新西蘭融合教育政策立法的嬗變歷程、問題及啟示

熊 琪

(南京特殊教育師范學院 江蘇南京 210038)

位于太平洋西南部的新西蘭是一個僅有四百多萬人口的小國，雖然新西蘭現代教育開始的時間不長，但是由于其特殊的歷史原因和高度發達的經濟基礎，使其教育水平和教育質量在較短時間內已經處于發達國家前列。目前在新西蘭，越來越多的殘疾兒童和他們的非殘疾同伴一樣在當地學校接受教育，77%的小學對殘疾學生實現了“最大限度的融合實踐”[1]，這一變化得益于20世紀早期新西蘭在立法方面對融合教育理念的推進以及隨后《新西蘭殘疾人發展戰略》和對《聯合國殘疾人權利公約》的堅持。盡管融合教育在政策、實踐方面的相似性在世界范圍內受到關注，但是融合教育的特點、形式和目的深受各國政治、經濟、文化等的影響，而顯示出其獨特性。因此本文試圖對新西蘭融合教育政策立法的嬗變歷程進行梳理，對其經驗和問題進行總結以期為我國的融合教育發展提供借鑒和啟示。

一、新西蘭融合教育政策立法的嬗變歷程

《懷唐伊條約》（theTreatyof Waitangi）作為新西蘭的建國文件有著重要的意義，其核心理念是通過合作、參與和平等實現對社會公平的關注。從1989年開始新西蘭教育經歷了巨大的變革，這和其他很多國家發生的變革是相似的，但在新西蘭這些改革更加深遠和快速。這在1989年《教育法》和之前的《皮科報告》（Picot Report），以及“明日學?！保╰omorrow school）文件中都有所透露。在這個過程中，融合教育作為一個漸進的理念在國家政策立法中得到體現，大致經歷了保障殘疾兒童的入學權利、融合教育資源分配體系的建立、廢除種族隔離和政策反思四個階段，以創建一個“世界級的融合教育體系”作為終極目標。

（一）保障殘疾兒童的入學權利：1989—1995年。20世紀80年代以來，新西蘭經歷了一系列以“純市場范式”為導向的教育改革，這使得整個新西蘭的教育觀念、教育體制發生了根本性的轉變[2]。在這場新自由主義變革中，個人主義、競爭和削減公眾服務經費等觀念受到強調，這對政策的制定和執行產生了極大影響。在教育方面，“效率”和“消費者的選擇”理念占據主導地位，這種理念認為教育的目的是基于市場經濟而不是公眾利益[3]。在這場教育變革中，新西蘭融合教育政策法律的最大特點就是確立了平等的融合教育理念，但這種平等的實質是隔離的平等。

這一時期的政策主要是圍繞經費、特殊教育發展方向、教育部門的政策態度以及殘疾人平等機會展開討論。從20世紀40年開始，新西蘭的家長尤其是母親一直拒絕將殘疾兒童送到有別于其兄弟姐妹或鄰里兒童的學?；虬嗉壷薪邮芙逃ｋm然新西蘭關于融合教育的理念早在1977年頒布的《人權委員會法案》（the Human Rights Commission Act）和1987年的《特殊教育草案》中（the Draft Review of Special Education）有所提及，但直到1989年《教育法》（the Education Act）的通過才最終認可了這一理念。新西蘭的融合教育意味著每個學生都有權利作為普通班級的一個固定成員和同齡人共同學習課程。這種不排斥的態度基于這樣一個信念：每個學生的教育都是非常重要的，同時不能以殘疾為由隔離學生。1989年《教育法》開始正式支持融合教育：特殊教育需要的人群（無論是殘疾還是其他原因導致的）擁有平等進入和接受公立學校教育的權利。這些教育權利意味著：5—19歲的公民都有權在公立學校接受免費教育。新西蘭殘疾人士大會（The Assembly of People with Disabilities,DPA New Zealand）在給政府的提案中一方面認可新西蘭隔離式特殊教育是充滿善意的，但是另一方面則要求終止這種安置方式，同時要求發展一個統一的教育體系。因為特殊教育和普通教育雙軌制的合并能夠創設一個更為公平、高效和適當的教育體系進而能夠更好地滿足每一個學生的需要[4]。新西蘭的跨部門小組（1991）持有相同的態度，該小組由新西蘭智力障礙人士社會發展、新西蘭肢體障礙協會、新西蘭皇家視障基金會、特殊教育服務部門（為學校提供咨詢的政府部門，涉及心理學家和語言治療專家）組成，他們的報告以“為全體服務的融合教育”為題，認為1989年的《教育法》所提出的“在普通教育安置環境中接受教育是所有學習者的權利”，是基于“所有的兒童都是可以學習的，而且在學校安置環境中學習是普通班級教師的基本責任”的理念。隨后，新西蘭1994年《人權法》（theHuman RightsAct）為特殊兒童進入普通教育體系繼續提供了法律支持，該法第57條禁止教育機構拒絕殘疾學生。1995年教育部頒發《特殊教育政策指南》，強調殘疾學生和其他學生擁有平等進入普通教育的權利。該指南指出：“特殊教育需要的學生有權接受和其同年齡段學生同樣的教育安置”“而且可以和其他學生一樣在相同基礎上享有入學的權利”。但很多公立學校仍然無視這些政策和法律，繼續拒絕殘疾學生入學[5]。正如Codd所言：在市場經濟影響下，教育管理者丟棄了教育是為了追求社會公平的傳統目標，而以競爭和不斷增長的個人需求作為目標[6]。

（二）融合教育資源分配體系的建立：1995—2000年。這一階段以《特殊教育 2000》（Special Education 2000，簡稱SE2000）的頒布為起點，這個新政策源于三個事件：第一，受“明日學?！崩砟畹挠绊懀噲D減少公共壟斷，將中央權力下放給學校董事會；第二，受到國家申明的影響，認為新西蘭特殊教育部門沒有完全實現教育改革中的商業化；第三，受到特殊教育政策實施團隊的影響，認為特殊教育資源使用的決策權應下放給當地的特殊教育資源管理組織。國家的職能是協調和監管特殊教育資源的分配情況以及擬定全國性的特殊教育戰略。因此，從1996年開始，新西蘭教育部頒布了一系列諸如《特殊教育2000》之類的改革文件，宣稱他們的目標是創造“一個世界級的融合教育體系”。這些改革共有兩個層面，一是重新規定了特殊教育的服務條款，并致力于建設一個平等和高效的特殊教育體系；二是涉及目標和價值觀的改變。[7]這一階段的融合教育政策方向是將學生安置在具有額外輔助設備支持、課程適應和其他資源和組織結構的融合安置環境中[8]。

以《特殊教育2000》為例，該政策由7個教育政策指南構成，引入了一個全新的、多管齊下的方法來為特殊教育需要的學生提供資源，旨在“為學校提供一個更簡單、公平和透明的資源分配系統”[9]；形成明確、統一和可量化的特殊教育資源配置框架；為特殊教育需要學生公平的提供資源以擴大特殊教育需要學生受教育機會和提高其教育質量。在《特殊教育2000》的精神下，特殊教育資助金(Special Education Grant，簡稱SEG)代替了特殊教育經費援助方案（Special Education Discretionary Assistance fundingscheme，簡稱SEDA）直接面向所有學校，通過校內資源教師對4%—6%中度特殊需要（行為和學習方面）學生提供經費，以1:750的學生比例平均分配給學校；開發專業化的特殊教育服務團隊，并為1%健康高危和具有行為和教育需要的學生提供經費[10]。《特殊教育2000》對學生需求的關注意味著已經脫離了過去對殘疾分類范式的認識，用“支持需求”代替以往的殘疾分類，強調根據學生學習國家課程的能力來進行劃分。例如，從1998年開始特殊教育服務部門為那些1%的具有高度或極高度需求的學生提供持續資源供給方案（Ongoing Resourcing Scheme，簡稱ORS），該方案隨著學生的轉校而遷移，其目的在于“讓這些學生能夠參與和從學校計劃中受益”。同時還設置了處理學習和行為問題的資源教師（Resource Teachers:Learning and Behaviour，簡稱RTLBs），旨在幫助班級教師為那些中度行為和學習困難的學生制定適當的計劃。ORS、SEG都是促進融合教育的舉措，認為特殊教育需要的學生都應該被安置在所有的學校，RTLB職位的設置支持了所有的學校，專業發展計劃旨在促進校長和教師的發展。

《特殊教育2000》改變了國家在特殊教育發展方面的角色，從直接的服務提供者轉變為政策制定者，為特殊教育的發展提供專業的建議并對學校以及特殊教育的經濟供給提供調節服務。至此之后，新西蘭特殊教育的發展不再是由中央和部門官員來承擔責任，而是由學校與政府共同承擔，具體表現為董事會和校長主要對當地特殊教育負責。由此可見，《特殊教育2000》具有劃時代的意義，它使人們對學生的評估從缺陷轉向對學習環境和個體需要的關注，它使新西蘭社會從二元制教育體系向融合教育邁進。它更加注重特殊教育資源的分權化管理，從一個純粹的中央集權化向分權化轉變。正如Tony Davies和Allan Prangnell等人所言：《特殊教育2000》朝著更加生態和融合的模式邁進，該模式將困難解釋為社會構建的問題，是學生和社會互動的結果。他們強調融合范式的一個重要要素是教育特殊需要學生依賴于學校中的所有老師，接受這一責任要求提供特殊教育資源，改變所有老師、家長和社會的現有知識[11]。

（三）廢除種族隔離：2000—2007年。

1.建立融合社會。2001年《新西蘭殘疾人發展戰略》（New Zealand Disability Stratgy）——新西蘭政府最權威的一個支持融合教育的文件。該戰略的目標是為殘疾人提供最好的教育，為了實現該目標要求殘疾學生在當地學校接受一個有質量的融合教育。[12]該戰略認為，將新西蘭變為融合社會需要一個長期的計劃，同時指出只有當殘疾人認為他們生活的社會能夠讓其充分參與時，新西蘭才真正實現了融合。[13]《新西蘭殘疾人發展戰略》是政府在與殘疾人及其相關部門協商中發展而來的，該戰略描述了15個促進新西蘭發展為融合社會的發展目標，所有的目標都與主流學校接納殘疾學生間接相關 ，其中“為殘疾人提供最好的教育”[14]是相關度最高的一個目標。為實現戰略目標，新西蘭社會發展部整合教育部、衛生部、勞動部、太平洋島嶼事務部、 交通部、婦女事務部以及國家服務委員會等11個部門的相關資源共同推進殘疾人事業的發展[15]。在2000—2007年間，新西蘭僅有0.29%到0.37%的學生進入特殊學校學習。

2.從關注殘疾兒童的融合轉向關注對普通班級中所有兒童提供支持。新西蘭的課程設計以《懷唐伊條約》為基礎，尤其在2007年實行的新課程中踐行了“沒有性別、種族的歧視；認可學生的身份、語言、能力，保證滿足他們的學習需要”的融合理念。新西蘭是個多民族國家，自成立以來就一直面臨著多元化的問題。因此在新西蘭除殘疾兒童外，關于融合的具體問題還包括有特殊教育需要的毛利人和太平洋島嶼族裔[16]。Bevan-Brown發現，當前財政限制引導學校拒絕為毛利人服務，特別是當學校中主流文化和毛利價值觀以及文化產生沖突時，殘疾的毛利學生可能會處于更加弱勢的地位。因此，2006年新西蘭政府出臺了“太平洋島嶼族裔”計劃（Pasifika Education Plan in New Zealand），旨在通過增加撥款支持島嶼族裔教育發展，為所有島嶼族裔學生提供充分的教育機會，提升其學業成就，激發其發展潛能[17]。2006年發布的《新西蘭第三級教育戰略規劃2007—2012》（Tertiary Education Strategy2007—2012in NewZealand），正是為了應對2001-2021年間新西蘭亞裔人、毛利人、太平洋島國人人口增長比例劇增而帶來的多元化問題，以實現教育公平。[18]

（四）政策反思和效驗：2008——至今。在工黨政府委托專業機構對《特殊教育2000》進行檢核后，新西蘭教育部重新走向集權化，廢除特殊教育服務部門，重新設立四個直接隸屬于政府的區域性學習支持網絡，由政府進行統一調控。2008年新西蘭聯合政府從學校教育、轉銜、經費和資源、高質量服務等方面對《特殊教育2000》進行回顧并在此基礎上繼續朝著融合教育的方向發展。2010年新西蘭教育部提出，為期四年的“為了每一個學校和每一個兒童的成功”（Success for All–Every School,Every Child）教育計劃以實現“最大限度的融合實踐”，保證所有特殊教育需要的學生能夠在自己選擇的教育機構中學習并獲得成功[19]；并要求將融合簡化為可量化的標準。隨后在《2011/12-2016/17新西蘭教育戰略規劃》中新西蘭教育部開始強調弱勢群體的教育成就。該教育戰略將毛利學生、太平洋島國學生、來自低社會經濟地位社群的學生和有特殊教育需要的學生確定為“四大目標群體”。[20]2012年5月，《2012—2017新西蘭教育戰略規劃》（Statementof Intent2012—2017）發布，此規劃將發展弱勢群體教育作為兩大優先教育戰略之一，這意味著新西蘭教育部將在未來五年內集中力量從早期教育和學校教育兩個方面促進弱勢群體的教育成就[21]。此外，補充學習支持服務和資源教師的合并使得教育服務更加靈活和簡化。13種研究生學歷和獎學金的獲得要求學習者對適應性方案、額外服務的提供、學習環境或專業化的設備和材料進行關注進而能夠為兒童和年輕人提供支持。

二、新西蘭融合教育政策發展中存在的問題

新西蘭融合教育政策的變革反映了新西蘭社會三個范式的改變：學生缺陷還是社會環境？隔離還是融合？集權化還是分權化？在這個過程中，新西蘭融合教育的發展經歷了一系列的挑戰，也受到了一些質疑和反思。

（一）以“資源驅動”為導向的政策成為拒絕的理由。資源是教育活動實施的基礎，在一定程度上決定著教育的質量。一直以來資源分配都是新西蘭政府較為關注的問題，但Slee指出，關于融合的“資源驅動式分析”是有問題的，它將注意力從需要轉移到強調殘疾的政策和教育實踐上[22]。這種以“效率”和“消費者選擇”理念為主導的政策模式，試圖通過重新分配資源來實現效率和公平，在這個過程中學生的需要被改造成一種商品來回應集中化的資源管理服務。

可以說，在一定程度上資源成為了拒絕和歧視的理由。例如，在以商品經濟為導向的公共健康體系中，一個區域衛生當局可以以經費缺乏為由拒絕為那些視覺障礙、智障和反社會行為人士提供腎透析[23]。因為在新西蘭殘疾人士大會（The Assembly of People with Disabilities，簡稱DPA）的列表中殘疾人被認為是“缺乏價值的人類”[24]。1989年的《教育法》盡管可以被解釋為每一個兒童有權進入當地的學校，但它也成為教育部行政長官建議學生必須在相關的學校接受特殊教育的規定，因為那些普通學校通常以學校資源不充足為由來拒絕招收特殊兒童。四年后的《人權法案》提到普通學校由于不能提供適當的教育而拒絕殘疾兒童是合法的。Bourke等人[25]發現，當學校堅信成功的融合教育依賴于資源時，他們將會以資源不足作為借口來排斥某些學生。以DPA為例，早期呼吁終止雙軌制教育體系，現在則呼吁“殘疾人必須有權和普通人共同接受教育”，但也有權進入特殊教育安置環境。這種態度反映了對缺乏資源支持的恐懼，因為政府將直接關閉特殊教育學校而不需要移動資金和資源進入主流安置環境。

（二）融合教育政策和特殊教育政策混淆不清。盡管《特殊教育2000》以創建融合教育體系為目標，但是在該政策中卻沒有對融合教育進行定義。這在一定程度上，為融合教育的發展造成了阻礙。Ballard認為，保留特殊教育部門本身就從政策和實踐層面加強了將一些兒童與其他兒童隔離開的意識[26]。甚至有人在訪問新西蘭教育部網站一個“為了每個學校的成功”的活動時發現，其中關于融合學校的指標中對“特殊需求學生身份認可”的過于關注也會讓人產生混淆[27]。

后來的國家教育指南似乎也在混淆融合教育和特殊教育的定義。其中第一個目標是使所有的學生能夠實現潛能和完全成為社會的一員，而第七個目標則隱含著特殊教育需要兒童的教育成果需要依賴于特殊的和適當的支持。在這個目標下，教育強調評估和資源，但并沒有提及資源教師在班級中尊重差異的重要性。因此這個目標似乎更符合特殊教育的定義而不是融合教育。教育部一方面強調課程要適應所有的學生，一方面又支持讓更多特殊需要的學生在特殊學校和班級接受教育。這種雙重的話語在政策層面給公眾帶來了極大的困惑，究其原因還是在于新自由主義理念和和融合教育之間的價值沖突。在新自由主義理念下，教育被看作是一種私有物品，強調“個人的自立和競爭”；而融合教育則是基于社會公平和人權，強調社會的支持和責任。

（三）分權化的管理方式在一定程度上不利于融合教育的發展。新西蘭的教育改革在權力分配上經歷了重大的改變。分權和集權的均衡在不斷的變化，但在“明日學?！敝蠓謾嗟内厔菰絹碓矫黠@，特別是對教育政策產生了顯著影響。在《特殊教育2000》發布之前，新西蘭特殊教育的管理屬于高度集權化模式，由非競爭性的特殊教育服務部門和中央管理，而從SEDA開始到SEG和RTLB的設置都是分權化的標志。分權化的初衷是為了實現責任的交叉，要求決策者一旦控制了所有的可用資源，那么他們就要為其結果負責。

但是從“明日學?！遍_始的分權化模式不可避免的會使不同地區的學校在政策方面產生差異，也將會導致一些學校在特殊教育政策方面甚至想要更多的自治權。1989年新西蘭開始了“學校自我管理（self-managingschools）”的理念，該理念允許學校、學校群采取和教育部不同的教育范式和自由，但由于缺乏一種一致的服務規定可能會導致殘疾學生邊緣化[28]。分權化帶來了巨大的改變，以家長為例，由于居住分散再加上分權化使得他們很難聯合起來形成共識，因為他們的精力主要集中于本地的學校教育管理政策和實踐。由于學校和殘疾兒童的家長需要為有限的資源而努力這也使得他們無法全力支持整體性改革。這主要就是因為在新西蘭并沒有全國性的措施來實施融合教育，僅僅通過《特殊教育2000》的政策框架來為殘疾學生提供教育支持。因此Codd警告道：新西蘭的新自由主義教育改革將會使教育獲取額外資源變得更加困難，因為再沒有國家渠道來解決問題，大多數問題僅限于區域層面的決定和解決[29]。

三、新西蘭融合教育政策對我國的啟示

我國教育部從2015年開始進行隨班就讀實驗，探索普通教育學校接納殘疾兒童的政策配套、經費投入、資源配置等機制，不斷擴大隨班就讀規模，提高隨班就讀教育質量。[30]這一方面說明了國家對隨班就讀工作的重視，另一方面也說明了我國隨班就讀工作仍處于摸索階段。因此新西蘭作為發達國家在融合教育發展過程中所取得的經驗和遇到的問題，值得我國進行借鑒和思考。

（一）理性看待教育資源配置，充分利用和整合現有教育資源。教育資源配置是在教育資源數量一定的情況下，如何將有限的人力、物力、財力在教育系統內部各組成部分，或在不同子系統之間進行分配，以期所投入的教育資源得到最充分的利用，盡量滿足社會各方面對教育的需求，以求教育持續、協調、健康發展。”[31]研究者發現我國教育資源配置存在著教育財政投入的總量不足，我國各級政府教育財政支出的比例一直偏低；同時還存在結構失衡的矛盾，主要體現在中央與地方財政投入的失衡、地區間投入失衡，以及義務教育與高等教育等不同層次教育的投入失衡。[32]由此可見，財政教育經費投入不足，是長期以來制約我國教育事業發展的一個重要因素。以特殊教育為例，雖然近年來國家不斷加大對特殊教育的投入力度，但是在教育經費投入總量和比例上依然較少，而且低于其他教育類型。再加之我國長期以來奉行的“效率優先，兼顧公平”原則，“教育政策的導向和偏差是造成校際間教育資源配置的不公和失衡，是導致區域內義務教育發展不均衡最直接、最主要的原因”[33]。因此，教育資源短缺可能是我國隨班就讀發展過程中一直會面臨的一個問題。但是從前文不難看出，即便是在教育高度發達、教育經費投入比例較高的新西蘭，也依然存在著由于資源不足而拒絕殘疾學生入學的問題。

但是再回顧我國隨班就讀的發展歷程，大都起源于教育資源相對貧乏、落后的農村地區。1987年“金鑰匙”視障教育研究中心在華東、華北和東北的部分農村地區開展了“讓視障兒童在本村就近進入小學隨班就讀”的教改試點工作；1989年國家教委嘗試探索農村地區推行隨班就讀的可行措施, 解決廣大偏遠地區殘疾兒童的受教育問題[34]。所以在資源有限的情況下，考慮如何能夠充分利用和整合現有的教育資源，才是解決我國隨班就讀發展的當務之急。因為資源的的充分利用和整合在一定程度上可以解決效率與公平之間的矛盾，為特殊兒童的發展帶來更大、更多的支持。以新西蘭為例，新西蘭政府在大多數政策和文件中都貫穿著社會參與的原則，強調融合教育的發展和學生的家庭、社區之間的聯系，形成家庭—學生—教師—學校—社會這樣一條不可分離的鏈條[35]。這是因為新西蘭教育改革的一個關鍵要素就是學校社會化，家長和家庭進入當地學校董事會。這對我國隨班就讀工作的開展具有一定的借鑒意義，具體而言我國隨班就讀要考慮的是如何調動區域內以及區域間的資源進行整合，形成以普通學校為核心的，政府、家庭、社區、特殊教育資源中心、高等學校、專業社團以及第三方機構介入的環繞式教育資源整合模式。

（二）厘清特殊教育和融合教育的關系，實現普通學校在隨班就讀中的主體地位。眾所周知，融合教育的提出是特殊教育改革發展的必然結果和理想目標。但必須清楚的是，特殊教育和融合教育是兩個不同的概念。“在推進全納教育的發展過程中，若只把發展重點局限于特殊教育，那就會造成對全納教育的片面理解及體系建構的缺失與斷裂?！盵36]融合教育是一個包含特殊教育、普通教育等整個教育領域在內的更廣泛的概念，它的實現需要整個教育政策、資源、課程、師資等全方位的調整和改革[37]。在新西蘭融合教育政策的發展過程中，特殊教育和融合教育政策的混淆，其本質還是在于不同思維范式之間的價值沖突無法協調。新西蘭曾因此出現過家長為追求隔離教育權利而集體訟訴教育部的丹尼爾案（theDanielscase）[38]，從短期而言減慢了邁向融合教育的步伐。

縱觀我國隨班就讀政策的定位，和新西蘭也有著相似之處。一直以來我國隨班就讀政策被作為發展特殊教育的一項政策來執行，無論從政策的制定、實施，還是隨班就讀的行政管理，一直都是隸屬于特殊教育領域。[39]這使得我國當前的隨班就讀在實踐中矛盾重重，特殊學校成為隨班就讀的主體，而真正的主體——普通學校則成為了被動的跟隨者，普通學校沒有真正承擔和占據變革的核心地位。而從師資培養來看，也面臨同樣的問題。目前，國內的普通教育教師培養體系與特殊教育師資培養體系相互獨立，普校教師的職前教育并沒有系統地包含特殊教育知識內容，資格證書的獲得與考核很少或根本就沒有包含特殊教育成分。[40]兩類師資培養體系的割裂，導致普通學校在實踐中難以勝任主體地位。由此可見，只有從政策層面徹底厘清特殊教育和融合教育的關系，隨班就讀才能真正突破原有的“政策上歸屬特殊教育，實踐上歸屬普通教育與特殊教育”的尷尬態勢。[41]

（三）處理好集權和分權的關系，促進價值觀和國家角色的轉變。新西蘭教育變革在分權和集權間搖擺，也是政府面臨的一個較大困惑。責任下放是新西蘭教育改革的兩個核心要素之一，這在新西蘭《特殊教育2000》中體現得尤為明顯。但是隨著新西蘭政府對《特殊教育2000》實施效果進行檢核后決定廢除特殊教育服務部門，設立四個區域性的學習支持網絡，每個都有大量的本地服務點。這將從不同層次加強對家長、殘疾人團體和毛利人需求的關注；更好的協調國家、地區以及和其他部門之間關系；促進政策頒布和實施之間的聯系；促進特殊教育和其他教育之間的聯系；直接隸屬于政府。這是教育部從分權再次走向集權化的舉措。這種分權和集權的變化，在一定程度上會影響著融合教育的進程和效率。

我國自1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》發布以來，教育行政體制一直在努力向地方負責、分級管理的方向轉變，尤其是2014年的全國教育工作會議上提出了我國教育行政改革的新要求：轉變政府職能，推動管辦評分類，形成政府公關管理、學校自主辦學，社會廣泛參與的教育行政格局[42]。但我國在教育行政體制分權化改革中卻存在著下放內容有限、在權力下放的過程中加劇了地方教育資源的不平衡等問題[43]。以教育部頒發的《普通學校特殊教育資源教室建設指南》為例，我國大部分地區并未制定具有地方特色的政策文本，而是直接轉發了教育部頒布的《建設指南》，將其作為規范地方資源教室建設與管理的依據。盡管該指南具有一定的宏觀性和普適性，但仍然需要每個地區根據自身的經濟、文化條件做出相應的修訂和細化，才具有可操作性[44]。

因此處理好集權和分權的關系，在很大程度上將有利于促進價值觀和國家角色的轉變。從價值觀上來看，集權容易忽視差異性；分權則更傾向于個性化和多元化，而這正是融合教育理念發展所需要的最核心的東西。正如融合的權利并不意味著個體或團體必須加入，相反一些可以選擇的隔離安置方式在一定程度上能夠保持個體身份和文化的多樣性。從國家角色轉變來看，集權制下的國家角色以“承辦者”為主，直接提供服務和獨立承擔責任；分權制下的國家角色以“協調者”和“監管者”為主，從直接提供服務轉變為制定政策，提供專業的建議和對學校的支持以及對特殊教育經濟供給進行調節服務，多元主體共同承擔責任。