我國財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化存在的問題及建議
——基于科技創(chuàng)新視角

□鄭正明

提高區(qū)域科技創(chuàng)新能力，正日益成為許多國家和地區(qū)提升國家綜合實力和應(yīng)對新一輪科技革命的重大戰(zhàn)略。中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評價報告2016-2017》報告顯示，我國目前不同區(qū)域之間科技創(chuàng)新能力的差距比較明顯，在影響區(qū)域科技創(chuàng)新能力的眾多因素中，財政支出無疑是最重要的影響因素。作為國家宏觀調(diào)控手段的財政政策，可以加強和提升區(qū)域創(chuàng)新動力和能力，激勵其積極開展科技創(chuàng)新活動，對提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力極具必要性。由此引來的核心話題是，如何通過財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得我國形成各具特色的區(qū)域科技創(chuàng)新格局就顯得尤為重要。因此，通過研究高水平的科技創(chuàng)新地區(qū)的財政支出結(jié)構(gòu)，一方面可以為中央政府提供協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的新模式，為科技創(chuàng)新提供更多更大的空間；另一方面，也可以為地方政府推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟工作提供新的思路，更加突出科技創(chuàng)新在區(qū)域發(fā)展中的地位。

一、財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的意義

財政支出結(jié)構(gòu)是指財政支出總額中各類支出的組合以及各類支出在支出總額中所占的比重。財政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)建直接影響社會總供需結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資總量、公平與效率。從社會資源的配置角度來說，財政支出結(jié)構(gòu)關(guān)系到政府動員社會資源的程度，從而對市場經(jīng)濟運行的影響可能比財政支出規(guī)模的影響更大。我們在關(guān)注財政科技支出在促進(jìn)科技創(chuàng)新能力快速發(fā)展的同時，更應(yīng)該把重點放在財政資金的使用效率上。例如財政支出中的教育支出，公共安全支出，財政科技支出，社會保障和就業(yè)支出，醫(yī)療衛(wèi)生支出，交通運輸支出等，都會對科技創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響。財政資金如何科學(xué)合理的分配才能使財政支出對科技創(chuàng)新能力的推動作用發(fā)揮到最大化，是現(xiàn)階段我們要解決的問題。然而，我國財政支出及其結(jié)構(gòu)并不是非常合理，財政支出中的各種弊端也日益顯現(xiàn)出來，這些弊端不僅體現(xiàn)在財政支出的總規(guī)模上，同時也涵蓋在財政支出結(jié)構(gòu)領(lǐng)域里。行政管理支出居高不下，連年攀升，科教文衛(wèi)等民生支出卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社會公共的需要。在財政支出總量的提升空間有限的前提下，優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)和引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新，對提高我國科技創(chuàng)新能力和生產(chǎn)率水平意義重大。

二、財政支出結(jié)構(gòu)存在的主要問題

現(xiàn)階段，我國的財政支出結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟建設(shè)和行政管理方面的投入整體比例較大，而在財政科技支出投入比例較小，甚至出現(xiàn)了資源配置失調(diào)，部分財政支出項目出現(xiàn)“越位”，而另一部分財政支出項目出現(xiàn)“缺位”問題。這兩類問題不僅對我國的財政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，還會在一定程度上制約我國科技創(chuàng)新能力的發(fā)展。

（一）財政支出分配格局中的“越位”現(xiàn)象

1.經(jīng)濟建設(shè)支出

近年來，我國為促進(jìn)國民經(jīng)濟產(chǎn)值，在經(jīng)濟建設(shè)項目上予以了大量的財政投入，投入絕對值呈現(xiàn)每年遞增的趨勢，該項目所占我國財政支出總數(shù)額的40%左右，相較于發(fā)達(dá)國家而言，該項目支出嚴(yán)重超標(biāo)。而在經(jīng)濟建設(shè)項目的財政分配中，對科技創(chuàng)新能力有著重要影響的基本建設(shè)的支出所占比重很低，而競爭性私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域擠占了大量的財政資金。值得強調(diào)的是，自1994年分稅制改革實行以來，中央財政便退出了競爭性私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，因此財政支出結(jié)構(gòu)中的“越位”根源主要出在地方財政支出結(jié)構(gòu)上。

2.行政管理支出

隨著整體國力的不斷發(fā)展，我國在行政管理方面的財政支出占比也頗大，平均比重達(dá)到12.79%，且其比例持續(xù)高于財政總支出的增幅。我國經(jīng)濟快速發(fā)展以及GDP的提高勢必會使財政支出總量有所增長，因此行政管理支出在一定程度上提高是必然現(xiàn)象，然而增長比例遠(yuǎn)超財政科技支出，這種不合理現(xiàn)象的成因包括很多方面，例如地方政府人員構(gòu)成不合理、官員貪腐現(xiàn)象、缺少高端人才等等。行政管理支出的大量增加會造成政府的財政壓力，并削減我國財政科技支出的比例，這不利于我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）財政支出分配格局中的“缺位”現(xiàn)象

1.財政科技支出

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2017》數(shù)據(jù)顯示，我國R&D經(jīng)費支出中政府支出所占的比例僅為20%左右，這對于我國建立創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略和未來經(jīng)濟發(fā)展不符。政府的推動和引導(dǎo)可以有效帶動全社會R&D支出增長。

由于基礎(chǔ)研究是科技創(chuàng)新的源泉，并且也是公共產(chǎn)品屬性最強的科技支出。相比于發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)研究經(jīng)費占R&D經(jīng)費支出大多為20%左右，我國長期保持在5%左右。從長期來看，這不利于提高我國的科技創(chuàng)新能力。

2.社會文教支出

社會文教支出是對于提高國家科技創(chuàng)新能力有著顯著的影響。隨著我國教育事業(yè)的不斷完善，社會文教支出也呈現(xiàn)持續(xù)走高的趨勢，并且在未來會進(jìn)一步增長。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的社會文教支出尚顯薄弱，并存在一些問題。例如我國的教育資金支出大部分集中于高等教育，而中等和初等教育未得到足夠的資金支持，長此以往會加劇教育程度不平衡的現(xiàn)象，同時在科學(xué)研究的資金支持和鼓勵方面也有待提高，許多科學(xué)領(lǐng)域由于資金不足而耽誤了科學(xué)研究的進(jìn)度，我國的財政支出必須有所改觀以改善此類問題。

三、財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化建議

（一）增加教育財政支出，加強人力資本儲備

在所有科技創(chuàng)新投資活動中，舒爾茨特別強調(diào)教育投資對提高科技創(chuàng)新能力的影響以及教育可能在將來做出的貢獻(xiàn)。首先針對屬于純公共物品的義務(wù)教育，應(yīng)依據(jù)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，政府加大在九年制教育階段的財政支出數(shù)額，逐步提高財政性教育支出占GDP的比重。甚至可以將教育附加費改為專門的教育稅收，以保證教育經(jīng)費的來源有穩(wěn)定充分的保障。其次針對非義務(wù)教育階段的教育，根據(jù)財政一般理論知識，可采取政府、社會出資，向個人收費等多種方式，即采取政府與市場相結(jié)合的提供方式。這時政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在財政政策的傾向性上，如對于個人、企業(yè)和社會團體投資興辦的各種學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)，對其營業(yè)收入、所得額予以減免增值稅和所得稅；對個人所得稅制中的“生計費用"概念與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改和調(diào)整，把教育支出費用計入費用扣除中等。總之，在政府為主導(dǎo)的條件下，以財政的雄厚資金支持教育的發(fā)展（直接或間接的方式），真正形成充足的高素質(zhì)人力資源儲備，為經(jīng)濟的長期增長創(chuàng)造良好的條件。

（二）加大R&D投入，促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新

企業(yè)在科技創(chuàng)新中發(fā)揮著積極的作用，企業(yè)是經(jīng)濟增長的最終推動力量。企業(yè)是我國R&D活動的主要執(zhí)行部門，但由于企業(yè)的R&D投資會產(chǎn)生正的外部效應(yīng)，使科技創(chuàng)新帶來的收益外溢，不利于企業(yè)開展技術(shù)攻關(guān)的積極性。第一，政府可以建立完善的財政稅收政策，使科技創(chuàng)新的私人成本與社會成本、私人收益與社會收益相一致，進(jìn)而使創(chuàng)新活動成為內(nèi)在的持續(xù)的過程。第二，政府通過實施激勵性稅收優(yōu)惠政策（如加速折舊、稅收抵免、納稅扣除和免稅等），降低企業(yè)科技創(chuàng)新的私人成本，減緩或消除企業(yè)R&D投資私人收益與社會收益的不完全對稱性，鼓勵企業(yè)增加對R&D的投資；第三，繼續(xù)加大財政對國家重點高新技術(shù)企業(yè)的財補貼與稅收優(yōu)惠，從而能夠使得企業(yè)提高研究人員的待遇，增加研究的科研經(jīng)費，培養(yǎng)年輕的科技人員。另外，在企業(yè)與高校之間建立教研產(chǎn)一條龍機制，從而提高我國的科技創(chuàng)新能力。

（三）加強財政公共投資支出

公共部門投資所形成的公共資本對提高科技創(chuàng)新能力有著十分重要的作用。傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論認(rèn)為政府支出不具有任何生產(chǎn)性，但是內(nèi)生增長理論否定了這種看法。內(nèi)生增長理論認(rèn)為政府的公共投資具有生產(chǎn)性和外溢性兩個特點。公共投資和私人投資是相對的，私人投資的目標(biāo)是利潤最大化，所以對于一些成本有可能大于收益并且社會效益較強的項目，對私人投資可能缺乏吸引力。在這些項目上，公共投資會起到比私人投資更重要的作用，例如：交通、能源、通信等這些不僅周期長而且投資大的基礎(chǔ)設(shè)施項目。有關(guān)理論認(rèn)為公共投資與私人投資具有互補性。相比私人部門投資，政府可以利用稅收政策來彌補財政的公共投資支出。增加資本存量是提高我國區(qū)域科技創(chuàng)新能力的有效方法。而且政府的公共投資支出所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施的增加能夠直接提高勞動力的增長，這對于提高區(qū)域科技創(chuàng)新能力有著直接的作用。

另外，對于中國這樣一個發(fā)展中國家而言，學(xué)習(xí)和引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)，是提高我國科技創(chuàng)新能力的有效途徑。這就要求國家創(chuàng)造一個有利于吸引國外資金、技術(shù)的制度和社會環(huán)境，特別是良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。改造基礎(chǔ)設(shè)施狀況不僅僅是為了吸引發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的技術(shù)，更重要的是能夠最終吸收、消化技術(shù)，使其真正為提高我國的科技創(chuàng)新能力而服務(wù)。

（四）促進(jìn)區(qū)域間人力資本的平衡

我國幅員遼闊，東中西部地區(qū)科技創(chuàng)新能力存在較大差異，使得人力資本這些影響區(qū)域科技創(chuàng)新能力的因素分布很不均衡。要想解決這一不均衡，國家必須在轉(zhuǎn)移支付力度和財政政策上有所加大和傾斜。現(xiàn)階段東部地區(qū)處于優(yōu)勢地位并且科技成果轉(zhuǎn)化能力強，使中部和西部地區(qū)的人才向東部地區(qū)流動。因此，國家應(yīng)對中部和西部地區(qū)加大財政投入，大力引進(jìn)人才；通過稅收優(yōu)惠等政策，降低中部和西部地區(qū)的稅負(fù)，提高中部和西部地區(qū)的科研成果轉(zhuǎn)化能力，加大對高等院校、研究機構(gòu)等的資助，提供技術(shù)信息、技術(shù)輔導(dǎo)等公共服務(wù)，促進(jìn)新技術(shù)更廣泛地采用和擴散；通過各種正規(guī)教育、職業(yè)培訓(xùn)等提高勞動者的知識水平與技術(shù)素養(yǎng)，形成一個技術(shù)擴散的人力資本基礎(chǔ)。因此提高中部和西部的人才儲備，促進(jìn)區(qū)域間人力資本的平衡，才能更好地提高我國科技創(chuàng)新能力。