我國地方政府債務形成機制的制度分析

龐偉 孫玉棟

摘要：文章基于新制度經濟學的交易費用理論，從制度層面對我國地方政府債務的形成及風險化解機制進行了分析。研究發現，政府競爭、逆向篩選和問責監督機制運行的交易費用等三方面因素導致了地方政府過度舉債。具體來看，通過舉債獲取短期經濟增長的交易費用較低，但對于財力本身困難地區的效用更大，因此會更多地促使這些地區舉債。其次，“檸檬原則”會導致官員的逆向篩選，倒逼財力雄厚、本不需要靠舉債促進經濟增長的地區采用杠桿的方式加大投資力度。再有，由于對違規舉債行為的反激勵機制運行成本過高，而同時又缺乏對合理舉債行為的正激勵制度安排，進而增加了地方政府發生事后機會主義行為的概率。最后，文章根據研究結果提出了相應的政策建議。

關鍵詞：地方政府債務；新制度經濟學；去杠桿；交易費用

一、 問題的提出

隨著我國經濟發展進入新常態，經濟下行的壓力不斷增大，在繼續實施積極財政政策的過程中，我國地方政府債務規模增長迅速。2015年末，我國納入預算管理地方政府債務16萬億元，截至2016年末，地方政府債務余額15.32萬億元，債務率為80.5%。地方政府債務可以作為彌補公共支出資金不足的重要手段，但過快的債務膨脹會對整個社會和經濟的穩定產生了潛在的威脅。從企業的角度來看，債務是財務杠桿中較為普遍的一種方式。但是對于政府而言，發行公債不僅受到可支配資金的影響，還會受到國家公債制度的影響。那我國地方政府債務的制度成因是怎樣的？這就是本文研究的問題。

二、 文獻綜述

促使新制度經濟學派產生的基本思想是，交易費用的存在必然會對制度結構以及人們的經濟選擇產生影響。因此，交易費用就成為新制度經濟學的核心觀點。Coase（1937）其《企業的性質》論文中指出，使用價格機制是有代價的。Williamson（1985）認為交易費用成因包括交易頻率、不確定性和資產的專用性三方面。因為關系性合約存在不確定性、規則制定者的有限理性、法律實施的不完全以及機會主義的問題，交易費用還可以用以分析投票者同政客之間的委托代理關系以及利益集團之間的政治交易。因此，國內的學者將交易費用理論用于政府債務分析中。王柏杰（2015）認為政府債務危機形成的根本原因是，中國垂直集中的政治體制及中國特色的財政聯邦制度，以及“競爭錦標賽”導致的對經濟發展的巨大激勵。王雍君（2014）認為由于沒有任何政府官員需要對償債承擔個人責任，所以政府債務容易膨脹。總之，國內的文獻更多地集中從制度建立對債務問題進行分析，對制度運行的交易費用的討論較少，因此本文從交易費用理論的角度分析我國地方政府債務的成因。

三、 我國地方政府債務制度成因分析

1. 政府競爭迫使財力困難地區舉債。目前，對我國地方政府債務問題的研究大多是從財政分權的角度展開，結論一致為： 財政分權造成的地方政府財權事權不對等以及轉移支付體制的不完善導致了地方政府債務問題。但財政分權的確是地方政府債務問題的一個重要成因，卻不是唯一的成因。財政分權問題的背后，更多地是委托代理的方式之下，由于合約雙方之間存在信息不對稱，對地方政府的激勵安排并不能達到最優。

在“政治錦標賽下”，地方政府永遠有擴大自身支出的沖動，財政分權問題無非是關于地方政府借多還是借少的問題，因此可以認為地方政府的專用性投資較低，而且在短期舉債可能導致的不確定性較低，這就說明對于地方政府而言，通過舉債獲得經濟增長的交易費用低，就誘使了政府的機會主義行為。財政分權使得部分地區的財政自主度降低，但晉升制度導致的“GDP錦標賽”卻使得財力困難的地區只能通過舉債獲得足夠的資金。對于財力越困難地區，由于經濟總量較小，因此債務資金的使用效率就能獲得更多的產出。因此，在舉債交易費用一致的情況下，財力困難地區會有更大的傾向進行舉債。只要中央對地方官員的考核還是以經濟增長為重，那么地方政府借貸規模的失控就不會停止。另一方面，由于債務投資大多用于推進城鎮化進程，人口的回流又可以增加財政收入，減輕政府的還債的交易費用。因此，這又誤導和加重了地方政府舉債的動力。

2. “檸檬原則”導致“逆篩選”，促使財力豐厚地區舉債。“檸檬原則”是說大多數參加交易的汽車都是“檸檬”，好的汽車根本不會參加交易。壞的汽車將會把好的驅逐出市場。從這一點看，似乎跟格雷欣定律——劣幣驅逐良幣有些類似。但是后者，買者和賣者都能區別劣幣和良幣。但是在“檸檬原則”中則存在信息的不對稱性。合約理論認為，由信息不對稱產生的福利損失可以被認為是不誠實的成本。從這個角度，筆者認為可以解釋兩個問題，一是盡管我國《預算法》《擔保法》等法律明文規定禁止地方政府擔保舉債，但是地方政府違規舉債產生的隱性債務在全國各個省份都能存在，并通過“自發”的過程進行政策擴散；二是假定最初某些省份的財力足夠應付經濟發展的需要，為何還需要像其他財力較弱的省份一樣舉借債務。

根據“檸檬原則”，中央政府作為“買者”，地方政府作為“賣方”，中央政府的需求是“購買經濟增長”，但是由于信息的不對稱，他并不知道所買到的商品的質量如何，也就是說地方政府是通過舉借多少隱性債務，承擔多大的財政風險而換來的。正如之前所講的，中央政府能夠衡量地方政府作為代理人努力程度的指標，最為直觀、最好測量的途徑就是GDP。而可測量性也是降低交易費用的一個途徑。而對地方政府而言，舉債債務可以降低晉升的交易費用。最終，地方政府暗渡陳倉地違規擔保舉債就以自發式的政策擴散在全國的范圍內鋪展開來。這里面還有一種交易費用很低，那就是被中央政府發現或者就算被發會受到懲罰的交易費用很低，因為“法不責眾”，在全國存在一定默契的情況，如果各個省份都統一受到懲處，必然會引起政治、社會、經濟的多方面動蕩。

其次，由于地方官員的晉升是有競爭性的，中央不光會以經濟增長的絕對量進行評斷，還會考慮所謂的增長率。在財力困難的省份，通過舉債就能獲得經濟增長較大幅度的增長，而這種行為被發現的交易費用很低，因此會加重這些省份樂此不疲地舉債債務。而對于財力本身就很雄厚的省份，即使在初期并沒有債務危機，但是由于經濟體量大，在使用自身財力的情況下，增長率不一定能夠超過那些舉債的困難省份，也就是“檸檬原則”里面的“檸檬”，出于自身晉升的動機，初期沒有債務省份的地方官員就也會靠杠桿的力量提升增長率，因為他們也清楚即使違規舉債，會受到懲罰的可能性較低，而本身自己的省份的稅源豐厚，政府收入可觀，有充足的還債來源，再加上中央的“預算軟約束”，不可能發生財政風險，他們可能會比財政困難地區更大程度地舉債。總之，由于“劣幣驅逐良幣”，最初不需要舉債的省份如果不采取舉債的方式，就難以換來與財力困難，以債務換取經濟增長等價的晉升優勢。前者就在有限理性下，考慮到被中央政府懲戒的交易費用較低和本地收入來源豐厚等因素，就會舉借債務。這些債務不光在絕對規模上會遠超財力困難地區，還可能由于比財力困難地區更少的制度約束，舉借的相對水平也超過了財力困難地區。

3. 正、負激勵機制的政治型交易費用過高。從責任的角度來看，地方政府違規舉債的動因還有兩方面，一方面是由于我國權責利的分離，導致難以對違規舉債官員實行有效的反激勵，而另一方面可以看到，中央并沒有建立“不違規舉債”的正激勵機制，也就是說地方如果不舉債或者合理舉債，不能得到中央的青睞，而同時那些違規舉債的卻能得到晉升，這就是之前所說的檸檬原則導致的逆篩選過程。

（1）問責機制運行的交易費用高。根據委托代理理論，為了降低代理成本，委托人就必須訂立盡可能詳細的合約并獲取關于代理人的稟賦和努力程度的足夠多的信息來監督代理人的行為。Jensen和Meckling（1979）將代理費用定義為委托人的監督費用、代理人的擔保費用與剩余損失之和。在現實情況下，中央以建立問責機制的方式對地方進行監督。但是政治型交易費用不僅包括建立制度的成本，還包括運行制度的交易費用。即使存在問責機制，但是如果運行問責機制所帶來的沉沒成本和不確定性更高，那么中央采用的問責制度也難以發揮反激勵的功效。而在我國既存在問責機制，也建立了容錯機制。這樣的制度搭配就會使得地方政府作為代理人會采取事后機會主義行為的機率大大提高，因此容錯機制所能達到的效果也并不現實。

盡管2015年施行的《預算法》里面強調了對官員違規舉債的問責，但是地方政府債務問題是一個全國普遍性的問題，正如之前提到的，不光財力困難的省份會有動機需要違規舉債，于對于財力雄厚的省份，考慮到晉升的需求以及鄰近省份的GDP“追趕”，也會對隱性債務所帶來的經濟增長資金趨之若鶩。這種普遍性的局面，中央出于對官員任命的專用性投資和更替官員所帶來的不確定性（也就是說更換的省級領導能否比前任更加出色，或者說繼任的官員是否也會出現債務問題），這種法不責眾的局面就會導致本身就權責利分離的局面，更加不能控制地方政府作為代理人的行為。這種信息的不對稱會加大中央政府采用嚴厲的反激勵的交易費用，而卻不能降低地方政府違規舉債的交易費用。

（2）官員晉升制度中缺乏對適度舉債的獎勵機制。實證代理理論認為，因各方不對稱信息所產生的代理費用會受到剩余索取權持有者以及決策制定權的分配方式的影響。而地方不能獲得剩余索取權，也就是說，只有地方的經濟社會在短期內得到較大改善，他們才能獲得晉升，而長期的改善，卻不能使得這些做出政績的官員繼續得到中央的“重視和認同”，因此未來當地如果由于債務出現問題，他們可以成為“法不責眾”的免費搭車者，不會受到嚴厲的懲罰，而未來當地繼續向好，他們卻不能得到收益，這種權利與責任的不對等也會促進地方只顧眼前的利益，通過舉債促進當期經濟的短期增長。

從合約理論的角度來看，在我國由于政治體制的特征，中央和地方的關系更傾向于是自我履約協議。因為在自我履約協議模型中，第三方（也就是公民、社會或者司法部門）不能判斷協議是否被違反，也不能強迫地方政府兌現承諾。在自我履約協議中，企業有專用性的資產，但企業是否在這些資產上進行投資取決于能否獲取適當的市場回報。因而高質量的產品必須獲得一個貼水，如果得不到價格貼水，賣者可能發現銷售低質量的產品然后一走了之才是上策。地方政府官員如果考慮財政的可持續性，不違規舉債。但是這種行為卻不一定能得到中央政府的認同。因此，地方政府以過度舉債換取短期的晉升砝碼，其實也是一種理性的選擇。

四、 政策建議

本文基于新制度經濟學中交易費用理論分析我國地方政府債務發生的制度成因。由于“政治錦標賽”導致的地方政府GDP導向，唯有通過舉債才能彌補經濟增長所需要的資金缺口，這種機會主義行為交易費用較低，但對于經濟總量較低或者財力本身就比較困難的地區，能夠得到的產出會更大。所以政府競爭更多地促使財力困難的地區通過這種方式獲得短期的的經濟大幅度增長。其次，新制度經濟學中提到的“檸檬原則”會導致官員晉升的逆篩選，那些通過舉債獲得短期經濟增長地區的官員得到了晉升，這樣就倒逼那些財力雄厚、本不需要靠舉債促進經濟增長的地區也會加杠桿的方式。最后，由于對違規舉債行為的反激勵機制運行成本過高，而同時又缺乏對合理舉債行為的正激勵制度安排，造成地方政府在權利和責任并不對等，增加了地方政府作為代理人的事后機會主義行為。根據研究結論，本文提出以下幾點政策建議：

1. 明確地方政府績效考核體系，加強對財政可持續性的關注。中央對地方政府官員的考核體系中，要提高經濟可持續性、債務規模以及還本付息壓力等指標的權重，要讓官員在短期關注的焦點不會只集中到GDP上。影響交易費用的一個因素包括可測量性。從中央的角度來說，GDP是最為直觀、最易測量，交易費用最低的指標，所以才會一直在地方官員的晉升制度保持主導地位。因此，中央可以考慮從自己的角度，增加一些易測量的指標。其次，可以對地方政府考核體系進行公開，增加社會公眾對地方政府的監督，降低中央政府由于防止地方政府事后機會主義行為而產生的監督費用。最后，考核體系要根據地區的發展水平差異突出其差異性。對于經濟發展較為落后的地區，經濟增長確實是當地所應該立足當前關注的問題，可以酌情增加該指標的比重。但是另一方面中央要對這些地區加強領導權威，對財政資金的使用要嚴格把關。對于經濟較為發達的地區，則可以增加一部分的自由裁量權，但要加大對債務的考核指標權重，增加這些地區由于無意義的舉債產生的交易費用。

2. 建立債務預算制度，減少信息的不對稱。新制度經濟學認為，交易費用的產生由于信息的不對稱和不完全理性。因此，要想降低中央對地方債務的監督交易費用，增加地方違規舉債的沉沒成本，就可以通過建立獨立的債務預算方式進行解決。建立獨立的債務預算制度，能夠詳細地列舉地方政府的債務報告，對于可能發生的債務風險進行有效合理的預測，降低不確定性。

3. 改善問責機制的運行方式，建立正激勵制度。當前中央對地方政府違規舉債建立了問責機制，但是制度運行的交易費用過高導致并不能有效地發揮作用，有效地約束地方政府的行為。這并不說明問責機制沒有存在的必要，而是可以考慮改變其運行的方式。由于“法不責眾”的心理，地方政府認為中央對全國性的違規舉債行為進行懲戒不現實。因此，普遍性地嚴格懲處并不現實，但可以考慮對典型關系人進行問責的方式，比如對隱性債務的相對規模最大、債務風險發生的可能性最高的地區進行懲處，這樣各個地方都會畏懼成為“最后一名”進而降低其舉債的動機。另一方面，還要對那些債務規模合理、舉債行為合法、資金使用效率高的地區采用正激勵。這樣即可以增加違規舉債的交易費用，又能降低合理舉債而被逆篩選的可能性。

4. 采用溫和、漸進的制度減少地方政府債。我國已出臺了地方政府性債務應急處置預案，突出了中央對地方債務的不救助機制。這種硬化預算約束的方式確實可以降低地方政府的事后機會主義行為，但是目前我國中央與地方的事權與支出責任不匹配問題嚴重，地方的可支配財力確實捉襟見肘。對于極有可能出現債務危機且財力比較困難的地區，需要降低債務水平的，應該采用溫和的方式，結構性地削減，避免短期快速降低債務所會導致的不降反增的局面發生。

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作者簡介：孫玉棟（1965-），男，漢族，黑龍江省嫩江縣人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為公共財政管理；龐偉（1989-），男，土家族，重慶市黔江區人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為公共財政管理。