“類金融”風險防治對策研究

陶 金，蔣 敏，吉海平

（上海市公安局浦東分局， 上海 200135）

近年來，隨著國內金融創新步伐的不斷加快，“類金融”、“準金融”業態發展迅速，在滿足社會多元化的投融資需求方面發揮了積極作用。但由于業界情況十分復雜，監管又明顯滯后，相關領域違法違規行為層出不窮，導致涉眾型經濟犯罪、不安定因素頻發，嚴重危害金融秩序和社會穩定。本文以金融單位較為集中的上海市某區為例，對“類金融”機構的主要特點、存在風險及管治難點進行分析，并著重探討對“類金融”的風險防范和治理對策。

一、基本概念

按照現行業內標準，“類金融”機構是指經營業務具有金融活動屬性，但一般未獲得金融許可證，并非由國家金融監管部門，即“一行三會”（指央行和銀監會、證監會、保監會）直接監管的企業。

目前，歸屬于“類金融”范疇的機構主要包括網絡信貸中介（P2P）、互聯網眾籌、投資咨詢、財富管理、小額貸款、融資擔保、融資租賃、商業保理、私募基金、交易場所、擔保、典當企業、預付卡發行等企業。

二、上海市某區“類金融”機構的主要特點

1. 機構林立高度密集。某區作為上海金融中心的主陣地，享有較高知名度。許多“類金融”機構為增強對外吸引力，往往將其注冊地或辦公地置于該區商務樓和各類經濟開發區內。據2016年某區市場監督局統計，該區注冊企業名稱中含有“金融、投資、資產管理、財富咨詢”等內容的企業多達22000余家（其中不少企業實際辦公地位于外區）?！邦惤鹑凇睓C構的成批出現，為非法集資提供了滋生土壤。近年來，“e租寶”、“大大寶”、“中晉系”、“鑫琦資產”等涉案企業大多在該區設立辦事機構，或將總部置于該區。

2. 經營領域延伸拓展。為迎合金融創新發展潮流和公眾對資產升值的需求，“類金融”機構不斷升級經營模式、延伸涉獵領域，已由原先的民間借款、林權投資、債權轉讓等，逐漸向擔保、典當、P2P網貸、股權眾籌、融資租賃、私募股權投資、金融互助理財、藝術品交易及大宗商品、貴金屬、原油期貨等眾多投資理財領域拓展。

3. 從業人員魚龍混雜。各路資金及大量機構為追逐“風口”，紛紛涌入互聯網金融、P2P網貸等行業。據了解，該領域經營者主要有四方面來源：一是從傳統金融機構“跳槽”的創業者；二是民間放貸者、資金掮客；三是原互聯網、大數據領域從業人員；四是來自制造業、房地產等領域的跨行業經營者。由于行業準入門檻較低，前幾年只需斥資數十萬元購買網貸軟件、租用服務器便可開設網貸平臺，經營者又來自不同領域，其中不少人抱著“撈一把”的投機心理入行，缺乏必要的金融知識和從業經驗，從而使得該行業魚龍混雜、良莠不齊的情況突出，監管難度較大。

4. 經營模式呈集團化。規模性“類金融”機構多采用集團化、跨區域、多層級的運作模式。他們通常先在城市高端商務區租借辦公用房，建立所謂“總部”，然后短時間內在各地“克隆”出大量子公司和關聯企業，再大肆招募員工，以較高薪酬激勵員工千方百計地拉人投資。如某集團在2年多時間內，在全國建立起各級分支機構千余家，員工近10萬人，短時間內聚斂巨額資金。

5. 線下理財成重災區。除小部分“類金融”機構開展純線上經營外，大多數機構采用線上、線下相結合經營運作模式。許多機構自稱網貸平臺，但往往以P2P業務為幌子，平時仍以線下推廣運作為主。從近幾年打非專項整治情況看，線下理財領域已成為非法集資等犯罪的重災區。

6. 傳銷式運作發展快。部分“類金融”尤其是以線下業務為主體的機構，在員工等級、績效構成、自購產品等方面已具有傳銷活動的表現形式和特點。不少員工為了轉正、升級，往往自掏腰包購買數萬乃至數十萬元的理財產品，或將親朋好友拉進營銷網絡成為“會員”。個別機構在面臨資金鏈斷裂風險時，甚至借口“共渡難關”，強制要求下屬員工購買理財產品，不購者將予除名。

三、“類金融”風險簡析

1. 違法違規經營較為普遍。由于法規匱乏、監管滯后，P2P網貸平臺等“類金融”機構違法違規經營現象較多。一是虛構標的（項目）。部分機構為達到自融目的，往往通過虛構借款標的（項目）來吸納資金。如“某某寶”70%以上的標的系虛構。二是平臺拆標錯配。拆標是將一個期限較長或金額較大的標的拆成期限較短或金額較小的多個借款標的，繼而形成期限和金額錯配。三是利用關聯企業違規運作。部分機構同時控制多家P2P平臺，多方圈錢，拆東墻、補西墻；部分機構的債權產品資金托管方、擔保方均為其關聯企業，“一條龍”的操作模式極大增加了產品風險。四是違反資產管理規定募集資金。部分機構不具備資產管理業務牌照，卻推出與公募證券投資基金相似的業務；部分機構雖在基金業協會登記在冊，但其私募產品未登記備案，且投資人又不符合“合格投資人”要求。如某知名P2P平臺違反資產管理規定，推出類似公募基金的“某某寶”等系列產品，現金融監管部門已責令其限期整改。

2. 停業或跑路事件頻繁發生。“類金融”領域是資金集聚的高風險行業，業內競爭十分激烈，企業停業或跑路事件屢見不鮮。據網貸之家不完全統計，截至2017年7月底，全國范圍內正在運營的P2P平臺共約2000家，累計有3000多家平臺停業、提現困難或負責人跑路。

3. 涉眾型經濟犯罪案件高發。近幾年，該區“類金融”領域的涉眾型經濟犯罪案件高發，對該區金融秩序造成一定影響。2015年至2017年，該區公安分局對于非法吸收公眾存款、集資詐騙案件立案數上升87.8%。從案件審理情況看，有的涉案單位確有投資項目，但因投資受損導致資金鏈斷裂；有的涉案機構根本無實際投資項目，純粹以P2P網貸名義騙取錢財，其中部分機構甚至將網貸平臺設于境外，團伙主犯在境外遙控實施犯罪。

4. 群體性事件嚴重影響社會穩定。由于部分“類金融”機構涉及的投資個體數量龐大，一旦因經營不善導致資金鏈斷裂，極易引發規模型群體性事件。2014年底以來，“泛亞”、“e租寶”、“中晉系”等投資受損群體“維權”活動日趨頻繁。2016年至今，全市投資受損群體上訪引發社會各界高度關注。近期，因投資現貨交易平臺和藝術品交易平臺受損引發的涉眾型社會矛盾也日漸突出。

5. 客戶信息安全面臨較大威脅。當前，侵犯公民個人信息犯罪活動已形成黑色產業鏈，有相當一批不法人員從事竊取、交易公民個人信息違法活動。“類金融”機構在業務擴展中，掌握了大量客戶身份、資產和交易等重要信息，但其開放式的網絡通訊系統、不完善的密鑰管理和加密技術，極易遭到“黑客”入侵導致信息泄露。

四、管治難點

1. 監管體系遠未健全。面對“類金融”、“新金融”業態的快速發展，監管體系建設存在諸多問題。一是法規建設滯后。近年來，國家和地方政府相繼出臺了一些管理規范，使監管部門無法可依的窘境有所改善，但總體來看涉及該領域的管理法規仍然偏少，相應的配套制度、管理細則和行業標準甚是匱乏。二是日常監管仍較薄弱。作為監管牽頭部門的金融局（金融辦）更多承擔的是金融布局、政策制定和提供綜合服務等職責，缺乏相應執法權和監管手段，對于違法違規企業往往采取上門約談方式施予壓力，但未能給予必要的約束和處罰，監管效能較低。三是監管人才隊伍不足。相對龐大復雜的監管對象，監管部門的監管力量明顯不足，且專業知識和技能存在“短板”，滯后于新興金融的發展步伐。四是小型企業易成為監管盲區。對于一些較具規模、影響力大的“類金融”機構，監管部門通常較為關注，監管措施相對到位，但對于一些打著“投資咨詢”、“財務咨詢”等旗號從事“類金融”活動的小型企業，往往無暇顧及。由于這些企業大多數未到金融監管、通信管理等部門登記備案，故“真空”漏管、失管的情況依然存在。五是跨區域監管仍是最大難點?！邦惤鹑凇睓C構異地注冊、異地經營的情況較為普遍，而各級監管部門跨區域協作機制尚不完善，在日常監管工作中存在諸多漏洞。

2. 資金監管和追繳困難重重。資金監管，可謂“類金融”機構監管的核心內容。目前銀監會已明確規定，網貸平臺要選擇符合條件的商業銀行作為資金存管機構。資金存管制度對于防止經營者建立“資金池”、保障出借人資金安全具有積極意義。但在實踐操作中，由于存管銀行并不負責審核借款項目和借款人的實情，經營者仍可通過虛構項目和交易信息來套取資金。除了日常監管之外，在辦理非法集資案件中資金追繳也面臨較大困難。一是涉案機構高管通常將其吸納的資金用于揮霍、維持公司巨額運行成本和支付理財產品利息，有的成立大量子公司和關聯企業，通過頻繁轉賬進行“洗錢”，有的甚至通過境內外關聯企業將資金轉移至境外，導致案發后被追回的資金寥寥無幾。二是涉案企業的主要股東、高管及骨干力量被逮捕、企業遭查封后，該企業應收款項、債權、股權及已支付保證金等各項權益無人催要，也一定程度上影響了涉案資金的追繳率。

3. 風險監測預警仍是難點問題。從近年來發生的涉眾型犯罪案件看，涉案機構往往披著各種偽裝，打著依法合規的旗號，甚至戴著明星企業的炫目光環迅速發展擴張，具有較強的隱蔽性和迷惑性，直至其資金鏈斷裂時問題才徹底暴露，真正能做到事前、事中預警的可謂“鳳毛麟角”。2015年以來，各地監管部門逐步加強了對該領域的管控措施，著力構建“非法集資監測預警系統”，但受制于專業力量不足、信息數據采集共享受限等諸多因素，要實現風險監測實時預警功能仍尚需時日。

4. 公眾風險防范意識亟待增強。許多個人投資者缺乏基本辨別能力和防范意識，常被P2P網貸平臺、第三方理財企業等高端的項目、超高的收益率及巧妙的推介手法所迷惑，在未對相關項目情況進行核實、未對潛在風險作出預估預判的情況下，即傾其財力盲目投資，致使投資受損或上當受騙的情況屢有發生。而且國內投資者大多存在剛性兌付的慣性思維，一旦投資受損，往往無法理性面對。

5. 風險事件處置面臨較大壓力。近幾年，涉及“類金融”機構風險事件和經濟犯罪案件頻發，給社會維穩工作帶來巨大壓力。今年以來，隨著部分涉眾型案件逐漸進入審判階段，相關投資受損群體到政府部門、公安機關集訪的人次明顯增多，給區域維穩帶來巨大壓力。

6. 信用體系建設任重道遠。社會信用體系是金融行業的重要基石。與發達國家相比，我國信用體系建設仍處于起步階段，企業和個人的信用意識淡薄，尚未能建成跨行業、全覆蓋的征信系統；行業數據結構的標準化程度較低，且分散不完整，難以實現高度共享；信用服務市場尚未形成，信用服務機構較少，信用咨詢、信用評價等信用業務尚未充分發展。

7. 非法集資手法將不斷變換升級。據招商銀行和貝恩公司聯合發布的報告顯示，2016年中國個人持有可投資資產總額達165萬億元，總量居世界第二位。龐大的個人資產勢必有巨大的投資需求，客觀上也為非法集資等犯罪活動提供了滋生條件和發展空間。在政府監管部門主動干預、強勢管控和公安機關持續打擊整治下，部分經營機構必將變換、升級作案手法，以期逃避監管和打擊。從目前情況看，近期以“虛擬貨幣”、“金融互助”、“商品回購”、“愛心慈善”、“文化藝術品收藏”等名義吸收公眾資金的情況已逐漸冒頭；互聯網金融領域核心競爭方向正悄然轉向金融科技方面，并可能成為下階段各方追逐的行業“風口”，也可能滋生新型違法犯罪活動。據悉，目前在本市注冊登記中顯示從事“網絡科技服務”的部分中介機構，已出現涉嫌非法集資的苗頭。

五、防治對策

（一）打造嚴標準的監管工作體系

要在堅持抓好“打非”和互聯網金融風險專項整治的基礎上，注重經驗總結，綜合運用機構監管、功能監管、產品監管和行為監管等諸多手段，著力構建常態長效監管機制，優化市場經營和競爭秩序。

1. 加強地方性、配套性法規建設。在前期出臺相關管理法規的基礎上，及時制定地方性規范及相應的配套制度、管理細則和行業標準，進一步規范行業運營規范、進出機制、信息保護、監管職責及違規行為處置等基礎性事項，為行業的規范運轉、監管部門的日常監管提供依據。

2. 探索功能監管模式。在大力開展專項治理同時，要對各類違法違規行為進行梳理，及時發現突出問題和薄弱環節，盡早運籌針對性措施。要努力克服傳統分業監管、機構監管的弊端，積極探索功能監管模式，根據機構業務實質實施“穿透式”監管。要適當給予金融局一定的監管手段和處罰權，增強其權威性，為其實施有效監管提供必要支撐；要構建市場自律、司法干預和外部監管并重的長效機制，維護行業良好秩序。

3. 實施分類評估監管。監管部門要對“類金融”平臺和產品的風險水平進行定期評估，根據評估結果確定監管方式和強度。對于風險低的，可采取市場自律、注冊等監管方式；對于風險高的，則必須納入日常監管范圍，落實嚴格的監管措施。評估應定期進行，監管方式應根據評估結果隨時進行動態調整。

4. 培育高素質的監管人才隊伍。不斷充實監管部門人力資源，研究制定人才培養規劃，加強監管隊伍培訓教育，提高業務素質能力，著力打造一支不斷適應新金融發展形勢、政治業務素質過硬的監管隊伍。

（二）落實全方位的預警監測措施

通過研發“類金融”風險監測預警平臺、加強網絡巡查等途徑，前瞻性地把握行業發展趨勢及風險動向，提高風險監測識別水平，實現風險的早識別、早預警、早發現、早處置。

1. 研發監測預警分析平臺?；ヂ摼W金融、“類金融”的強隱蔽、跨區域、快蔓延等特點，給傳統監管方式帶來諸多挑戰，而建立監測預警平臺可彌補傳統監管手段上的不足。在研發此類平臺時，首先要建立相關企業基礎資源庫，探索建立有效的監測分析模型，運用大數據、云計算等現代技術手段，從各類公開信息和企業接入數據中及時發現違法違規行為和異常情況。

2. 加強網絡巡查監測。公安經偵等部門要聯手開展網絡巡查，密切關注各大財經網站、論壇，網貸信息綜合平臺等，實時掌握“類金融”、投資理財領域最新動向和高危企業現狀，及時發現各類可疑動向，為開展風險預判、前期處置和風險防范贏得先機。

3. 建立公安內部四級預警機制。由經偵部門牽頭，會同刑偵、治安、人口、大數據平臺及派出所，充分發揮各自優勢，協力開展合成作戰，實現信息共享和優勢互補，滾動排查涉眾型“類金融”風險，并按風險高低實施“掌握關注、警示教育、熔斷處置、立案查處”四級預警，落實相應管控、處置、打擊措施。

（三）開展高效能的資金監管查控

監管部門、公安機關要加強與銀行、第三方支付機構的溝通協作，不斷拓展資金查控渠道，豐富工作手段，建立多維度的資金監管、查控體系，切實提高工作效能。

1. 加快推進第三方存管制度。深入開展互聯網金融風險專項整治，嚴查“資金池”等違規行為，加快推進P2P網貸企業客戶資金第三方存管制度，實現客戶資金與從業機構自身資金分賬管理?？蛻舸婀苜~戶應接受獨立審計，并向客戶公開審計結果。

2. 加強資金動態監測。相關銀行要從資產端、資金端入手，對“類金融”平臺交易金額、利率、余額、貸款投向及還本付息情況進行動態監測，一旦發現大額可疑資金異動、平臺違規違約情況，及時發布預警、通報問題。要完善金融監管協調機制，密切監測資金跨境流動，防止不法經營者向境外轉移資金。

3. 重視涉案資金查控和追繳。涉眾型經濟案件偵辦往往面臨犯罪嫌疑人被抓獲，但涉案資金無法追回的難點問題。對此，公安機關要進一步加強資金查控，拓寬資金查控渠道，提升資金查控效能，力爭在最短時間內查清資金流向，最大限度地挽回被害人的經濟財產損失。

4. 探索建立委托第三方追繳涉案資金制度。針對涉案資金追繳工作中遇到的實際困難，要不斷開拓思路，創新工作方法，探索建立委托第三方追繳涉案資金制度。在涉案企業高管被捕之后，將該企業應收款項、財產孳息的催收，各項權益的申張等事項應交由律師或專門機構來負責后續辦理，最大限度地追回涉案資金。

（四）推進廣覆蓋的風險宣傳教育

通過多種社會公眾媒體，深入開展風險教育，對金融投資者群體進行常態化的風險警示，切實增強其風險意識和法律意識，并積極提供有效線索，助力公安機關的打擊整治行動。

1. 深入開展社區宣傳活動。金融監管部門要持續開展“防范非法集資活動進社區、進家庭”的宣傳活動，利用社區宣傳陣地及有線電視、社區紙媒等，宣傳普及與非法集資相關的金融知識，宣傳近年來查處的典型案件，以案說法，揭露犯罪分子的慣用伎倆，使廣大群眾能自覺抵制非法集資。同時，要加強投資風險教育，提高群眾風險意識，讓其逐步適應風險自理的投資環境，消除投資剛性兌付的不良心態。

2. 運用新媒體提升傳播力。面對信息技術快速發展、媒體格局深刻變化的境況，必須拓展傳播渠道，運用新型媒介手段，不斷提升宣傳傳播力和影響力。要積極制作契合群眾欣賞習慣、知識性和趣味性兼備的專題宣傳欄目，通過“警民直通車”公眾號、政府門戶網站等途徑發布、推送相關風險提示，并以有獎評論和案例分享吸引廣大網友熱議，進一步提高群眾防范意識。要深化基層派出所“微信警務”工作，積極利用社區治安防范微信群，滾動發布“類金融”風險提示信息，不斷擴大宣傳覆蓋面。

3. 鼓勵群眾積極提供線索。廣泛拓展網上網下等各種渠道，建立舉報獎勵制度，積極鼓勵社區群眾提供有效線索，為監管部門實施管理、公安機關偵控打擊提供方向。

（五）融入多方面的社區日常警務

各派出所要增強工作意識，注意將“類金融”風險防控融合于各項社區警務工作中，扎緊社區防范的“籬笆墻”，不讓非法集資活動在轄區“立足生根”。

1. 滾動排查“類金融”機構。各派出所要結合日常警務工作，加強對轄區商務樓宇、臨街商鋪、經濟園區等處的滾動排查，對各類“類金融”機構的辦公地和線下門店進行走訪登記，摸清有關機構和負責人、管理者的情況，對可能涉嫌非法集資等違法犯罪的機構，要跟蹤掌握其現實動態，及時上報經偵部門，配合開展核查、偵控工作。

2. 結合社區警務開展防控。各級公安機關要結合“110”接處警、社區巡防、場所管理和糾紛調處等各項日常工作，注意收集、梳理轄區內“類金融”機構動向性情況，切實提高對苗子性問題的發現能力。在滾動排查基礎上，經偵部門要建立高危企業和人員庫，切實落實日常管控措施，加強經濟犯罪風險的研判和分析，努力發現、挖掘、提煉深層次、預警性信息。

3. 依靠商務樓宇自治組織延伸工作觸角。根據“類金融”機構集聚于商務樓宇的特點，相關重點區域派出所要進一步加強與街道、物業之間溝通協作，大力充實樓宇信息員隊伍，注意發揮商務樓宇安保聯防自治組織、樓群防控網的作用，完善信息傳遞、安全風險預警和區域聯動機制，對進出人員繁雜、糾紛矛盾較多的企業予以重點關注，注意從中發現可疑線索。

（六）推動深層次的工作協作關系

繼續完善政府職能部門之間跨區域、跨部門的會商協作機制，同時要加強與行業協會、專業研究機構之間溝通協作，不斷深化合作的深度和廣度，形成齊抓共管的良好局面。

1. 提高政府職能部門協作力。建議由區金融局牽頭，整合區“打非”、“互金整治”等專項工作機制，建立各職能部門聯席會議制度，定期交流信息，發揮監管決策、統籌協調作用。公安、市場監管等職能部門要積極配合金融局，對各類“風險提示函”開展排查、研判工作，共同跟蹤和監測高危企業運營情況，將金融風險防范工作前置。各職能部門要樹立大局意識，突破原有工作模式制約，主動跨前一步，充分發揮本部門資源優勢，探索防范“類金融”風險的有效措施，密切配合，通力協作，不斷提升工作合力。

2. 推進綜合監管信息平臺建設應用。以信息交流共享為先導，推動金融綜合監管信息平臺的試點應用，促進相關監管職能部門之間信息共享和互通互聯，并在歸集金融綜合信息的基礎上，整合工作資源，聯手開展“類金融”機構的風險監測、風險評估，針對性地加強監管措施。

3. 聯手行業協會共同防范風險。監管部門要加強與市互金、市金融信息、陸家嘴互金等行業協會溝通協作，引導和發揮這些協會在行業自律中的特殊作用，進一步制定行業標準和規范，完善自律懲戒機制，形成依法監管與行業自律管理相結合的監管長效機制。

（七）優化寬領域的金融生態環境

進一步完善金融市場配套制度建設，加強對各類媒體廣告的監管整治，全力推動新興普惠金融和信用體系的建設發展，調整失衡的金融生態，加快構建誠信社會。

1. 加強媒體廣告監管。市場監管部門牽頭，落實“類金融”、投資理財等重點領域廣告專項監測措施，開展涉嫌非法集資廣告資訊信息排查清理活動，依法查處廣告違法違規行為，并修訂、完善有關政策措施，探索研究對門戶網站、微博、微信、手機客戶端、百度搜索等新興媒體的廣告監管措施，進一步凈化廣告市場環境。

2. 嚴格企業注冊登記和年審制度。進一步完善地區招商辦、經濟開發區的工商注冊管理，嚴格按照相關法規對“類金融”企業進行注冊登記，杜絕“零接觸”和“一條龍”辦理注冊登記等違規現象。進一步加強企業年審，重點審查“類金融”機構是否存在超經營范圍等非法行為以及繼續經營能力，對有嚴重違法違規行為的企業不予通過，并給予相應處罰。

3. 加快社會信用體系建設。進一步優化頂層設計，統一公共及各行業信用信息平臺的建設標準，不斷加快社會信用體系建設進度。大力培育發展征信市場和現代信用服務行業，圍繞市場需求，提供多層次、多元化信用產品和信用服務。加強宣傳引導，有序推進守信聯合激勵和失信聯合懲戒，形成全面的信用信息記錄和披露機制，營造誠實守信的社會氛圍。

4. 大力發展普惠金融服務。深入貫徹全國金融工作會議精神，推動發展新興普惠金融，不斷創新金融服務手段，穩步擴大基礎金融服務覆蓋面，提升薄弱領域金融支持力度，解決小微企業融資難、融資貴問題，滿足居民多元化的金融服務需求。