當代PPP運作模式解析

劉鳳芹

摘要：PPP作為一種促進公共部門綜合效率的管理模式，通過政府部門和私人部門合作，引入社會資本的市場競爭和約束監督機制，在公共基礎設施中對充分發揮公共部門和私人部門雙方資本、人力及技術優勢具有重要意義。

關鍵詞：PPP融資 服務 伙伴關系

在經濟社會轉軌中，公私伙伴關系（簡稱PPP）模式被廣泛應用于公共產品和服務中，PPP模式對于促進制度、機制創新和加強功能方面意義重大。PPP作為公共基礎設施項目的種運作模式，是將政府和社會資本合作，將政府的職能從運營者或治理者轉向為監管者，在促進公共產品及服務效率提升的同時，加大了公平與效率的有機結合，提高了公共部門資源的綜合效率。

一、PPP理念

馬歇爾在《經濟學原理》中指出，市場經濟中，競爭固然重要，但不是萬能的，有時合作比競爭更為重要，PPP就是基于這種合作關系建立。聯合國發展計劃署給PPP的概念是指，政府、營利及非營利性企業和組織在某個項目中形成的相互合作關系形式，各合作方通過PPP形式，可達到比單獨行動更為有利的結果。各合作方參與項目時，項目的責任不是由政府全部轉移給私營部門，而是由各參與合作方共同承擔責任和風險。PPP目標是提供公共產品及服務，合作是前提，在合作過程中，做到利益共享，最后強調風險共擔。政府部門進行監督質和量，并為私人設置相應的條件，讓私人合理參與，并保證私人獲得定的利益，協助控制相應風險。所以，PPP擁有1+1>2的管理創新理念。

二、PPP特征

（一）伙伴關系

伙伴關系是PPP中最為首要的第一大特征，沒有伙伴關系就不存在PPP。項目目標一致是PPP中政府公共部門與私人部門形成的伙伴關系與其它關系相比的特色之處，在一些PPP項目上，伙伴關系核心就是擁有一個共同目標，要用最少的投入，實現最多的產品及服務，私人部門借助這個目標去追求實現自身利益，政府部門借助這個目標去追求實現社會公共福利和利益。PPP伙伴關系形成的項目目標一致性，就是各方要為對方利益和風險考慮，這種伙伴關系才能得到長久發展。

（二）共享利益

共享利益是PPP第二個特征。利益共享主要指共享PPP項目的社會成果，共享取得的相對穩定平和的項目投資回報。PPP項目屬于公益性項目，各方運作過程中不能以利潤最大化為目的，所以政府部門要對利潤進行調節控制，不允許單方面提高價格而分享高額利潤，避免引起社會公眾的不滿和混亂。所以，利益共享也成為了PPP伙伴關系的基礎之一。

（三）分擔風險

分擔風險是PPP第三個特征。風險和利益具有對應性，如果沒有風險分擔，也不可能形成伙伴關系。在PPP中，政府與私人部門合理分擔風險的特征，是其區別于政府與私人部門其它合作買賣的顯著標志。沒有誰喜歡風險，在PPP中，政府部門要盡可能大的，尤其在自己優勢方面要多承擔伴生風險，要讓私人承擔盡可能小的風險。如在道橋、管線等建設中，因流量達不到預期收益時，政府可以進行貨幣流量補貼，而私人部門則需加強承擔相應的管理職責，PPP中每種風險讓最善于應對的合作方實現最佳承擔，可實現項目成本的最小化，實現項目整體風險最小化，遠優于公、私方單獨追求的風險最小化。

三、PPP功能

（一）一般功能

PPP管理模式具備普通管理模式的一般職能，如計劃、組織、領導及控制等。PPP計劃是由政府和私人部門聯合制定，并按合同執行，既有共同目標，又有各自目標，每個合作時期都有具體的目標，也就是每位管理人都明確目標，為實現目標在努力。PPP組織可為新設立的機構，一般由政府和私人雙方管理人員共同參與組成，可依照合同安排相應的管理組織職位。PPP領導可依據合同共同組成，也可雙方輪流執政。PPP控制中，政府和私人都在時刻控制實際績效，政府拿目前實際績效與合作前比對、靠社會公眾的反映為控制點進行管理糾偏，而私人部門更加側重實際產生的投資回報、拿與以往的其它項目比較進行管理糾偏，可見PPP控制作為創新管理環節中最后的一環非常重要。

（二）特殊功能

PPP作為一種新型的管理模式，還具有其它管理模式所不具備的融資、新技術利用及機制創新等特殊管理職能。PPP融資在早期已被人們熟知，如私人部門在社會基礎設施建設方面進行投資，再通過收費收回投資，可彌補政府資金不足，這樣政府通過私人融資來為社會提供公共設施和提高服務水平。PPP新技術利用可為公共部門帶來私人部門所持有的新技術和新管理模式，能極大提高公共設施產品及服務的效率和水平，借私人之手，極大程度的滿足了社會和公眾的需求。PPP機制創新優于計劃與市場單獨作用，克服了政府公共投入激勵機制不足和私人部門的袖手旁觀，屬于新型運行機制和管理體制。可見，PPP特殊功能能明顯加快我國新興市場經濟現代化建設進程。

四、PPP模式

由于PPP合作形式多種多樣，也沒有完全統一的標準。目前，PPP可分為外包類、特許經營類和私有化類三類，私人承擔的風險依次遞增。外包類主要是私人部門僅承擔項目實施過程中的部分項，不涉及收益的分享，屬于簡單的商業價值交換行為，政府買單和完全承擔風險。特許經營類是私人部門參與的項目多，政府和私人部門共擔風險，政府部門協調處理雙方項目中的收益性和公益性關系，特許經營期限之后轉交給政府部門，特許經營類主要表現為TOT（移交-經營-移交）、BOT（建設-經營-轉讓）和以PFI（英國私人融資活動）等為代表的其他形式。私有化類是私人部門參與項目的整體投資，承擔所有風險，擁有項目永久所有權，但私人部門接受政府在定價、產品服務及質量等方面的監管，確保不會由于私人權力過大損害社會公眾福利。

五、小結

PPP作為公共基礎設施中的種項目運作模式合作，在提供社會公共產品時，通過政府部門和私人部門合作、利益共享及風險分擔等創新運作模式，使合作各方達到比單獨行動預期更為有利的結果，既能促進公共部門綜合效率的管理模式，有能充分實現公共利益最大化，對于加快城鎮化建設、提升我國公共設施治理能力、構建當代政府管理及財務等運作模式具有重要意義。