黃河資源生態問題及流域協同保護對策

◎ 連 煜

“黃河寧，天下平”，黃河是一條自然條件復雜、河情極其特殊的河流。長期以來，流域上中游地區干旱風沙、水土流失災害問題突出，流域“水少沙多、水沙關系不協調”加劇了下游河道泥沙淤積和洪水威脅，嚴重制約著流域及相關地區經濟社會的健康發展。防治黃河洪澇災害始終被作為歷代執政者治國安邦的大計而受到高度重視。黃河也是我國重要的生態屏障，是我國西北、華北地區的重要水源，是連通西北、華北和渤海的生態廊道，水資源和生態功能極為重要，在我國經濟社會發展與生態保護格局中具有重大戰略作用。

黃河多沙河流的泥沙淤積和處置問題，始終影響并困擾著黃河治理。自上世紀末以來，黃河水資源衰減和經濟社會用水增加，加劇了水資源供需失衡問題，流域經濟社會發展與黃河特殊的輸沙用水之間的矛盾日趨突出，黃河水沙不協調問題進一步尖銳化，并產生了復雜流域社會發展和黃河河流治理的沖突，以及水資源、水環境和水生態的復合影響問題。河流徑流量減少、水動力減弱，多沙河流功能維系所需要的基本輸沙用水越來越難以保證，生活、生產、生態用水供需失衡加劇。“與河爭地”“與河爭水”等違背自然規律的現象日趨嚴重，黃河的資源、生態和環境耦合影響問題進一步復雜化，持續超載、難以為繼的黃河面臨新的安全風險和挑戰，黃河健康與經濟社會可持續發展的剛性約束凸顯。

一、黃河水沙問題復雜，資源與生態問題突出

（一）水沙關系失衡，承載能力低，二者互相交織，長期困擾黃河流域的發展和安全

黃河水資源短缺、承載能力低。黃河徑流量占我國水資源量的2%，但承載了全國15%、12%和9%的耕地、人口與污水排放量，人多、水少和農業開發強度大是流域水土開發的基本特征。

黃河水土流失嚴重，河流泥沙量大和輸沙用水量少產生的水沙時空關系不協調，是造成黃河泥沙易淤積、易頻發洪澇災害的主要原因。黃河50%以上的徑流量來源于黃河源區，但90%以上的泥沙源于黃河中游。水沙異源，水沙時空關系不匹配、不協調，形成了下游河道的善淤、善沖特征及橫河、斜河等游蕩河道特點，加劇了多沙河流的防洪和水資源利用困難。現階段黃河水資源衰減、用水增加，又加劇了水沙不協調問題，增加了黃河輸沙用水難以基本保證，生產、生活用水供需失衡，河流功能和生態萎縮，灘槽形態逆向演替，行洪、輸沙、輸水功能衰減等困難。

黃河水少沙多、水沙關系不協調狀況和進一步發展態勢，與流域經濟社會發展用水需求量快速增加等共同作用，形成互為交織、互為糾纏、耦合影響的現象，制約了黃河流域及相關地區的健康、協調發展，亟待通過黃河資源、生態和社會安全戰略予以統籌協調。

黃河壺口瀑布

（二）資源、環境復合問題突出，水、沙瓶頸及協調問題亟待破解

1.水資源開發利用遠超承載能力

針對黃河突出的水資源短缺和供需失衡問題，國務院在我國七大江河管理中頒布了唯一的黃河“八七”分水方案，確定黃河在580億立方米水資源的情況下，省區耗用黃河水量指標370億立方米。在上世紀50年代和60年代，黃河年均耗水量約177億立方米，80年代耗水量平均290億立方米（較前期增加了60%以上），目前平均供水量和耗用量分別達到374億立方米、300億立方米（實際開發利用率和消耗率分別達到86%、71%），水資源配置量和實際耗用量已經遠超黃河資源和生態承載能力。

匱乏的黃河水資源在承擔流域內日益增加的經濟社會用水需求外，還承擔著約100億立方米的流域外供水任務，黃河承載能力超載嚴重。在水資源衰減（近年平均460億立方米左右）和流域內外多年平均用水超量（多年用水量和消耗量分別為423億立方米、300億立方米）情況下，黃河輸沙與生態用水以及流域經濟社會與生態保護用水間的矛盾更加常態化、尖銳化。

2.水資源成為經濟社會發展與生態保護的短板

城市和工業的用水量與比例提升。在農業用水未發生根本變化情況下，流域工業和城市生活用水比例由上世紀80年代的11.7%提高到現在的25.1%，經濟社會的黃河水資源耗用率已超過70%，特枯水年份消耗率甚至高達85%，水資源已經成為流域經濟社會和生態保護最尖銳的短板制約。

水資源短缺和水污染發展，決定了節水優先已成為流域必須重新考慮的資源利用方式，節水減污的意義、作用和困難將會在黃河流域更為凸顯。節水不僅僅是具體技術問題，更多的還是系統、政策和生態問題。黃河在內蒙、寧夏等區域實施的農業節水，區域、產業的水權轉換，都已顯現出復雜的社會和生態問題。區域地下水和生態的影響、以往引黃產生的湖泊等濕地萎縮問題，都因用水對象變化、引水與水權轉換而產生了新的影響。我們既需要采用系統觀點和創新實踐來解決節水和水配置問題，還要研究黃河水沙關系惡化帶來的防洪治理、資源利用和河流健康對策。

受水資源短缺和經濟社會用水不足影響，流域部分區域地下水采補失衡等生態問題日漸嚴峻。黃河流域地下水超采區78個，超采面積2.26萬平方千米，超采量為14.03億立方米，主要分布在龍門至三門峽區間，尤其是汾河流域、龍門至三門峽干流區間和渭河流域。

3.水環境承載能力與經濟社會協調發展需求不適應

黃河流域納污能力分布同經濟社會發展布局的不協調與沖突問題突出。流域主要納污河段以約37%的納污能力承載了全流域超過91%的入河污染負荷，尤其是城市河段入河污染物超載情況嚴重。

黃河流域經濟長期呈現粗獷型模式發展，資源消耗大、污染物排放強度高、產業治理控制水平低等問題極為突出，流域清潔生產、循環經濟、污染物控制與治理能力總體偏低，流域用水浪費和水污染問題交織并突出，流域省區的產業結構性水污染問題尖銳。黃河流域廢污水排放量由20世紀80年代初的22億立方米增加到目前的44億立方米，高耗水、重污染產業的COD排放量占工業排放量80%以上。

目前，流域城市和農業污染壓力長期難以降低，增高風險持續增加，省際水污染問題和飲用水安全呈現格局性風險，水資源開發保護的剛性約束機制亟待構建。

4.現階段黃河干流水質呈趨好態勢，支流水污染依然嚴峻

受地形地貌、水資源開發成本、防洪安全要求等限制，黃河流域城市和產業主要布局在干流的上游和主要支流，受納污能力小、排污總量大的影響，黃河城市河段和支流污染情況較為嚴重。

在經濟社會產業調整、嚴格水資源管理和嚴格環境保護管理形勢下，黃河干流排污控制和水功能質量狀況近年呈整體好轉態勢。總體上黃河干流劉家峽以上水體滿足Ⅱ類水質標準要求，中下游斷面基本滿足Ⅲ類水質要求（其中寧夏-內蒙和山西-陜西潼關斷面出現超標現象），支流湟水、大黑河、汾河、漭河出現超標狀況。

5.水資源補給不足成為河湖生態長期失衡發展的主要因素

黃河水資源的過度開發和水污染狀況發展，是導致流域河湖生態系統失衡及逆向演變的一個重要因素。黃河干支流自然洪漫濕地和魚類棲息地，受到水資源水文情勢變化和沿河經濟社會“與河爭地”“與河爭水”的累積影響。

干支流喜流水魚類生境棲息地受水文規律變化和生境破碎化影響很大。黃河主要保護魚類、水生鳥類等，大多分布在黃河源區、上游和河口三角洲區域。上游水電集中開發河段土著魚類、下游河口區域的洄游魚類，因水電開發和流域水資源開發減水等水資源和水文情勢影響，敏感生境受到重大影響，魚類資源呈現嚴重衰減態勢。上世紀80年代，黃河流域有魚類130種，其中土著魚類24種，瀕危魚類6種；到本世紀初，干流魚類僅余47種，土著魚類15種，瀕危魚類3種。

流域河流濕地總體呈萎縮態勢，濕地生態功能退化嚴重。黃河源區高覆蓋草原、草甸減少。高寒草原面積減少23.7%，低覆蓋增加36.27%；高覆蓋草甸面積減少6.85%，低覆蓋擴大13.16%；高寒灌叢草甸草地減少1.9%，黑土灘退化形式廣泛存在。與1986年相比，現在流域濕地面積減少了15.8%，濕地結構發生變化：自然濕地減少，其中湖泊濕地減少24.9%、沼澤濕地減少20.9%，而人工濕地增加了60.0%。

因水資源減少、中小洪水規律變化、河洲灘關系改變等作用，濕地結構、濕地功能和濕地生態效益變化明顯。黃河上游水源涵養濕地，中下游沿河及洪漫濕地、河口三角洲咸淡水濕地，其面積、結構和功能受到明顯影響。近30年來黃河中下游河流及河漫灘濕地面積減少了46%和34%。黃河河口區域岸線蝕退、生物多樣性減少、土壤鹽漬化和近海水域鹽度增加、淡水濕地萎縮和濕地人工化問題趨勢持續發展。

（三）黃河流域水和生態安全

黃河水沙關系不協調、水資源持續衰減和利用程度增加等特殊情況，產生了流域復雜的水資源、水環境和水生態復合問題，導致黃河水功能的系統失衡與趨勢性破壞，引發流域經濟社會發展中的水資源利用、防洪保安和生態保護等復雜問題與利益沖突。

上世紀末，黃河下游泥沙淤積、河流斷流、水體污染、河流功能破壞等，是問題極端化的突出表現?，F階段黃河徑流量衰減、用水增加和水資源供需矛盾，河流輸沙與生態流量短缺及保證困難，河流廊道功能損害與水文節律和水文情勢變化，河流水動力減小、河流破碎化與河湖功能損害等，已成為黃河生態功能保護與安全、流域經濟社會和生態保護協調發展的重大問題。

布局、構建黃河資源與生態帶戰略，統籌流域資源、生態和環境協同及綜合管理，是保證流域經濟社會可持續發展，確保黃河生態系統安全的唯一選擇。

二、推行流域資源、生態和環境協同保護

黃河水問題復雜，問題在河湖，根源在陸上。黃河河流生態失衡和逆向演變的關鍵因素，實質是流域水土過度開發長期累積的生態影響與破壞。

確保黃河流域經濟社會和生態安全，必須全面落實生態文明國家戰略，堅持生態優先、綠色發展，貫徹“以水定發展”的原則，倒逼流域經濟社會實現轉型發展；探索實施環境剛性約束的流域資源、生態、環境保護與監管，實踐山水林田湖草系統的流域生態保護。

1.大力推進黃河生態帶建設

針對黃河復雜的開發、治理和保護矛盾，要落實保護優先、生態優先和綠色發展原則，構建黃河生態帶建設，探索流域資源環境管理創新，破解流域尖銳的資源、環境和生態矛盾，促進生態文明建設；要積極踐行新發展理念，嚴格落實生態環境保護要求，科學合理利用和保護水資源，增強水安全保障能力；堅持水陸綜合治理和標本兼治，堅持流域資源、生態和環境的綜合治理與監管，維護河湖生態系統健康。

2.構建黃河資源與生態協同管理構架

要深化流域資源、生態和環境綜合管理，貫徹“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”系統水治理方略，構建水資源利用戰略，建立資源和環境事權明晰、運作規范、權威高效的流域管理體制；統籌規劃、統一監督，推進流域資源、生態和環境綜合保護與協同管理的創新支撐；構建生態保護的流域資源開發剛性約束機制，探索系統約束和協調下的黃河開發控制與綜合管理。

3.實行水資源開發利用的生態保護剛性約束

要貫徹“以水定地、以水定城、以水定產、以水定人”水資源管理原則，落實資源開發的生態保護剛性約束；強化資源節約和環境保護，促進流域綠色發展和協調發展；以保護資源、保護生態、保護環境為核心，促進經濟社會優布局、控規模、調結構，推進黃河保護對流域經濟社會發展的倒逼轉型。

4.推進流域資源與生態補償機制

應以資源環境和生態保護為重點，構建合理的黃河水價制度，建立差別化的黃河生態帶流域的資源、生態和環境補償機制，制定黃河生態帶的資源、生態和環境準入與清單管理，實施黃河生態帶管控的動態調整，進行黃河生態帶自然資產的差異化管理。

5.構建黃河生態帶保護的法規制度

需制定符合黃河流域資源、生態和環境實際的管理與保護法規，依法規范黃河治理開發、資源利用和綜合保護活動；建立河源區、河流廊道和河口區域的資源、生態與環境保護補償制度，構建流域生態流量及調度的規章和規范。

6.強化流域區域協同管理

一要依法劃分流域管理與區域管理權責，根據流域保護要求強化區域監管責任，在流域總體保護優先情況下加強區域的管理；二要搭建流域資源、生態和環境管理議事與協商平臺；三要強化地方政府的自然資源與生態保護考核，建立轄區生態與跨界斷面水資源和水環境的責任考核體系。

7.構建有效、開放的流域監控平臺

需整合流域資源生態監測系統，實現資源與生態環境數據的系統、完整、開放和共享；構建流域生態環境監測與預警系統，實現資源和生態環境的動態、實時監控；建立健全流域和區域的資源、環境考核體系，做到責任目標和考核指標的落實。