農(nóng)民工社會保障問題探析

（桂林理工大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程院 廣西 桂林 541004）

1.農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀

農(nóng)民工是我國經(jīng)濟制度變遷與社會轉(zhuǎn)型發(fā)展期出現(xiàn)的特殊群體，是我國特定的戶口制度下發(fā)生的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的產(chǎn)物。所謂農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村，進入城市從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動6個月以上的勞動者。他們具有工人、農(nóng)民的雙重身份。隨著社會的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民涌入城市，期望改善生活、改變命運。2016年，我國農(nóng)民工總量達到2.8171億人，比2015年增加424萬人，增幅達1.5%。問題也隨之出現(xiàn)并逐漸突顯。農(nóng)民脫離自己原本熟悉的角色，投入到另外一個新的角色當中，處境變得十分尷尬。由于沒有城鎮(zhèn)戶口，所有的社會關(guān)系又都在農(nóng)村，進入城鎮(zhèn)后，不免被政策排斥，夾在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，成為名副其實的“邊緣人”。

當前的中國，社會保障制度不斷發(fā)展，涵蓋范圍日益廣泛，但面向農(nóng)民工群體的保障制度卻顯得蒼白無力，一些地方政府雖響應(yīng)時代號召，出臺了相關(guān)的政策保障措施，但施行效果仍然不夠理想。傳統(tǒng)的農(nóng)民群體，無意中被卷入社會變革的浪潮。因為生存和發(fā)展需求，他們離開作為根基的土地，參與到城市的經(jīng)濟社會運行當中，為城鎮(zhèn)提供廉價勞動力，為城鎮(zhèn)建設(shè)和城市化發(fā)展做出重要貢獻，這本身是一種歷史的進步和社會發(fā)展的主流趨勢。

但是，農(nóng)民工的尷尬地位，讓他們飽受各種不公平和歧視。在城市，他們承擔著“臟、亂、差”甚至是高危工作。大多數(shù)人的工作環(huán)境條件惡劣，缺乏最基本的勞動保護。而在實際生活當中，他們在就業(yè)機會、工資收入、教育，尤其是在社會保障方面也與城市居民相差甚遠，諸多權(quán)益遭到“合理”踐踏。城市社會保障制度不覆蓋遷移出來的農(nóng)民群體而使他們無法抵御城市工作生活的風(fēng)險，從而赤裸裸地暴露在風(fēng)險之下。

2.農(nóng)民工社會保障缺失的原因

2.1 他們是社會改革的“犧牲品”

改革意味著社會各方利益的調(diào)整，改革的過程必然伴隨著損害或增進某個利益群體的利益，這是市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)必須付出的代價。中國的經(jīng)濟發(fā)展雖然沒有經(jīng)歷“羊吃人”的血腥，但是高速的經(jīng)濟增長率無疑也是剝奪的結(jié)果，農(nóng)民工群體就是經(jīng)濟發(fā)展和不合理制度的“犧牲品”。農(nóng)民工進入的大多是“非正規(guī)”行業(yè)，對于雇主來說，繳納社會保障金會增加勞動成本，因而對于社會保障采取抵制態(tài)度。與中央政府關(guān)心社會長期穩(wěn)定發(fā)展的目標不同，某些地方政府更關(guān)心的是當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展問題。當?shù)胤秸械綖檗r(nóng)民工繳納社會保障金增加了企業(yè)負擔，影響了經(jīng)濟發(fā)展的時候，對該項制度施行選擇含糊態(tài)度。即使出臺相關(guān)政策，也只是出于維護社會穩(wěn)定的功利性要求，局限在“民工”而非“公民”的層次來探討，農(nóng)民工的社保利益只是政策的附屬品，農(nóng)民工并沒有進入憲法上所講的一視同仁的權(quán)利體系。

2.2 農(nóng)民工自身理性選擇的結(jié)果

從農(nóng)民工自身來看，他們所從事的一般都是體力勞動，加上自身文化素質(zhì)不高，缺乏維權(quán)意識。相對于社會保障而言，很對人持懷疑態(tài)度，他們更愿意相信或者依靠“家庭保障”、“土地保障”，幾乎沒有參加社會保障的意識。這僅僅是站在農(nóng)民工立場之外的客觀建構(gòu)，忽視了作為整體的農(nóng)民工并不是缺乏最基本的經(jīng)濟理性的群體這一事實。即使是文化水平再低的農(nóng)民工，只要社會保障對其有明顯的益處，他就一定不會拒絕。這個角度上來看，農(nóng)民工也是理性經(jīng)濟人。由于大多數(shù)人的流動性比較大，他們不愿意看著原繳納的社會保障金化為烏有，而且不繳納社會保障金的話，他們更容易被雇傭，并且可以拿到更高的工資。因此造成“兩高一低”即參保率低、社會保障待遇低、退保率高的尷尬局面。

2.3 “農(nóng)民工”身份界定困難

農(nóng)民工尷尬地位的原因之一就是其具有雙重身份或者說是身份的模糊性，這種模糊性使得政府不能準確把握政策導(dǎo)向。他們與當時西方資本主義發(fā)展時期的農(nóng)民相比，具有很大的不徹底性。西方的農(nóng)民當時是徹底被趕出土地，進入工廠勞作。而我國現(xiàn)階段的農(nóng)民工基本沒有放棄過農(nóng)村土地的生產(chǎn)。提倡了很多年的戶籍制度改革雖有進展，但無較大成效。不管是在制度上還是生活中，他們必然逃不過被排斥的命運。

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的邊緣性地位是其社會保障制度嚴重滯后的根本原因。農(nóng)民工社會保障系統(tǒng)建設(shè)，對于農(nóng)民工自身以及社會的整體發(fā)展都具有深遠意義。

3.建立農(nóng)民工社會保障的意義

3.1 有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展

研究表明，社會保障制度不僅具有社會功能，還具有經(jīng)濟功能。建立針對農(nóng)民工的社會保障制度有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮。當前的中國農(nóng)村，農(nóng)業(yè)人口快速增長，但土地面積接近飽和，人地關(guān)系緊張的局面日益凸顯。土地對于農(nóng)民來說，保障功能遠遠大于經(jīng)濟功能。農(nóng)民工進城生活，但不主動放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是為了抵御在城市從事非正規(guī)職業(yè)的風(fēng)險。這種理性行為導(dǎo)致了整個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的無效率和滯后狀態(tài)。如果建立適應(yīng)農(nóng)民工實際需要和發(fā)展的社會保障制度，使他們可以有效地規(guī)避風(fēng)險，抵抗能力的增強不再依附土地，那么農(nóng)民工會逐漸放棄落后的風(fēng)險管理手段，放棄農(nóng)村土地。這將大大有利于推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展。

3.2 有利于加速推進城鎮(zhèn)化建設(shè)

在過去的幾十年，農(nóng)民工進城填補了改革開放生產(chǎn)力發(fā)展的特殊需求，為城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造了新的有利條件。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展問題與“三農(nóng)”問題緊密相關(guān)，而促進農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)，是解決“三農(nóng)”問題的重中之重，這將有利于促進人口合理有序流動，減輕或者緩解城市化發(fā)展進程中的各種問題，使農(nóng)民工群體獲得穩(wěn)定的保障和社會地位，促進他們更加積極地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)盡心盡力。

3.3 有利于維護社會的穩(wěn)定運行和公平正義

筆者認為，如果不適當采取一定的保障措施，農(nóng)民工群體可能會成為社會穩(wěn)定的一大隱患。農(nóng)民工由于利益驅(qū)動來到城市打工，但卻只能從事臟亂差的職業(yè)，時刻面臨各種未知的風(fēng)險，還要遭受城市人的歧視、政策的限制和制度的排擠。這種不平衡的心理很容易造成反社會的情緒，誘發(fā)潛在的危險。一些失業(yè)的農(nóng)民工群體迫于生計，甚至走上違法犯罪的道路。筆者認為，只有讓農(nóng)民工享受到公平的社會待遇，才能逐漸抑制這種不安定因素，維護社會和諧發(fā)展。

4.政策探討

解決農(nóng)民工的社會保障問題，不能只是為了維持一時的安定或應(yīng)對輿論的壓力，必須從長遠著眼，建立可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)民工社會保障制度。

首先，必須明確農(nóng)民工社會保障問題的性質(zhì)。在城市化發(fā)展過程中，針對城鎮(zhèn)居民已經(jīng)建立了國家、企業(yè)和個人共同承擔的保障體系。在農(nóng)村，仍然是以集體辦福利與國家救濟為重點、家庭保障為主體的社會保障形式。雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險有所發(fā)展，但仍然力量薄弱，解決不了根本性的問題。城鄉(xiāng)之間相差如此懸殊，到底將農(nóng)民工納入到哪一個體系當中比較合理？針對農(nóng)民工應(yīng)該建立什么性質(zhì)的社會保障制度？學(xué)界對此也進行了深入的探討，一些人認為應(yīng)該把農(nóng)民工社會保障納入到城鎮(zhèn)社會保障制度，一些人認為應(yīng)該歸入農(nóng)村社會保障制度，還有人認為應(yīng)該建立專門為農(nóng)民工服務(wù)的社會保障體系。

將農(nóng)民工社會保障納入到城鎮(zhèn)社會保障體系當中不切實際。首先，農(nóng)民工是弱勢群體，不具備城鎮(zhèn)居民繳納社會保障金的能力。很多人流動具有盲目性，哪里有錢就奔向哪里，對于城市來說，他們只是“匆匆過客”。另外一方面，如果農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社保政策，對城鎮(zhèn)居民也有不公平性，因為農(nóng)民工仍然擁有自己的土地，在生產(chǎn)資料方面占優(yōu)勢，要做到公平，只能切斷農(nóng)民工與農(nóng)村社會保障的聯(lián)系。第二種做法的弊端在于，完全規(guī)劃到農(nóng)村社會保障體系當中，對于一些長期居住在城市，從事穩(wěn)定工作的農(nóng)民工群體來說，“遠水救不了近火”。農(nóng)民工的特殊性決定了其社會保障的特殊性，因此，筆者主張建立一種專門針對農(nóng)民工群體的社會保障體系。考慮到農(nóng)民工人數(shù)日益增多，流動性大，統(tǒng)一的管理方式很難施行，而應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民工實際情況建立分層次的社會保障體系。

4.1 將就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系

農(nóng)民工常年居住在城鎮(zhèn)并成功取得居住權(quán)，已經(jīng)放棄回鄉(xiāng)打算的，經(jīng)本人同意，可以直接將其納入到城鎮(zhèn)職工社會保障體系當中，實行同等繳費，與城鎮(zhèn)職工享有同樣的權(quán)利義務(wù)，享受同等待遇。但是考慮到農(nóng)民工群體的承受能力，允許其在參保內(nèi)容上擁有選擇權(quán)。這種制度安排將農(nóng)民工納入了統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會保障系統(tǒng)，并且在繳納險種、費用等方面有適當區(qū)別，在一定程度上分散了農(nóng)民工的生活風(fēng)險，易于與原有的城鎮(zhèn)社保制度對接，有利于促進程序統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障制度的形成。

4.2 針對就業(yè)不穩(wěn)定的農(nóng)民工建立專門的社會保障系統(tǒng)

如果農(nóng)民工只是短暫居住在城鎮(zhèn)，若干時間還有返鄉(xiāng)意愿的，針對這種就業(yè)不穩(wěn)定的情況，可以考慮建立專門的社會保障體系，為他們建立個人賬戶，以便保障金可以隨人口流動而變動；資金可以由國家、輸入地、輸出地及個人按照不同比例共同承擔，并以地方法律的形式確定下來。這在一定程度上也反映了社會對農(nóng)民工觀念的轉(zhuǎn)變。當進入這部分社會保障體系的農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定后，可以按照納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系的辦法轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)。

當然，建立農(nóng)民工社保制度，最重要的動力和保障就是大力發(fā)展經(jīng)濟。只有經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)民工的收入增加了，才有能力、有意識參加并積極響應(yīng)政策的實施。另外，各種制度的實施首先應(yīng)該以良善的法律制度為依據(jù)和保障，完善農(nóng)民工社會保障法律和制度建設(shè)，從立法上探索適合國情的農(nóng)民工社會保障模式勢在必行。

農(nóng)民工問題不僅關(guān)系到億萬農(nóng)民工及其家庭的切身利益，而且是一個包含社會權(quán)益、經(jīng)濟利益及社會融洽和諧的綜合性問題。筆者只是在既有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)民工群體的實際情況，嘗試性地進行了制度安排。但是，建立或者完善一項制度是一個浩大而復(fù)雜的工程，需要經(jīng)過精確的計算和反復(fù)的驗證，還需要充分考慮到各方利益和影響因素。只有這樣，才有可能使農(nóng)民工成為社會保障制度的真正獲益者。

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