金更多，負擔加重；替代率過低，老年人領取的養老金減少，影響其晚年的生活質量。因此，保持適度的養老金替代率對養老金支出和老年人生活具有重要意義。從養老保險制度建立以來，我國的養老金替代率從70%持續下降，2016年降至45%，并有繼續下降的趨勢。與發達國家相比，我國替代率還有適度提高的空間。未來需要系統性調整養老金替代率，界定最低的警戒線，保持適度水平的替代率。

3. 在制度上統賬分離，做實個人賬戶。目前統賬結合、混賬管理模式導致個人空賬，形成顯性債務，危害極大。在此情形下，為了防止個人空賬繼續惡化，有必要將現有第一支柱的個人賬戶轉移到第二支柱，在制度上保證統賬分離。改革以后，第一支柱是強制繳費型社會統籌賬戶，實行較低水平的繳費比例，體現社會公平和再分配效應。第二支柱包括個人賬戶和企業年金。個人賬戶與個人收入水平掛鉤，實行統賬分離后，將個人賬戶交給由政府授權的專業基金管理公司運作，避免地方政府隨意挪用、侵占個人賬戶，提高個人賬戶保值增值能力。

由于歷史原因，我國養老保險制度存在巨大的轉軌成本，做實個人賬戶是解決轉軌成本的關鍵。隨著老齡化的到來和深入發展，僅靠財政投入無法做實個人賬戶、彌補養老金缺口。可以實施國資分紅制度來補充養老基金缺口。一方面提高央企和地方國資分紅的覆蓋面和比例；另一方面通過出售國資資產、發行福利彩票、特種國債來承擔轉軌成本（肖嚴華，2011）；另外嚴格區分央企和地方國企的功能，央企分紅用于全國社保基金理事會，地方國資分紅用于補充地方養老保險缺口，各司其職，提高資金利用率。

4. 完善監管機制，確保養老金保值增值。為了保證養老金可持續發展，除了建立足額征繳體制外，還應該提高養老金的投資回報率，確保養老金的保值增值。

一是要完善監管體制。我國目前是以縣市級統籌為主來管理和運作養老基金，在管理機制上存在漏洞，為挪用和違規操作提供了可能性。這種體制不健全，應該借鑒國際成功經驗，形成自上而下、獨立運行的體制，各部門各司其職、專業監管。應該設置專門管理委員會集中監管社保基金，提高管理的透明度，并由中央政府建立集中交易的全國性社保金產品交易平臺。

二是要拓寬投資渠道。設立個人賬戶的目的是使其進入市場投資渠道，通過市場的力量實現增值目的。目前我國的個人賬戶投資回報率較低，因此要多渠道進行投資，以政府為主導，同時引入私人機構參與養老金管理，引進和建立必需的市場機制，充分利用國內外資本市場，依托金融市場運作，達到養老金持續增值的目的。

參考文獻：

[1] 熊必俊.人口老齡化與可持續發展[M].北京：中國大百科全書出版社，2002.

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作者簡介：李云蕾（1989-），女，漢族，河南省鄭州市人，中國社會科學院研究生院人口與勞動經濟系博士生，研究方向為勞動經濟學。