論我國的轉基因食品強制標識制度

(蘇州大學王健法學院　江蘇　蘇州　215021)

一、引言

1973年，美國斯坦福大學的斯坦利·科恩教授開發成功轉基因技術；1983年，第一株轉基因植物誕生，人類第一次感到可以像上帝一樣創造生命；1994年，美國加州首次將轉基因食品送上餐桌，自此食品的概念從農業食品、工業食品發展到了轉基因食品。[1]近年來，我國市場上的轉基因食品也呈現出持續增多的趨勢，我國已然成為轉基因食品的消費大國。轉基因食品是人類利用基因技術改變生物遺傳信息的產物，普通消費者大多不知其原理以及其對人體健康與生態安全的影響，從而對之懷有疑慮甚至恐懼的心理。我國就曾發生過一場關于轉基因食品的論戰，直到今天這場論戰也沒有結束。而這場論戰的核心問題就是：轉基因食品未經人類長期食用，對人類的健康是否可能存在潛在的威脅？對于這一問題，至今科學研究還無法給出一個確定性的結論。該核心問題的分歧往往發生在轉基因食品上市前的審批階段，而一旦過了這個階段，即特定種類的轉基因食品經科學論證可以通過審批而獲準上市，那么假如消費者依舊對之存有疑慮，是否應對其選擇或拒絕該特定種類轉基因食品的權利進行保障？此即消費者知情權與選擇權在轉基因食品領域的體現，而法律上也已經對此作出了安排——轉基因食品的標識。

在轉基因食品的標識問題上，各國的態度存在差異，但近年來各國在基本立場上已逐漸趨于一致，即對轉基因食品實行強制標識制度。尤其作為長期奉行轉基因食品自愿標識的美國，也于2016年通過了聯邦層面的《國家生物工程食品披露標準》(S.764)法案，將自愿標識轉變為強制標識，由此國際上對于轉基因食品實行強制標識的趨勢更加明顯。與國際趨勢一致，我國法律對于轉基因食品的基本立場也是實行強制標識。例如《農業轉基因生物標識管理辦法》、《食品標識管理規定》等都規定，屬于轉基因食品或者含法定轉基因原料的食品應當強制標識“轉基因”字樣。[2]但由于“強制”標識往往對生產、經營者的權利造成一定限制，因而必須證成其正當性、合理性。另外，盡管我國的轉基因食品強制標識制度實施至今已達十多年之久，但似乎效果并不明顯，究其原因，當前這一制度還存在著明顯的缺陷，亟待完善。

二、轉基因食品強制標識的法理基石

(一)消費者的知情權保護

消費者知情權，即消費者在購買、使用商品或接受服務時享有獲悉有關商品或服務的全面、真實信息的權利。[3]消費者知情權往往源于消費者與生產者之間的信息不對稱，而這在轉基因食品市場中表現得尤為突出：一方面，生產者沒有披露轉基因食品信息的動力，因為在轉基因食品安全性爭議不斷的背景下，披露轉基因食品的相關信息，可能會降低產品的市場競爭力，生產者為追求利益最大化，故沒有披露相關信息的內在動力。另一方面，消費者沒有克服信息不對稱的能力，轉基因食品與非轉基因食品在物理外觀等方面往往幾近一致，因而消費者無法通過感官確認，也不能通過消費體驗進行識別。[4]概言之，在轉基因食品市場，消費者知情權基本不會自動實現，因而需要公權力的干預，其中干預手段之一就是對轉基因食品實行強制標識。

那么，政府的干預應進行到什么程度，這就涉及到消費者知情權的邊界問題。消費者的知情權不可能被允許無限膨脹，這在我國《憲法》中就有規定，“公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”而且政府也并非是具有完全理性的“超人”，而是僅具有有限理性的“常人”，其在作出干預決策時，也會面臨如何進行最佳選擇的難題。[5]

(二)風險防范原則

風險防范原則最早產生于20世紀60年代的德國環境法中，此后被一系列國際文件所采用，其中1992年的《里約宣言》最具代表性。[6]《里約宣言》原則15明確提出，為了保護環境，各國應按照本國的能力，廣泛適用風險預防措施；遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化。我國2014年修訂的《環境保護法》第5條規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”這一規定可以被認為是我國國內立法中對于風險防范原則的確立，具體到轉基因食品領域，當有一定科學證據證明轉基因食品可能對生態安全或環境保護等具有潛在巨大的、不可逆轉的風險，但尚不具備科學上充足的證據證明該種轉基因食品具有對人體健康的實質風險或對動植物的生命、健康的風險時，就可以根據我國國內環境法上的風險防范原則，采取積極的防范措施，包括對該種轉基因食品采取強制標識措施。[7]

上述兩種理論是學界最常用來論證轉基因食品強制標識制度正當性與合理性的理論基石，但尚存許多爭議，包括肯定前者而否定后者；肯定后者而否定前者；同時肯定兩者等等。雖爭議諸多，但學者們對于轉基因食品實行強制標識這一前提都是肯定的，即使有學者認為，轉基因食品強制標識實質上是強制商業言論，而消費者的知情權并不足以證成強制商業言論的正當性，但該學者也并未主張轉基因食品強制標識缺乏正當性，只是認為這種正當性還需要更為充分的理論依據來證成。[8]此外，根據我國《農業轉基因生物標識管理辦法》第1條所規定的立法意旨“為了加強對農業轉基因生物的標識管理，規范農業轉基因生物的銷售行為，引導農業轉基因生物的生產和消費，保護消費者的知情權”，似乎可以推定官方更傾向于從消費者的知情權保護這一角度來證成轉基因食品強制標識的正當性，然而該辦法的法律位階畢竟有限，且學術界對于轉基因食品強制標識制度的論證，也決不會僅僅被該辦法限制。

三、我國轉基因食品強制標識制度的實踐

(一)目錄制強制標識制度

我國早在2001年就確立了轉基因食品強制標識制度。根據我國《食品安全法》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物標識管理辦法》、《食品標識管理規定》等法律法規之規定，我國實行的是以定性為標準的轉基因食品標識制度，并采取目錄管理的模式。[9]《食品安全法》第69條規定：“生產、經營轉基因食品應當按照規定顯著標示。”同時該法第151條又規定，對于轉基因食品的安全管理，本法未作規定的，適用其他法律、行政法規的規定。從法律規范的效力上看，第69條以及第151條的規定均屬于不完全規范，需要轉引其他法律法規才能夠得出完整的規范意旨。這里的相關“規定”以及“其他法律、行政法規”既包括2001年國務院頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》(以下簡稱：《條例》)，也包括2002年農業部頒布的《農業轉基因生物標識管理辦法》(以下簡稱：《辦法》)。其中，《辦法》第2條規定：“國家對農業轉基因生物實行標識制度。實施標識管理的農業轉基因生物目錄，由國務院農業行政主管部門商國務院有關部門制定、調整和公布。”《辦法》第3條規定：“在中華人民共和國境內銷售列入農業轉基因生物標識目錄的農業轉基因生物，必須遵守本辦法。凡是列入標識管理目錄并用于銷售的農業轉基因生物，應當進行標識；未標識和不按規定標識的，不得進口或銷售。”同時，《條例》第28條也有類似規定，即在中國境內銷售列入農業轉基因生物目錄的農業轉基因生物應當有明顯的標識。為此，《辦法》專門將大豆、玉米、棉花、油菜、番茄這五類17種農業轉基因生物列入轉基因標識目錄進行管理，即但凡在市場上銷售這些目錄內的產品，都需要采用醒目標識并和包裝標簽同時設計印刷，即便在加工制成后的最終銷售產品當中不再含有或檢測不出轉基因成分，也必須給予相應標識。所以《食品安全法》第69條、第151條加上《農業轉基因生物安全管理條例》及《農業轉基因生物標識管理辦法》就構成了我國目前實行的轉基因食品“按目錄強制標識”制度。

另外，農業部于2007年發布的689號公告《農業轉基因生物標簽的標識》對具體的標識要求也作出了規定，即轉基因標識應當放在緊鄰產品配料表的位置，且字體高度不小于1.8毫米。而作為食品安全國家標準的《預包裝食品標簽通則》還強調了應標識轉基因食品的致敏性。可以說，上述這些法律法規共同形成了轉基因食品標識制度在現實生活中的執行操作標準：一方面以零檢出量為標尺體現出了謹小慎微的立法宗旨，另一方面，使用克制中性的標識方法也反映出了科學理性的發展意圖。[10]

(二)我國轉基因食品強制標識制度的現實困境

盡管表面上看我國對于轉基因食品強制標識制度看似設計得相當完備，但立法的成效終須經過實踐的檢驗。現實卻是，這一制度在我國經歷了十幾年的實踐，所達到的效果尚未盡如人意。從被稱為轉基因標識第一案的2004年上海消費者朱燕翎訴雀巢公司案，到2014年全國71名律師訴金龍魚等食用油生產廠商案，整整10年的跨度間消費者難求一勝。作為普通消費者，我們現在見到的往往是這樣的：商店柜臺中使用轉基因大豆作為原料的豆腐豆漿并未注明轉基因標識；農貿市場里看起來光鮮亮麗的轉基因水果并未打上轉基因標識；超市貨架上魚龍混雜的轉基因大米也同樣沒有轉基因標識。[11]面對如此亂象，我們不禁要追問一個為什么。究其原因，我國的轉基因食品強制標識制度本身尚存在著諸多不完善、不科學之處，有著難以忽視的缺陷。從上文的論述可知，我國還沒有一部統一的轉基因食品標識法律，目前對轉基因食品標識的管理規定散見于國務院的條例、農業部的規章以及公告等文件中，尚未就這一制度形成系統的規定。此外，這一制度至少還存在以下兩方面明顯的缺陷：

首先，缺乏閾值制度。我國一貫秉持“定質不定量”的原則，以不含有或檢測不出轉基因成分作為強制標準。即只要是列入目錄的農業轉基因生物或原料加工中含有轉基因成分的都必須標識，而不管實際的轉基因成分占有多少比例。[12]。可以說，在當前各種各樣的轉基因作物越來越普及、轉基因原料被現代食品加工業廣泛使用的背景下，我國對于轉基因成分零容許量的要求根本就是無視現有檢測能力提出的不切實際的做法，這將極大提高整個市場的守法成本以及政府部門的執法代價。[13]事實上，我國目前這種轉基因成分容許量嚴格限制為零的做法也是與國際通行慣例不符的。縱觀世界各國對轉基因食品標識的相關規定，最為普遍的做法是立法者預先設定一個轉基因成分在食品中所占的百分比闕值，只有超過了這一闕值才會被強制要求標識“轉基因”字樣，否則就可以被豁免。

其次，我國轉基因食品強制標識目錄尚不完善。目前我國還是按照2002年農業部頒布的《農業轉基因生物標識管理辦法》中所確定的五類17種轉基因農產品進行規制，這一目錄發布至今已達16年之久，卻從未有過更新，可以發現，這一目錄已與我國目前市場上的農業轉基因生物嚴重脫節。一方面，目錄中的玉米、番茄并沒有進行標識的可能，因為它們并沒有獲得商業化種植的許可；另一方面，獲得了商業化種植許可且大量流入食品消費市場的轉基因番木瓜卻不在強制標識目錄之列。正由于這五類17種涵蓋的范圍過窄，以至于出現了目前市場上除了轉基因食用油普遍標識“轉基因”字樣外，其余含轉基因食源的食品甚至是直接的轉基因食品(如番木瓜)基本都沒有任何關于“轉基因”的提示信息。

(三)困境之突破

針對上述缺陷，筆者認為我國目前的轉基因食品強制標識制度至少可以從以下幾方面進行完善：

1.確立閾值制度

當前我國已經形成了轉基因食品與非轉基因食品深度共存的狀態，在此種狀態下，轉基因食品在種植養殖、收獲運輸、生產加工、流通消費等環節中，或者基于自然原因，如基因漂移、基因污染等，或者基于人為原因，如有意或無意的混雜、交叉污染等，都可能使食品中含有轉基因成分，因而要實現轉基因成分“零含量”，客觀上很難做到。[14]且當前科學技術還存在局限性，轉基因成分檢測存在極限檢測值，故所謂的轉基因成分為零，只能表示現有檢測技術無法檢出，并不意味著其確定不含轉基因成分。而從目前國際社會的通行做法看，轉基因食品標識閾值已經成為轉基因食品標識制度的一種重要規制工具，各國或地區往往根據本國實際設定了不同的數值，比如歐盟的標識閾值為0.9%(轉基因成分來源獲得歐盟批準)和0.5%(轉基因成分來源未獲歐盟批準)；巴西、澳大利亞、新西蘭、捷克、沙特阿拉伯、以色列的標識閾值為1%；瑞士、韓國的標識閾值為3%；日本、俄羅斯、泰國的標識閾值為5%。[15]

關于我國轉基因食品標識閾值的設定，有學者提出應設定為10%，[16]有學者提出應設定為0.9%，[17]也有學者提出應設定為5%。[18]無論這一數值如何確定，都應充分檢視我國當前的轉基因食品市場，不僅要考慮市場干預的需求程度，同時也要平衡消費者與生產者之間的利益。一方面，我國轉基因食品的種類和數量日趨增多，因而不宜照搬歐盟的模式，將閾值設定得過低，否則將造成執法的極度困難。另一方面，若將閾值設定得過高，則就背離了風險防范原則以及消費者知情權保護的目標。因此，筆者認為目前我國的閾值應設定在3%—6%之間，同時，隨著科學技術的發展以及政府執法水平的不斷提升，這一閾值還應進行動態調整，可再相應降低。

2.完善我國轉基因食品強制標識目錄

作為我國轉基因食品強制標識的基礎，標識目錄的調整與完善是至關重要的。首先，這一目錄中的項目需要增加。除了列明“實施標識管理的農業轉基因生物目錄”外，還應增加“農業轉基因生物標識豁免目錄”，以便讓消費者全面了解市場中轉基因食品的概況。其次，目錄中列明的對象應是原料而非產品。以轉基因玉米為例，只需要列出轉基因玉米品種即可，其產品如玉米粉、玉米油等，則無需逐一列出，否則將會無法窮盡。第三，當前目錄中的轉基因品種應當進一步細化、規范。目錄中列出的原料名稱應當與轉基因生物安全證書上的名稱保持一致。以轉基因大豆為例，不應概括表述為“轉基因大豆”，而應表述為“抗除草劑大豆GTS40-3-2”。最后，這一目錄必須保持動態調整、更新。這種調整更新的依據可以是轉基因生物審批的情況，即對于獲得轉基因生物安全證書、將要流入消費食品市場的轉基因生物，應及時列入標識管理目錄；也可以是市場干預需求的變化，即對于認為沒有必要實行標識管理的轉基因生物，或者消費者認可并且市場表現良好、已經沒有市場干預需求的轉基因生物，應及時列入標識豁免目錄。[19]

3.制定統一的轉基因食品標識法律

具體制度規則的弊端往往不是最關鍵的，最致命的原因無疑是缺乏一部起到核心統率作用的基本法律。轉基因食品的標識并不只是在包裝袋上多印一行字那么簡單，而是涉及整個食品行業的生產、儲藏、物流、銷售等全部環節的更新換代，更需要農業、質監、工商、檢 疫等眾多政府部門的協力保障，雖然人力、物力、財力上增加的成本可以攤派到每一位消費者身上，但最難預計的困難恐怕還是政府能否做到對從每一株稻苗到每一袋大米無縫鏈接的全產業鏈監管。面對如此錯綜復雜的局面，如果僅依靠目前各個部門“九龍治水”的模式來監管，恐怕不僅各種標準雜亂無章以致讓人無所適從的面貌不會改變，而且各個部門規章效力低下致使市場無動于衷的現狀也將持續，最終強制標識也只能成為空談。因此當下有必要盡快制定一部專門的轉基因食品標識法律，哪怕只是國務院的行政法規，來統合各個政府部門間不同專業的監管力量，形成治理合力，以高度透明的方式規定標識的對象與方法，借此保證對轉基因食品進行強制標識是有法可依且違法必究的。[20]

四、結語

轉基因食品自誕生以來就爭議不斷，其強制標識制度更是受到一些人的猛烈攻擊。然而正是由于轉基因食品的安全性還未有定論，那么出于對消費者知情權與選擇權的保護，確有必要對其進行強制標識以實現與傳統非轉基因食品的區分，留住非轉基因食品市場。我國的轉基因食品強制標識制度實施至今已有十余年，然而這十多年的實踐效果并沒有達到立法者的預期，隨著轉基因技術、執法水平、消費者權益保障需求等的日益提高，我國轉基因食品強制標識制度必然要隨之調整并完善。然而，轉基因食品標識的實現并不容易，不僅從農作物原料種植開始就需要做到轉基因與非轉基因的絕對隔離，而且對于食品加工企業來說也意味著必須建設全新的廠房、生產線與物流系統。更令人覺得千頭萬緒的是這一制度背后潛藏的民意洶涌、環保焦慮、宗教訴求、商機沖動、文化反思乃至大國角力。這些無時無刻不在提醒我們轉基因食品標識制度是一把雙刃劍，規定得當既可以促進轉基因技術發展,也能夠維護消費者正當權益；倘若規定不當則有可能

在極大推高食品價格的同時，更給本國轉基因產業帶來滅頂之災。[21]所以，對于轉基因食品的管理必須謹慎，同樣，轉基因食品強制標識制度也必須從法理上論證其正當性、必要性、合理性，并且還需要隨著社會的發展使該制度不斷處于動態調整之中，與時俱進。

【參考文獻】

[1]錢振華、劉家華：《關于國內外對轉基因食品安全狀況的文獻分析——基于科學計量學的視角》，載《北京科技大學學報(社會科學版)》2016年第2期。

[2]汪再祥：《轉基因食品強制標識之反思——一個言論自由的視角》，載《法學評論》2016年第6期。

[3]吳宏偉主編：《消費者權益保護法》，中國人民大學出版社2014年版，第23頁。

[4]張忠民：《論轉基因食品標識制度的法理基礎及其完善》，載《政治與法律》2016年第5期。

[5]應飛虎：《論均衡干預》，《政治與法律》2001年第3期。

[6]曾煒：《論國際習慣法在WTO爭端解決中的適用——以預防原則為例》，載《法學評論》2015年第4期。

[7]竺效：《論轉基因食品之信息敏感風險的強制標識法理基礎》，載《法學家》2015年第2期。

[8]同2。

[9]同4。

[10]李響：《比較法視野下的轉基因食品標識制度研究》，載《學習與探索》2015年第7期。

[11]同10。

[12]劉旭霞、歐陽鄧亞：《轉基因食品標識法律問題研究綜述》，載《糧油食品科技》2011年第3期。

[13]同10。

[14]同4。

[15]參見金蕪軍、賈士榮、彭于發：《不同國家和地區轉基因產品標識管理政策的比較》，載《農業生物技術學報》2004年第1期。

[16]參見盧長明：《我國實施轉基因產品定量標識的對策與建議》，載《科技導報》2011年第24期。

[17]參見孟繁華、李清：《歐美轉基因農業發展的兩重性》，載《世界農業》2014年第6期。

[18]同4。

[19]同4。

[20]同10。

[21]同4。