路徑依賴視角下中國農村土地產權制度變遷及改革研究

周春芳，袁鳳剛，祿曉龍

(1.遵義師范學院管理學院，貴州遵義 563006；2.貴州醫科大學醫藥衛生管理學院，貴州貴陽 550025；3.貴陽水利交通投資(集團)有限公司土地開發部，貴州貴陽 550081)

2004—2017年，“三農”問題連續14年被寫入中央一號文件，足以說明“三農”問題的重要性。而“三農”問題的核心在于農村土地問題，即農村土地產權制度問題。農村土地產權制度是農業經濟制度的核心，關系到廣大農民的切身利益，對農村生產力發展起到重要作用。新中國成立以來，對農村土地產權問題進行了積極探索，我國農村土地產權制度改革大致經歷了4個階段。

1　我國農村土地產權制度的演變

1.1封建剝削的土地制度向自耕農所有制轉變1928年12月中國共產黨頒布了首部關于農村改革的法律文件——《井岡山土地法》，在解放區消滅了封建剝削的土地制度，根據土地數量和質量進行平均分配，實現耕者有其田。新中國成立后，仍有大面積的解放區未進行土地改革，于是在1950年6月出臺《中華人民共和國土地法》，堅持“依靠貧農、雇農，團結中農，中立富農，有步驟有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產”的原則，在全國范圍內開展農村土地制度改革，并于1952年底基本完成[1]，徹底改變農村的生產關系，實現了土地農民所有，充分調動了廣大農民的積極性。

1.2自耕農所有制向人民公社制轉變自耕農所有制雖然充分調動了農民的積極性，但由于分散的農業個體經濟比較脆弱，不能有效抵抗生產風險，而且易出現資源不合理集中，造成兩級分化。因此，在1953年中央先后出臺了《關于農業生產互助合作的決議》和《關于發展農業合作社的決議》，引導農民參加農業生產合作社，發揮農業協作的便利性，提高農民抵抗災害的能力，促進了農業生產和發展。農業合作分為初級合作社和高級合作社。初級農業合作社是指除小塊自留地由農民保留耕種，其他都交由農業生產合作社統一經營使用，農民按土地股份和勞動分工從合作社獲取相應分紅。高級農業合作社是指農民除了原有的墳地和宅基地，其他所有的土地及附屬水利設施等都無償歸合作社集體所有，由集體統一經營使用，農民根據勞動分工獲取相應分紅。經過4年的時間，我國將農民土地私有制逐步轉變成為勞動群眾集體所有制。

20世紀50年代末，隨著“大躍進”思潮的興起，我國開始廣泛地開展人民公社化運動。農村人民公社化運動早期將所有一切私有財產都強制性無償歸集體所有，開展農業生產集體勞動、集體生活的“共產風”，但這種模式導致農業生產開始出現大衰退。為了解決農民公社所引發的問題，1960年發布的《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，確定建立“三級所有，隊為基礎”的農村土地產權制度[2]。至此，農村形成了以土地所有權和使用權高度集中統一的集體土地所有制。

1.3人民公社制向家庭聯產承包經營制轉變人民公社制度嚴重打擊了農民的生產積極性，導致我國農業生產發展緩慢。1978年安徽鳳陽小崗村的農民開始實施“大包干”，由下而上開始推動農村土地產權改革，家庭聯產承包經營制孕育而生，該制度的建立和完善鞏固大致經歷了3個階段。

1.3.1萌芽階段(1978—1983年)。1978年12月通過的《關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》，拉開了農村土地產權制度改革的帷幕[3]，肯定了包產到組、聯產計酬等形式，但不允許“包產到戶和分田單干”[4]，而1979年9月，對于“包產到戶”有所松動，1983年國家正式在政策上明確提出聯產承包制。

1.3.2完善階段(1984—1993年)。在第一階段實行家庭聯產承包制過程中，由于缺乏經驗，出現土地按人分配，地塊過小；承包期太短，土地調整頻繁，農民缺乏安全感等一系列問題。1984年《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》明確提出土地承包期一般在15年之上，允許土地轉包。1986年《民法通則》首次提出承包經營權概念，并將其作為一項財產權予以保護。1993年憲法修正案正式以根本大法的形式確立了家庭聯產承包責任制的法律地位，并在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中明確將土地承包期再延長30年不變。

1.3.3鞏固階段(1994—2007年)。國家在貫徹土地承包經營權再延長30年的政策，確保農民長期土地使用權的同時，進一步法律化承包地相關權利。2002年頒發的《農村土地承包法》依托憲法，保護農戶的土地使用權、收益權和轉讓權。2007年頒發的《物權法》將土地承包經營權確定為用益物權，以基本法的形式保護農民的土地承包經營權。

1.4家庭聯產承包經營制向“三權分置”制轉變家庭聯產承包經營制適應了當時我國的生產力發展，調動了農民的積極性，促進了農業的生產。但隨著城市化進程的不斷推進，出現土地資源緊缺與農民拋荒棄耕共存的矛盾現象，而這一現象的背后原因在于當前農村土地產權制度的不完善，模糊的產權制度阻礙了農村土地流轉，抑制了農村生產力的發展。近年來，全國各地針對實際情況，積極探索農村土地產權制度創新。當前產權制度創新都圍繞如何賦予農民完善的土地產權，即明晰農村土地所有權、承包權、經營權三者間的關系，探究通過市場機制使農民獲得土地財產權利，提高農民的收入和土地資源利用率。

“三權分置”是指農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權這“三權”分置并行。2016年10月30日中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，文件指出要完善“三權分置”辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用(圖1)。

“三權分置”可以明晰農村土地產權關系，賦予農民完善的土地權利；有利于促進土地資源的合理流轉，發展規模經營，提高土地利用率，推動農業現代化發展，是繼家庭聯產承包經營制后我國農村土地產權制度的又一偉大創新[5]。

圖1　“三權分置”的作用機制Fig.1　Mechanism of “Separation of the Three Powers”

2　我國農村土地產權制度改革思路

2.1關于農村土地產權制度改革的主要觀點針對當前農村土地產權制度的缺陷，目前學術界關于農村土地產權制度改革有不同觀點。

2.1.1農村土地私有化。即將農村土地徹底地賦予農民，由農民自主經營，并從法律層面上允許農民自由地進行土地買賣，從而實現土地規模經營的目標。土地私有化明晰了土地產權，使農民真正擁有土地，完全擁有土地收益，但與我國社會主義公有制存在沖突，且土地私有化導致土地可自由買賣，必然會出現土地兼并，大量失地農民涌入城市，貧富差距拉大，產生一系列社會問題。

2.1.2農村土地國有化。即將農村土地全部變為國家所有，這吻合社會主義公有制，解決現行農村土地制度的所有權主體虛位、集體產權不清等缺陷；土地國有化后，國家可以大范圍調整土地，實現土地規模化、產業化經營；土地國有化后，國家可完善相關法律和制度，對農村土地進行統一管理。但國有化意味著剝離農民與土地的依存關系，這與我國“還權于民”的初衷相背離，難以得到廣大農民的理解和支持；同時，由于我國地緣遼闊，國家不可能組織大量、具體的土地管理活動，會造成更大的損失。

2.1.3農村土地復合所有制。即國家和農民復合所有，土地的終極所有權歸屬于國家，土地的實際所有權或具體所有權由農民所有，農民依法享受土地產權所規定的所有權益。土地復合所有制似乎規避了土地私有化和土地國有化的弊端，但在具體操作上具有一定難度，且一物二主與物權法相違背，不符合人們的產權觀念。

2.1.4完善現行的集體土地所有制。即維持現行的農村集體土地產權制度基礎上，明確集體土地所有權主體，通過確權登記頒證，明確土地使用權的物權屬性，建立有效的土地流轉機制，逐漸消除目前集體土地產權制度的弊端。

2.2基于農村土地產權制度變遷的路徑依賴良好的制度安排能夠降低交易費用，促進資源優化配置。諾斯認為制度變遷的動因在于“成本與收益的比較”，推動制度變遷的主體，無論是個人或群體、組織、國家或政府，都是在追求收益的最大化。制度變遷是通過對規則、標準、實施等因素的邊際調整來實現的，是社會利益格局的重新調整。諾斯認為制度變遷存在“路徑依賴”，即制度變遷存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制一旦走上某一路徑，就很難糾偏歸正，制約下一輪制度的創新[6]。因此，做出任何一項制度變革，都要謹小慎微，考慮其長遠的路徑影響。因此，在堅持現有農村集體土地產權制度的基礎上，進行制度的完善，遵循制度變遷理論的路徑依賴規律，更易被社會所接受。所以我國農村土地產權制度改革的總體思路是：在堅持農村土地集體所有制的基礎上，針對當前農村土地制度產權不清的問題，要明確所有權主體，對土地使用權進行確權頒證，建立有效的土地流轉機制，并制定農村土地產權制度改革的相關配套措施。

3　我國農村土地產權制度改革基本框架

3.1明晰土地所有權并物化使用權目前，農村集體土地所有權為鄉鎮、村委員會和村民小組“三級所有”，所有權主體虛置，農民集體并未有實質權能，不能直接從事土地的經營與管理工作，因此，必須明確土地所有權。因鄉鎮府屬于國家行政機構，組織范圍廣，管理費用高；而村民小組又不是經濟組織，無法開展經濟活動，所以鄉鎮府和村民小組都不宜作為農村土地所有權主體。在2017年10月施行的民法總則，村委會被確定為“特別法人”，能代表群眾行使權力，開展經濟民事活動，所以村民委員會作為農村土地所有權主體比較合理。

延長土地使用權并使之物化是農村土地產權制度改革的關鍵點。通過賦予農民長久穩定的土地使用權，才能減少其短期牟利行為，促使其可持續利用土地。與此同時，要將土地使用權物權化，賦予農民完整的土地使用權，對農村集體土地、集體建設用地、農村承包地、農村宅基地等進行確權、登記和頒證，允許土地使用權進行轉讓、抵押、入股等，保障廣大農民對農村土地的財產權[7]。

3.2完善農村土地使用權流轉制度通過農村土地使用權流轉，可以使農民獲取更多資本，促進土地資源合理配置，實現農業現代化、規模化發展。我國現行法律雖在一定程度上保障了農村土地使用權的自由流轉，但仍存在不足，需要健全完善，建立統一規范的土地流轉市場。一是建立統一的農村土地使用權流轉管理機制，為供需雙方提供政策咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等流轉信息服務。二是建立和扶持中介服務組織，如土地評估機構、土地融資機構和流轉糾紛仲裁機構等，對農村土地市值進行精準估價，及時收集并對外公開發布土地資源流轉信息，對有關土地流轉一些問題進行解答，指導農業合作項目推廣，幫助流轉雙方主體辦理流轉手續的相關事宜。三是建立土地流轉監督機制，在土地流轉過程中需要充分尊重農民的意愿，嚴格控制與監督土地流轉后的使用，絕不任意改變土地的使用性質，切實維護中國的糧食生產和生態安全。

3.3逐步推進集體土地與國有土地產權平等從市場經濟角度看，集體所有的土地與國家所有的土地是相互獨立、相互平等的。但從我國目前的國情看，集體土地的地位低于國有土地，主要體現在土地征收具有強制性，且土地征收價格往往低于土地的市場價格。因此，要實現集體土地所有權與國有土地所有權的價值平等，就要逐步縮小征地范圍，提高征地補償標準，以市場價格確定土地征收標準，實現城鄉建設用地同地同權同價；在實現城鄉土地“同地、同權、同價”的同時，要注重“同責”，按一定比例收取農村集體土地的出讓費繳入地方財政，并以專項科目進行獨立核算，全部用于農村基礎設施等公共物品的建設[8]。

3.4完善農村土地產權改革的配套制度農村土地產權制度改革不是封閉的系統，涉及到多方利益，需要完善相關配套制度，使利益相關者獲得實惠從而支持推動改革。一是創新農村金融制度。當前有限產權制度導致金融機構不愿參與的情況下，利用財政介入的方式來啟動農村土地產權抵押貸款；進一步擴大農村土地產權抵押物的范圍，繼續創新農村土地產權和股份股權融資方式，完善農村土地產權交易平臺和擔保、保險等配套改革；通過新型集體經濟組織之間組建農村合作金融的方式來推進農村土地抵押貸款。二是完善農村的社會保障制度。完善相應的農村社會保障制度，是推動農村土地產權制度改革的基本保障，避免在改革過程中出現農民“種田無地、就業無崗、創業無錢、保障無份”的現象。農村社會保障制度包括農村養老保險制度、基本醫療保險制度以及最低生活保障制度等一系列制度。三是加強農業專業合作社培育和建設。大力發展農業合作社是提高農業競爭力的迫切需要，是我國實現農業現代化和市場化的重要形式。政府要加大政策支持，積極培育農業合作社，以專業合作社為紐帶，帶動農民在市場競爭中實現增效增收，真正將農地權利改革的實踐探索轉化為實際成果。

[1] 謝迪斌.20世紀以來中國農地產權制度的演變特征與啟示[J].學術研究，2005(5)：28-35.

[2] 晉偉.中國特色農村土地流轉問題研究[D].長春:吉林大學,2017.

[3] 侯銳.中國農業支持政策研究[D].武漢:華中農業大學,2006.

[4] 喬軍.1978年以來我國農地產權制度變遷及啟示[J].攀登，2011，30(2)：84-89.

[5] 陳朝兵.農村土地“三權分置”：功能作用、權能劃分與制度構建[J].中國人口·資源與環境,2016,26(4)：135-141.

[6] 葛毛毛,劉濤,馬智利.我國住房制度改革中路徑依賴問題及對策分析[J].華東經濟管理,2013,27(12):147-151.

[7] 滕衛雙.中國農村土地產權制度改革的現狀分析[J].世界農業，2013(8)：140-143.

[8] 郭煒，丁延武.深化農村土地產權制度改革的困境突破與路徑選擇[J].經濟體制改革，2015(4)：84-89.