基于WSR方法論的開放數據政策分析框架結構解析
——以美國和加拿大為例

馬海群，陶　易（黑龍江大學．信息資源管理研究中心，．信息管理學院）

開放數據政策能夠引導和加速社會公眾對公共數據的使用，提升全社會經濟競爭力和科技創新能力，提高政府透明度；政策文本對于各級地方政府實施政策具有指導全局、監管問責、科學推進的作用。2017年，國務院辦公廳出臺了《政務信息系統整合共享實施方案》，［1］提出了“推動開放，加快公共數據開放網站建設”的要求，標志著我國開放數據相關政策制定向前邁了一大步。政策的分析解讀可通過定性分析和定量分析兩種方式來進行：定性分析政策文本的優勢是語義理解的準確度高，內容涉及開放數據的政策即可歸類為開放數據政策；定量角度進行政策文本分析時可實現批量化處理并重視分析的細粒度，對政策標題、政策發布者、政策條款等單元分別解讀。政策文本整體篇幅中“開放數據”或“數據開放”的詞頻較高，政策標題中包含“開放數據”或“數據開放”的政策可稱為專門的開放數據政策；反之，政策文本與開放數據輕度相關，政策標題中不包含“開放數據”或“數據開放”的政策稱作開放數據相關政策。以定量和定性相結合的方式建構科學的政策研究方法論體系，是政策科學發展的基礎。［2］

許多國家都制定了包含“OpenData”標題的專門的開放數據政策，我國僅制定了開放數據相關政策，即政策條款中包含部分開放數據的內容，然而政策標題中并未包含“開放數據”或“數據開放”，政策標題仍然停留在“信息公開”、“信息共享”階段。這種現象導致的結果是開放數據運動進度緩慢，政策實施過程中規范性和可操作性有所不足，我國亟需制定專門的開放數據政策來指導具體政策實踐。［3］

本文采用WSR方法論構建開放數據政策分析框架，并結合美國和加拿大的開放數據政策進行框架結構解析，為我國開放數據政策研究提供參考依據。

1　相關文獻綜述

政策分析框架可作用于政策周期的多個階段，趙潤娣［4］從政策制定角度構建了開放數據政策內容框架。通過對開放數據政策核心問題的提取和解析，構建了開放數據政策的內容框架，并將框架細化為政策條款后與美國、英國和澳大利亞三國中央政府層級的開放數據政策文本進行對照解析，結果證明該框架細分后所設置條款均在政策文本中得到體現。該研究提供了一種政策內容框架構建方法：提出問題→構建政策條款框架→多國政策條款比對→形成政策內容通用模板。公共政策分析領域則認為政策制定本身就是一種過程：政策問題確認→議程設置→方案規劃→政策合法化。［5］Zuiderwijk等［6］借鑒了公共政策分析領域的觀點，認為政策制定框架是根據決策周期過程來實現的，這個周期包括：議程設置、政策制定、政策執行、政策評估和政策的變更或終止。因而，從政策環境和背景、政策內容（政策投入）、政策績效指標評估（政策產出）、實現公眾價值觀（政策影響）角度探討了開放數據政策的執行情況。李健等［7］構建了既可用作政策制定分析，又可用于政策評價分析的政策分析框架。

在創新技術政策領域，政策分析框架的主要作用有兩點。① 探討政策協同。多采用定量研究方法構建政策分析框架，通過內容分析法對政策文本編碼后探討政策間協同度。李良成等［8］通過政策主體、政策目的、政策工具三個維度構建政策分析框架探討政策群之間的協同狀況。② 進行政策演進分析。汪濤等［9］創造性地提出基于“類定量化”的政策文本分析框架，將政策目標、屬性、數量作為縱向劃分依據，將政策工具、政策主體、政策作用面作為橫向截面劃分依據來探討政策發展規律。

受到以上研究的啟發，本文認為通過維度設計能夠建立一種政策分析框架，該框架應當能夠內嵌至圖書館或知識庫的服務平臺中，作為一種政策分析的產品提供服務。該政策分析框架需要滿足以下條件。① 解釋政策問題。運用該政策分析框架能夠用來說明目前政策所處階段、解釋政策現狀，為政策的制定、分析、評估、監控和終結提供參考依據，結果的呈現可結合H5交互式智能化圖譜展示。②循證式驗證。該政策分析框架應該盡可能多地采用定量研究來減少人為干預，并能夠結合各國政策的實施情況作為證據來驗證政策分析結果。③ 可拓展的維度設計。該政策分析框架的維度設計應當具有拓展性和可塑性，在未來的研究中可根據實際情況來添加、切片、細分、延展和整合維度以適應政策研究的變化。

2　維度確立與數據選擇

本文基于工程學中“物理（Wuli）－事理（Shili）－人理（Renli）系統方法論”（簡稱WSR方法論），確立政策分析框架的維度。物理是指遵循物質世界的客觀道理，強調理論科學的功能分析；事理是指遵循流程的道理，強調具體實踐的邏輯分析；人理是指遵循組織協作的道理，強調組織結構的人文分析。［10］WSR方法論的應用場景是對功能角度、邏輯角度、人文角度三個維度的不同演繹來進行評價指標和模型的構建。

WSR方法論應用于政策分析框架的優勢是維度的拓展性強。① 從功能角度探討開放數據政策制定所需政策環境。其拓展性體現在：可通過定性角度分析政策的相關政策群，亦可通過定量角度采用社會網絡分析關聯政策來確定相關政策群；可以在此維度上與時間維度結合探討政策所處的階段：需要相關政策群的制定來提供政策保障（準備期）、相關政策群已經制定完備需制定專門的政策（初創期）、已經制定并實施了專門的政策（成熟期）、需要進行政策的更新或終結（衰退期）。② 從邏輯角度探討專門的開放數據政策所需包含的條款內容。其拓展性體現在：可進一步根據層級架構劃分，如法律、行政法規、司法解釋、部門規章、地方性法規等，根據不同層級制定更加精細化的、不同的開放數據政策條款；隨著政策分析研究的深入，精準化程度不斷提高，參考性的政策條款組成完整的政策文本，能夠最大可能性地輔助一系列專門的政策制定。③ 從人文角度探討開放數據政策的研究對象，政策主體的參與度為開放數據政策的落實效果提供分析依據。其拓展性體現在：人文角度可進一步分為政策發布者、政策監管者、政策實施者以及其他利益相關者。足見WSR方法論閃爍著豐富的思想火花，其最終構成的政策分析框架亦具有較強的拓展性。

本文選取美國和加拿大的開放數據政策進行框架結構解析的原因。① 開放數據政策制定起點方面。兩國于2013年簽署G8開放數據憲章，成為首批步入開放數據政策制定的國家行列。② 開放數據政策執行結果方面。根據2016年4月萬維網基金會發布的第3版《全球開放數據晴雨表》［11］對全球多個國家的開放數據執行情況調查結果顯示，美國排名第二、加拿大排名第四。足見兩國是開放數據政策制定和執行領域中的先驅，采用兩國開放數據政策進行解析具有典型性和代表性。

3　開放數據政策分析框架

根據WSR方法論構建的開放數據政策分析框架（見下圖），從物理、事理、人理三個層面對開放數據政策的各項細節作出了分析和說明。物理層面：從功能角度對政策具體實現目標進行劃分，形成開放數據相關政策群；事理層面：從邏輯角度構建開放數據政策條款；人理層面：從人文角度進行政策主體分析。

圖　WSR方法論構建的開放數據政策分析框架

3.1　功能角度——開放數據相關政策群

開放數據政策需要一系列相關政策群對政策進行功能補充和支撐，才能輔助開放數據政策發揮最佳功效。BortotJohnCarlo［12］研究了大數據與開放數據的政策框架，按照政策目標不同將開放數據相關政策分為兩類：① 獲取和發布；② 隱私、安全、準確性和歸檔。該研究探討的內容較為充分，然而分類略顯籠統，本文將從功能角度對開放數據相關政策作進一步細分。信息生命周期理論認為信息會經歷從產生到消亡這一客觀規律過程，［13］包含數據生成和發布、權限配置管理、數據呈現、更新和利用管理等。［14］

按照政策實現目標將政策進行功能劃分為：知識產權、信息公開、隱私保護、信息安全、信息技術、數據開放、信息存儲、數據標準、信息管理（表1為美國和加拿大開放數據的相關政策群）。① 知識產權：對著作、專利發明等產品的版權歸屬進行界定，避免引發所有權糾紛。② 信息公開：政府機構在官方網站上公開政務信息，公民享有主動申請獲取未公開信息的權利。對于信息公開程度、信息公開內容、回復信或者否決信息申請，政府享有最終裁決權。③隱私保護：政府機構在收集、存儲、使用和傳播個人信息時必須受到一定限制，必須采用正當程序以防止濫用個人信息。開放的數據集中如果涉及公民數據時，可以選擇不公開或者獲得公民許可。④ 信息安全：信息發布時會面臨信息安全問題，如黑客、病毒。⑤ 信息技術：云計算、大數據等高新技術搭建數據平臺，保障數據穩定開放并支持決策。⑥ 數據開放：政府要求各機關部門統計數據，主動在規定的開放數據平臺或各單位的官方門戶網站上進行數據的發布，由專人負責定期維護、更新和審查。⑦ 數據標準：對數據進行甄別，要求數據質量高、格式規范、對元數據制定統一標準。⑧ 信息管理：按照成本－效益等原則進行協調管理。政府強調信息作為一種有價值的資產，在滿足用戶需求的同時應當有效支持決策，最大程度利用信息這一共同資源。

表1　美國和加拿大開放數據的相關政策群

3.2　邏輯角度——開放數據政策條款

《開放數據政策指南》［15］是各國廣泛認可的開放數據政策內容框架，本文以此為基礎，并按照微觀、中觀、宏觀重新構建開放數據政策條款。微觀政策條款是根據開放數據原則要求制定的條款，NugrohoRP等［16］認為開放數據政策重點應放在操作層面上，減少執行障礙并加速對開放數據的發布和使用。中觀是對政策價值觀、時間進度、資金流、合作關系的探索。宏觀政策條款是對政策監督管理和變化審查的探索。本文對美國和加拿大開放數據政策進行文本分析，與政策分析框架中設計的政策條款進行逐條比對，最終統計形成美國和加拿大地方開放數據政策條款匯總表（見表2）。

本文對美國的德克薩斯州等10個州、波特蘭市等26個市、蒙哥馬利郡等8個郡及華盛頓哥倫比亞特區在內的45個地區以及加拿大的13個市的開放數據政策進行文本分析，提取政策文本中與開放數據政策條款設計相同的內容進行編碼統計。以華盛頓哥倫比亞特區《透明、開放政府和開放數據指令》［17］為例，政策文本中指出“由首席技術官指定一名首席數據官承擔協調職責，審核哥倫比亞特區政策實施過程中計劃的合法性和拓展性，并為各部門和機構之間的信息共享、數據分析管理、輔助決策提供協調舉措。首席數據官最后應向首席技術官匯報以完成作為公共數據監察員的職能?！边@份政策文本就屬于創建或監督委派管理局一欄，在美國此欄目對應處記下一票。本文在統計過程中發現一個現象：地區政府本應出臺與聯邦政府開放數據政策條款相似的政策，然而由于地方政府在聯邦政府開放數據政策條款的基礎上進行了增加或刪除，使得最終政策條款內容的本文統計量顯示出分布不均勻的現象。這是因為美國和加拿大的地方政府擁有較高自制權利，開放數據政策在地方層面并未得到完全落實，使政策出現了偏離和遷移現象。

表2　美國和加拿大地方開放數據政策條款匯總表

美國地方開放數據政策條款制定最多的三項是制定開放數據目標、使命和共同價值觀，創建專門發布數據和相關政策的集中位置，適當保護數據安全和敏感信息。加拿大開放數據政策條款制定最多的三項是制定開放數據目標、使命和共同價值觀，適當保護數據安全和敏感信息，授權的數據應當被明確。兩國開放數據政策均表明政府對于開放數據的決心強，重視培養開放數據的文化傳播和價值觀，并試圖通過開放數據來提高政府透明度、完善問責制，促進經濟發展和創新。而且，在數據開放的同時十分重視對數據安全和隱私的保護。但是，美國開放數據政策更傾向于對數據平臺的搭建和集中收集，加拿大則傾向于用數據許可證來管理數據。而加拿大政策條款的這種傾向性在具體實施過程中也帶來了一些問題。① 過分注重數據安全導致開放度不足。審核過于嚴格，公民的信息獲取申請或被駁回或停滯，常常難以通過。早期政府僅以許可證授權方式傳播數據，導致數據集權程度較高，降低了數據的共享流通能力和開放度，影響了開放數據政策的實施效果。② 過度追求開放導致數據安全不足。中期政府積極發展開放數據，對資金投入量估算不足；后期建設過程中投資過大導致資金鏈緊張，在數據安全問題上出現了一定漏洞。但目前經過整頓后，開放數據政策執行情況較為穩定，這些狀況都與政策條款分析結果不謀而合。

3.3　人文角度——開放數據政策主體

開放數據政策中涉及的組織機構包括政府、大學、商業組織、非營利組織、國際組織等多元主體。聯邦政府通過與國際合作、與國內政府合作、與社會合作［18］多方協作共同推進開放數據進程，但開放數據政策仍需更多鼓勵措施引導公眾參與。［19］美國參與發布數據集的組織包含有聯邦政府、州立政府、市政府、郡政府、大學、非營利組織、合作組織、商業組織以及其他類型組織，可見美國合作組織類型比較多元化；加拿大則更多依賴于國家單位（表3為美國和加拿大發布開放數據集的機構排名）。

表3　美加兩國發布開放數據集的機構排名

美國和加拿大兩國均通過召開圓桌會議、電子郵件訪談來征集大型組織的意見。政府與公眾在開放數據過程中的互動主要體現在數據集的確定上，［20］政府通過在線論壇、官方門戶網站來征求公眾的意見，鼓勵公眾討論開放數據政策及開放數據集的可用性等，政府通過官方網站上的反饋意見來確定用戶數據集需求。美、加兩國還經常舉辦開放應用程序大賽等多種形式的開放數據活動，號召更多公眾參與。

美國由總務管理局、管理和預算辦公室、首席信息官、首席技術官負責落實開放數據政策，并積極探索協同的可能性；主管部門負責政府部門內部協同、與其他類型組織合作完善和修正開放數據政策、開放數據集等事宜。美國發布數據集排名靠前的單位分別是商務部、內政部、國家航空和宇宙航行局、國土安全部；數據集排名靠前的主題是地方政府、氣候、教育、安全和能源。對開放數據集的分析結果顯示，美國偏重于通過開放政府數據促進政府透明度和提高政務效率。

加拿大主要由財政部及其下屬委員會秘書處和加拿大統計局主管開放數據政策統籌事宜，加拿大圖書館和檔案館負責數據集收集和存儲。加拿大發布數據集排名靠前的單位分別是加拿大統計局、加拿大自然資源、加拿大環境和氣候變化、加拿大農業和農產品、加拿大財政部、加拿大圖書館和檔案館；數據集排名靠前的主題是經濟和生產、人類、健康和安全、勞動力、農業、教育和培訓。對開放數據集的分析結果顯示，加拿大偏重開放民生數據，更注重提高經濟發展。相較美國而言，加拿大開放數據政策主體協作不夠多元化，主要原因是加拿大是雙語國家，英語和法語數據集在整合上出現一定難度。此外，加拿大人口總數與美國有一定差距，故其數據集的發布主要依賴于國家單位，與其他類型組織間協作不夠密切。但發布數據集的覆蓋面較廣，開放數據政策執行效果較好，基本達到預期要求。

4　政策分析結果對我國的啟示

4.1　保障相關政策群的完備性制定

開放數據政策的實施效果從其相關的政策群覆蓋功能完備性即可略知一二。開放數據政策的實施需要眾多相關政策群作為保障，通過對美國和加拿大開放數據政策的研究，發現兩國開放數據政策的相關功能已經基本落實到位，為開放數據的實施打下良好基礎。我國目前也已制定了部分開放數據相關政策，如《中國知識產權司法保護綱要（2016-2020）》《中華人民共和國政府信息公開條例》《關于加強網絡信息保護的決定》《大力推進信息化發展和切實保障信息安全的若干意見》《促進大數據發展行動綱要》等。［21-25］這些政策為我國開放數據政策制定打下基礎，表明我國專門的開放數據政策制定已具備一定基礎，擁有政策實踐的可能性，雖然距離政策成熟階段有一定差距，但是在數據標準方面，我國已經開始部分政策嘗試。如，《全國智慧農業氣象服務平臺數據存儲規范（試行）》［26］已經公開了有關信息管理征求意見的公告，這些政策舉措將推動專門開放數據政策的制定。有關部門應當加快開放數據、數據標準、信息管理等方面政策的落實，以保障開放數據相關政策群的完備性。通過對相關政策群進行整體把控，形成全局觀或頂層設計，能夠避免政策制定不完善導致的在政策實踐中的損失。

4.2　開放數據與數據安全的協同管控

相關政策制定完備后，需要制定專門的開放數據政策來提高政策執行的規范性和可操作性。我國目前缺乏專門的開放數據政策指導政策實踐，因而需要制定專門的開放數據政策，條款內容可參照上文中邏輯角度設計的政策條款模板，其中應當尤其重視數據安全的條款。通過美國和加拿大開放數據政策條款可看出，制定開放數據政策使命和共同價值觀這項條款時應當根據我國所處的實際情況，在國家發展的不同階段，實現開放數據政策的使命和共同價值觀應當有所不同。數據安全的條款在美、加兩國開放數據政策中所占比重之高，對我國的啟示是需要將開放數據與數據安全進行協同管控，并結合資金流、數據流、組織結構的負責人員在一個系統內協同發展，從行政角度和組織角度將開放數據和數據安全部門置于同一組織內部進行管理。部門的資金供應、數據儲量均以彼此為界呈現出一定比例的動態平衡，才能保證數據的開放度和安全度達到標準，避免將數據開放與數據安全置于矛盾的對立面。

4.3　加強多元主體的共同協作

政府機構加強與大學、商業組織、非營利組織、國際組織等利益相關者的協作能夠平衡利益沖突、促進經濟增長。政府可召集開放數據利益相關者代表參與會議以征集政策意見，推動專門的開放數據政策制定；同時，政府機構與大學、商業組織、非營利組織協作發布開放數據集，推動開放數據運動，促進經濟增長、提高科研產出轉化效率。與國際組織協作商討開放數據事宜時要注重抵御風險，避免其他國家聯合制定方案采取行動時產生的傳遞效應對我國開放數據運動產生影響。我國上海等地積極召開了開放數據應用大賽，但活動次數和影響范圍仍然有限，需要加強多元主體協作，提高開放數據運動影響力，改變公民的數據使用習慣，培養開放數據文化，刺激公民的數據需求，從而推動各組織數據集的發布量。我國開放數據運動的發展需要多元主體協作，并采取合作治理、協同治理等手段，制定行之有效的政府數據開放政策和安全政策，以適應大數據時代數據浪潮的革命性發展態勢，引領未來數據科學的發展。

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