新預算法下事業單位提升預算績效管理能力的幾點思考

孔巖

【摘 要】新《預算法》頒布后，對預算績效管理提出了明確要求。事業單位應轉變觀念，適應預算績效管理的要求，為社會公眾提供更優質的服務。本文指出了事業單位預算績效管理工作中存在的問題，并結合新《預算法》及事業單位改革的要求提出了解決思路，應當從轉變預算管理觀念、建立健全制度、與單位發展規劃相結合、加強流程控制、充分利用信息化手段以及加強外部監督等方面開展工作，旨在為事業單位實施績效預算管理提供有效的幫助。

【關鍵詞】新《預算法》；事業單位；預算績效管理

2014年8月31日，《預算法》在出臺20年后，迎來了首次修改后的正式發布，新《預算法》于2015年1月1日起正式施行。新《預算法》旨在規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。圍繞此宗旨，新《預算法》中六次提及“績效”二字，預算績效管理從預算編制、執行到審查，貫穿于預算管理的全過程。

在我國，事業單位存在的數量龐大，其上級部門多為政府主管部門或者政府職能部門。國家對事業單位給予財政撥款，因此，事業單位預算管理也須在預算法的約束下，全面提升績效管理能力。

一、事業單位實施預算績效管理的意義

1.落實預算管理制度改革，提升預算管理能力

長期以來，事業單位的預算編制都是以上年支出情況作為主要參考，增量預算是預算編制的最主要形式，這種單一的預算編制方法欠缺科學性，并形成了大量的結轉結余資金，對資金的使用只有數字的累計，而無效果評價。為推進現代財政制度建設，財政部早在2011年就提出建立預算績效管理制度，并在新《預算法》中以法律的形式加以規范。績效管理多維度、全方位的對預算管理提出了更高層次的要求，實施預算績效管理，必將提升事業單位的預算管理能力。

2.順應事業單位改革，提高內部綜合管理能力

事業單位改革的基本路徑之一是建立法人治理結構，履行真正的法人職責。長期以來，社會公眾的意識里普遍認為事業單位的大鍋飯好吃，上班就是混一混日子。事業單位的改革就是要打破這樣的局面，讓法人乃至單位的領導班子成員都肩負起管理的責任。建立法人治理結構，就需要建立與之相適應的預算管理體制。組成預算管理委員會，協調各職能部門編制預算，督促、監控預算執行，開展績效評價，并將評價結果作為下一年度分配資金的重要依據。一系列的新要求、新舉措必將促進單位綜合管理能力的提升，滿足事業單位改革的需要。

3.開展預算績效管理，提升公共服務能力

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中關注預算資金的產出和結果。使用財政資金，應該花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務。事業單位在我國數量龐大，其具有非公共權力機構、公益性及為公眾提供公共服務的屬性，也是財政資金的重要使用者。因此，同樣肩負著提升公共服務能力的使命。預算績效管理，衡量資金使用的效益，倒逼事業單位明確服務目標、提升服務質量，為社會提供優質的服務。

二、事業單位實施預算績效管理存在的問題

1.管理缺位越位，配套管理機制不健全

事業單位由于其依附于行政機關的特性，導致其并未擺脫上級政府或部門的領導和指示，常常帶來政府和市場之間的錯位、越位、缺位現象。內部議事機制不健全，配套的管理制度以及督辦機制不健全，都是預算績效管理實施的阻礙。此外，財務部門、資產管理部門、采購部門及其他涉及預算編制的業務部門各自為政，造成項目重復建設、活動重復開展、設備重復購置，資金未能得到有效利用。

2.績效預算管理觀念淡薄，不能主動適應改革

長期以來，我國各級事業單位普遍采用的是傳統預算管理模式，無論是花錢的效率，還是花錢的效益，都無法滿足財政體制改革的要求 。國庫集中支付制度助推了財政結余資金的消化，但并沒有從根本上改變事業單位的預算管理模式。與此同時，預算績效管理的觀念也并未受到重視，拍腦袋要錢和年終突擊花錢屢見不鮮。只講利益，不講效益，事業單位缺乏適應改革的動力，導致預算績效管理推行緩慢。

3.預算編制缺乏規劃，績效指標設置不合理

預算績效目標的設置應與單位事業發展方向相一致。從事業單位的財政資金補助形式來看，即使是自收自支的事業單位，無人頭費的補助，通常也會涉及到項目資金的預算編制。目前，事業單位績效目標填制中普遍存在著填寫內容不規范、績效目標不清晰、績效指標不明確、不細化的問題。一方面由于編制中不能和事業發展目標相匹配；另一方面是由于事業單位所開展的部分項目特異性強，指標設置特別是質量指標和效益指標存在困難，存在指標設置不準確、難于賦予指標值等問題。

4.預算編制與預算執行相脫節，績效指標評價未能加以應用

由于預算編制未經過充分論證，且對于預算執行路徑規劃不清晰，導致預算執行中擅自變更資金用途或是錢花完了，未能達成預期效果。現階段，預算績效管理尚未充分發揮作用，往往指標是設置給上級部門、設置給監管部門的，對于事業單位自身來說并無約束。外部預算績效評價沒有完全發揮調節預算資金分配的作用，亟需建立有效的預算評價應用機制。

三、事業單位提升預算績效管理能力的建議

1.轉變預算管理觀念，預算管理形成部門間合力

樹立現代化的預算管理理念是事業單位首要解決的問題。不僅是單位的領導班子、財務部門，其他業務部門也需要樹立預算的績效管理理念。轉變觀念：一是依靠領導班子的重視，設定績效目標就是設定責任書，對待績效承諾絲毫不得馬虎。二是依靠宣傳培訓，聘請專家、學者或主管部門、財政部門的負責同志就政策、方法進行徹底剖析、講解，獲得理解才能獲得支持。三是通過領導班子的引領，建立部門間的工作聯動機制，逐步形成業務部門主動參與預算管理的氛圍，財務部門與業務部門在預算管理工作中相互作用，相互配合，預算績效管理才能逐步深入人心。

2.建立健全各項制度，強化項目全生命周期管理

事業單位預算管理方面的制度須根據各級財政部門的總體要求和部署并結合本單位實際情況及時修訂，各部門的職責分工、各階段的工作任務及決策的具體方式、業務流程都應體現在預算管理制度中。此外，對于項目預算的編制還應完善項目管理制度，建立項目評審制度。年度預算編制工作開展前，籌建本單位的項目庫，聘請內、外部專家對項目進行嚴格甄選，不具備執行條件的項目不予入庫，建設內容類似的項目擇優入庫。項目完成后及時評價、反饋，為下年度或下一階段工作提供重要依據。

3.預算編制與單位發展規劃相結合，合理設定績效目標與績效指標

預算編制過程中設定績效目標，執行中對績效目標、績效指標的完成情況開展監控，完成后開展績效評價是預算績效管理的顯著特征。績效目標、績效指標應結合單位發展規劃、項目實現的服務效果來制定。遵從以下路徑：

（1）單位職能→各項具體工作職責→年度主要工作任務→總體目標→績效指標→績效指標值→預算具體內容與數據編制。

（2）項目功能屬性→預期產出效果（總體目標）→績效指標→績效指標值→預算具體內容與數據編制。

在績效指標的設定中，應以與預算管理相結合為基本出發點，避免指標堆砌，又無法反映資金使用效益。對待中期指標與年度指標設置要注意長期與短期的結合。數量指標設置較為容易，賦值時需要考慮成果性數量如采購設備臺數、舉辦活動次數、形成報告篇數等是否考慮到資金與時間成本，滿足事業發展或項目順利開展的前提條件下，進行數量的優化賦值。質量指標的設置中應兼顧過程與結果雙重因素，該類別指標應反映資金投入后對某項事業發展過程的改善或建設、培養的成果優化程度。效益指標設置中，應注意對賦值為“顯著提高”、“有所提升”等的指標，參考滿意度指標的衡量，通過調查問卷、能力測評、實地勘察等方式可進行有效評估。

4.強化流程管理，與內部控制制度建設相掛鉤

內部控制建設中，對預算管理提出過程管理的要求，即從編制、審批、執行、決算與評價等環節加以控制。

（1）預算編制環節。在明確績效目標后，應當結合歷史數據、行業數據及市場價格等有據可循的標準提出測算數據。

（2）審批環節。應引入專家評審機制，充分結合事業發展情況或項目建設情況對預算編制的全面性、科學性進行審核，避免重復建設，造成資金浪費。

（3）執行環節。財務、內部審計、資產管理、采購等部門都應當發揮監督作用，建立聯動配合的機制。未按規定執行政府采購或登記資產等行為，應及時糾正或停止執行。

（4）預算調整。對執行中發生偏差，預算調整環節，相關執行部門需要提出確需調整的充分依據，并履行調整程序。不得以任何借口擅自變更資金用途，影響財政資金發揮效益。

（5）決算與評價環節。應充分反饋預算執行情況，對執行發生偏差、導致大量資金結余、未完成績效目標的項目，在未來的預算年度不再作為扶持項目。

過程管理即是風險防控管理。支出過程中存在審批不完善、超標準及票據造假等風險，采購過程中存在價高質次、腐敗等風險，國有資產管理中存在資產流失的風險，而每一行業又存在行業內各種經濟風險、技術性風險，導致資金不能發揮效益。事業單位應當加強內部控制制度建設，為預算績效管理保駕護航。

5.信息化助力績效管理，大數據不斷發展應用

借助信息化的手段提升管理能力已經得到廣泛的認可，預算績效管理領域中也應加強探索與應用。預算編制環節，匯總各部門預算編制情況，與數據庫中以前年度同類基本支出、項目支出情況對比分析，削減不合理支出，加大對高效項目的資金扶持。預算執行環節，通過信息系統中的授權審批，對支出項目把關，減少人為操控因素，設置預算執行偏差預警，加強預算執行的剛性控制。決算與評價環節，利用信息系統提升決算數據的準確性與可比性，通過財務管理指標的提取，分析資金使用效率，結合績效指標的設置，對項目執行情況開展自評。另外，通過財務部門、資產部門、采購部門及其他業務部門信息系統中的數據共享，對資金流動過程逐級把關，有效提高資金的使用監控能力。

6.強化外部監督引導，加強評價結果應用

上級主管部門、財政部門等監督管理部門應當通過宣傳培訓、優秀案例展示、出臺指標設定指南等方式引導事業單位做好預算績效管理工作。此外，審計、紀檢等部門應當實現從支出合規性檢查到資金使用效益率檢查的轉變，為事業單位繃緊紅線。除涉密項目外，事業單位還應主動公開預決算情況，接受社會公眾的監督。外部績效評價結果是財政預算資金分配的重要依據，內外合力構建“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

四、結束語

新《預算法》為實施預算績效管理提供了法律依據，嚴格貫徹落實《預算法》及配套法律法規，以提升公共服務能力為根本出發點，推動預算邁入精細化、現代化管理的新時代。

參考文獻：

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