江蘇省縣域家庭農場發展面臨的問題與對策分析
——以泗洪縣為例

劉紅光，駱新燎

(南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095)

2013年中央一號文件明確提出要積極培育并發展家庭農場這一新型農業經營主體。按照農業部的解釋，家庭農場是指主要以家庭成員為勞動力，從事農業規模化、商品化、集約化生產經營，且家庭主要收入來源為農業收入的新型農業生產經營主體[1]。當前，我國各地正積極探索發展家庭農場，一些先行試點地區的家庭農場已初具發展規模[2]。事實上，家庭農場制度是對我國家庭經營制度的繼承和完善，既有利于促進現代農業發展，也有利于維護農村社會穩定[3]。但是家庭農場的發展也具有其經濟基礎條件，一般來說，在經濟發展水平和工業化程度較高的地區，農村剩余勞動力較少，家庭農場才能得到較好的發展。因此，在上海、浙江、江蘇等經濟發達省份，家庭農場都表現出良好的發展勢頭[4-6]。

2013年江蘇省農委出臺《關于積極穩妥發展家庭農場的通知》，在農業補貼、農業保險、貼息貸款等方面加大了對家庭農場的扶持力度，家庭農場有了快速的發展，但同時也存在一些問題。筆者以泗洪縣為例，對江蘇省縣域家庭農場發展面臨的問題進行分析，并提出江蘇省縣域家庭農場發展的對策建議。

1　泗洪縣家庭農場的現狀

泗洪縣地處江蘇西北部、洪澤湖西岸，轄23個鄉鎮，共有農業人口10.6萬，耕地總面積13.333萬hm2。全縣土地規模流轉面積累計達到8.987萬hm2，占全縣耕地面積的67%，截至2013年底，全縣經過工商部門登記注冊家庭農場1 011個，是江蘇省家庭農場發展較快的區縣之一，其現狀特征主要體現在以下幾個方面。

1.1多種經營類型并存，以糧食種植為主泗洪縣農業以稻米、水產、果蔬、畜禽四大產業為主，圍繞上述產業，泗洪縣家庭農場的經營類型也呈現多樣化特點，涉及糧食種植、水產養殖、果蔬園藝、混合種養、綜合休閑、畜禽養殖、特色養殖等七大類型(表1)。同時泗洪縣又是全國重要的糧食生產縣，因此糧食種植型家庭農場占主要地位，其數量占全部家庭農場數量的60.9%，糧食種植則主要以(水)稻(小)麥、(水)稻玉(米)為主。依托毗鄰洪澤湖的優勢，水產養殖型家庭農場僅次于糧食種植型，占全部家庭農場數量的19.6%。果蔬園藝型家庭農場位列第三，數量占比14.7%。相比較而言，畜禽養殖作為泗洪縣重要的農業產業，其家庭農場發展相對滯后，已經農業部門認定或工商部門注冊的畜禽養殖型家庭農場僅3家，而根據農業部2013年對全國家庭農場的統計調查結果顯示，全國從事養殖業的家庭農場占全部家庭農場的比重為45.5%[7]。同時，混合種養、綜合休閑、特色種養等類型家庭農場發展也相對緩慢。

1.2單戶經營規模較大，平均規模高于全國水平截至2013年底，泗洪縣全部家庭農場的平均規模為21.533 hm2，是江蘇省承包農戶平均經營面積的59倍。其中，經營規模主要集中在6.667～33.333 hm2(表2)，占全部家庭農場的71.8%。95%的家庭農場經營規模集中在3.333～66.667 hm2。也有少數家庭農場經營規模在66.667 hm2以上，占全部家庭農場數量的4.4%，其中333.333 hm2以上的3家。與2012年全國家庭農場的統計調查結果相比，泗洪縣家庭農場的經營規模明顯偏高。截至2012年底，全國家庭農場的平均規模為13.347 hm2，其中一半以上的家庭農場經營規模在3.333 hm2以下(55.2%)，33.333 hm2以下的家庭農場占比為96.3%。即使考慮到經過2013年地發展，全國家庭農場的平均規模應該有所提高，但也不會高于泗洪縣家庭農場的平均規模。這主要是因為泗洪縣是以稻米為主導的糧食生產大縣，目前來講，水稻、小麥的機械化生產程度相比其他農作物高，其適度經營規模也相對較高。

表1　泗洪縣家庭農場經營類型及其規模

表2　泗洪縣家庭農場規模分級

1.3生產力水平較高，地均勞動力數量低于全國水平根據統計，2013年泗洪縣平均每個家庭農場勞動力總數為4.5人，其中家庭成員3.8人，常年雇工0.7人。家庭農場(除畜禽養殖)地均勞動力為0.21人/hm2。而全國2012年平均每戶家庭農場需要勞動力6.01人，其中家庭成員4.33人，長期雇工1.68人，地均勞動力為0.45人/hm2，是泗洪縣2013年水平的2倍多。即使考慮到統計年份的差異，泗洪縣家庭農場勞動生產力也要高于全國平均水平。究其原因，除了與泗洪縣經濟發展水平以及農業生產技術和管理水平相對全國平均水平較高有關之外，也與泗洪縣農業生產結構有很大關系。一般來說，水稻、小麥、玉米等谷物生產機械化水平相對其他農作物較高，地均需要的勞動力自然也就少一些。2013年泗洪縣60.9%的家庭農場都是從事水稻、小麥、玉米等谷物的生產，而2012年全國以糧食種植業為主的家庭農場數量也只占46.7%，這也是泗洪縣畝均勞動力水平低于全國平均水平的部分原因。

1.4工商登記注冊主體多樣，以個體工商戶為主家庭農場的成立一般有兩條途徑：一是經工商部門登記注冊，農場主持身份證件、土地流轉合同等資料到當地縣級以上工商行政部門即可登記注冊，登記注冊主體類型包括個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業以及有限責任公司4種；二是經農業部門認定，農場主持相應資料到當地縣級以上農業/農經主管部門進行認定備案，并受農業主管部門管理。由于泗洪縣農業/農經主管部門對家庭農場的認定標準、程序等辦法仍未制定出臺，泗洪縣家庭農場基本都是經工商部門登記注冊，登記主體以個體工商戶為主，占全部登記家庭農場數量的77.4%，其次為個人獨資企業(15.5%)和合伙企業(7.0%)，目前還沒有注冊為有限責任公司的家庭農場。

1.5空間分布合理，農業區域分工初步顯現受地理條件的影響，泗洪縣農業生產布局較為明顯。雖然泗洪縣地處淮河沖積平原，地勢相對平坦，但地理條件也存在一些內部差異。西南地區地勢相對較高且起伏幅度較大，土壤肥力相對較低，種植糧食產量不高，但較為適宜種植果樹；東南地區地勢較低，且靠近洪澤湖，水量充沛，土壤肥力較高，適宜種植水稻等糧食作物；而北部地區水量相對不足，較為適宜種植玉米、小麥的農作物。因此，家庭農場的空間分布也基本與總體的農業生產布局相一致。以稻麥為主的糧食種植農場主要集中在陳圩、青陽、石集、城頭等東南片區，而以小麥、玉米為主的糧食種植農場主要集中在歸仁、太平、梅花等北部片區，魏營、上塘等西南地區則以果蔬園藝型家庭農場為主，水產養殖則主要集中在臨淮、界集、龍集等臨洪澤湖鄉鎮。

2　泗洪縣家庭農場發展中面臨的突出問題

2.1認定問題，家庭農場的界定范圍與認定程序仍不清晰家庭農場是一個新生事物，目前社會上在家庭農場的概念和界定范圍上還沒有統一的認識，但以家庭成員為主要勞動力是家庭農場最基本地特種已經得到普遍認同，這也決定了家庭農場的規模不可能超過現有技術條件下一戶家庭可以承擔的最大規模，但在實際中規模明顯過大的經營體往往也被認定為家庭農場，而且這些大規模的經營體往往更容易獲得政府扶持，而真正規模適中的家庭農場卻沒有得到應有的扶持。另外，家庭農場的設立一般可以通過工商部門登記注冊和農業部門審核認定兩條途徑。農業部的調查統計顯示，全國2012年經農業部門認定的家庭農場數量為1.73萬家，占全部家庭農場數量的52.1%。相比而言，包括泗洪縣在內的江蘇省大部分地區的農業部門還沒有形成家庭農場認定的工作機制，家庭農場的創建一般都是通過工商部門進行注冊登記。家庭農場雖然主要生產商品性農產品，但本質上仍然屬于農業，不能視為工商業。而且大部分農場主對個體工商戶、企業、公司之間的區別不清楚，雖然大部分選擇注冊為個體工商戶，但其與傳統意義上的個體工商戶有本質上的不同。而注冊登記為企業或公司的經營體則明顯不能再視為家庭農場，因為企業和公司不需要也不可能再以家庭成員為主要勞動力。因此，理順家庭農場的界定范圍、認定部門和認定程序亟待解決。

2.2規劃問題，缺乏科學合理的家庭農場總體規劃和單戶規劃近兩年，家庭農場這一新型農業經營體發展十分迅速，僅泗洪縣就已經注冊了1 000多家。考慮到我國人多地少的基本國情，可以認為家庭農場是未來農業農村發展的主要方向。這就需要地方政府在宏觀層面對家庭農場的發展有一個科學的引導，家庭農場主在微觀層面對自身的發展有明確的方向以及合理的布局。但是目前除少數地方政府(如浙江衢州市、山東寧津縣等)以及一些規模較大的家庭農場有規劃之外，大部分地方政府以及家庭農場都缺乏對相應的科學規劃。通過調查發現，不僅泗洪縣在整體上缺少對家庭農場發展的總體規劃，50%以上的農場主對自身未來的發展缺乏清醒的認識，即使有的農場主對未來農場在規模、布局、經營產業上有想法和打算，但也大多沒有落實在紙上。宏觀上缺乏規劃勢必造成一哄而上、布局不合理、缺乏整體競爭力等問題，勢必造成一些不可挽回的損失。單戶家庭農場缺乏規劃也會影響到自身的持續發展。另外，在實地調研中還發現一個反映較為突出的問題，即農場場部和曬場等建設用地得不到解決，特別是曬場用地嚴重影響家庭農場的生產經營。這些都需要地方政府在頂層進行規劃設計。

2.3融資問題，資金短缺仍是家庭農場快速發展的主要瓶頸為了扶持家庭農場的發展，中央和地方各級政府均提出要在財政、稅收、用地、金融、保險等方面加大對家庭農場的扶持力度。泗洪縣作為江蘇省農村綜合改革試驗區，在這方面也做出了很多有益的探索，取得了一些值得推廣的經驗，如提高農業保險覆蓋范圍、試點農村土地承包經營權抵押貸款等。但是通過調研，資金短缺仍是制約泗洪縣家庭農場發展的主要瓶頸。在當前的經濟背景下，許多金融機構對土地承包經營權作為抵押標的仍持審慎態度，許多家庭農場主的融資渠道還是以向私人借貸或以房產、農機等資產作為抵押向銀行貸款。因此，如何進一步完善并推廣土地承包經營權抵押貸款是解決家庭農場發展的重要任務之一。

2.4配套問題，農村社會化服務跟不上家庭農場的發展需求家庭農場是以生產商品化農產品為主要特種，不同于以往以自給自足為主的傳統農業，因此其對農村社會化服務水平有很高的要求。雖然近兩年泗洪縣家庭農場的發展十分迅速，但與農業商品化相適應的包括農資、農技、農機服務，金融、廣告、銷售服務，以及土地流轉、勞工服務等各個環節還不夠健全。比如很多家庭農場都購置了齊全的農機，但自身種植規模有限再加上人手不夠，造成了農機利用效率低。還有很多家庭農場沒有穩定的銷售渠道，抵抗風險能力較弱，同時也不能使農場主全身心投入到提高農場管理水平上來。還有個別家庭農場土地流轉不規范，容易產生土地糾紛，加大了農場主的投資風險，這也是土地流轉服務不健全的表現。

2.5層次問題，家庭農場缺乏活力和整體競爭力具體表現在以下幾方面：首先，多數家庭農場主年齡偏大，文化程度較低，以傳統稻麥種植為主，難以適應新生事物和日益激烈的市場競爭，與現代化的農業經營管理要求還存在較大差距。其次，家庭農場缺乏品牌效應，泗洪農產品(如大米)雖然在全國具有較高知名度，但缺少與之相適應的農產品品牌。同時，大部分家庭農場沒有自己的品牌或特定品牌供應商資格。第三，特色種養型家庭農場偏少。在1 000多家家庭農場中，以特色種養業為主的家庭農場僅有2家(中藥材種植)。此外，許多家庭農場的管理缺失，如財務收支不完整、農機缺乏維護保養，這些都是制約家庭農場發展活力的因素。

3　泗洪縣加快家庭農場發展的對策建議

3.1進一步規范并簡化家庭農場認定程序首先，理順農業部門與工商部門之間的工作分工。對于小規模的家庭農場，即目前在工商部門注冊為個體工商戶的家庭農場，應以農業部門認定為主，而有條件注冊為企業或公司的家庭農場則經工商部門登記注冊履行企業或公司義務。其次，地方農業部門應建立起家庭農場管理機制。成立家庭農場管理辦公室，出臺家庭農場認定標準和程序，對于符合條件的家庭農場頒發統一的認定證書，并進行建檔立卡動態管理。第三，應降低家庭農場準入門檻，簡化家庭農場認定程序。對于具有一定規模(如3.333 hm2以上)，且取得合法土地經營權的以家庭成員為主要勞動力的農業經營主體即可認定為家庭農場，盡量簡化認定手續和所需資料。

3.2盡快做好全縣家庭農場的總體規劃在宏觀層面上，縣政府應盡快組織編制全縣家庭農場的總體發展規劃或行動計劃，在了解全縣家庭農場發展現狀與問題的基礎上，針對家庭農場發展總體目標、發展方向、總體布局、用地方案、保障措施等方面進行統一部署。在微觀層面上，應鼓勵家庭農場主依據全縣家庭農場總體規劃，對自身家庭農場的功能定位、發展目標、用地布局等進行科學謀劃。結合“星級”家庭農場評選工作，對于在規劃方面示范性較好的家庭農場給予優先扶持，加強其模范帶頭作用。

3.3積極引導家庭農場適度規模發展所謂家庭農場適度規模，就是在提高農業機械化水平和減少農村勞動力剩余之間找一個平衡點。家庭農場規模過小，難以發揮農業規模化經營效應，家庭農場規模過大，則容易導致大量農村勞動力剩余。對于家庭農場的適度規模沒有一個全國統一的標準，但是在一個縣級行政范圍內，縣級農業主管部門應該依據全縣農業資源稟賦、農業勞動力狀況、農業機械化水平、農場主個人素質和管理水平等因素，對全縣不同經營類型家庭農場的適度規模有清晰地認識。在制定家庭農場認定標準或示范家庭農場評選中，優先支持符合適度規模的家庭農場發展，使得農業生產在充分發揮農村勞動力資源的基礎上，最大程度提高生產效率。

3.4創新做好家庭農場的金融支持發展家庭農場，金融扶持是重中之重[8]。可通過項目傾斜、以獎代補等手段引導家庭農場科學合理發展。土地規模流轉項目補助，良種、農資綜合等各項涉農補助直接補給家庭農場；結合農村土地產權制度改革，加快推進農村土地承包經營權、宅基地使用權等權能抵押貸款試點工作；涉農金融機構應建立家庭農場信用評級體系，對于規模適中、信用良好的家庭農場建立申請貸款綠色通道。支持家庭農場聯合起來組建家庭農場合作社并進行聯保貸款；充分發揮并嚴格規范好鄉鎮農民資金互助合作社的作用，讓農民的閑散資金真正地用到支持家庭農場的發展上來；進一步擴大農業保險范圍，通過保費補貼提高家庭農場對農業保險的參保率，通過稅收優惠鼓勵保險公司經營家庭農場保險。

3.5大力鼓勵家庭農場集中優勢、特色發展家庭農場是以生產商品性農產品的主要農業經營主體，其經營效益直接取決于市場的好壞。因此，在市場中具有競爭優勢、產品需求前景良好的家庭農場才能健康持續發展下去。首先，培養一批有技術、懂市場、善管理的新型職業農民則是家庭農場在激烈的市場競爭中能夠取勝的關鍵前提。其次，泗洪縣應當在認清自身作為全國糧食生產縣這一地位的基礎上，充分把握自身農業優勢，做大做強水產、稻米兩大優勢農產品。以重點龍頭企業為抓手，集中優勢打造1～2個全國知名的農產品品牌，提升農產品檔次，以“公司+家庭農場”的模式帶動全縣家庭農場整體發展，提升整體競爭力。另外，在穩定糧食產量、保護糧食安全的前提下，在基本農田以外的合適區域鼓勵種植特種種養型家庭農場，提高農產品附加值。

4　結論

以泗洪縣為例，對江蘇省縣域家庭農場發展的現狀問題進行了分析，認為泗洪縣家庭農場在經營規模、經營效益等方面都取得較好的成績，但在家庭農場的認定、規劃、融資、配套、層次等方面仍需進一步加大工作力度。針對泗洪縣域家庭農場發展的問題，提出了規范并簡化家庭農場認定程序、做好全縣家庭農場的總體規劃、引導家庭農場適度規模發展、創新家庭農場的金融服務、鼓勵家庭農場集中優勢特色發展等政策建議。

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[5] 黃平,王科躍,朱海濤.浙江家庭農場發展現狀分析[J].統計科學與實踐,2014(3):30-32.

[6] 張美春,程根祥.家庭農場發展面臨的問題與對策建議：東臺市家庭農場調查[J].江蘇農村經濟,2013(7):24-25.

[7] 農業部新聞辦公室.我國首次家庭農場統計調查結果顯示：全國家庭農場達87.7萬個 平均經營規模超過200畝[EB/OL].(2013-06-04)[2017-12-10].http:∥jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201306/t20130604_3483252.htm.

[8] 蘭勇，周孟亮.易朝輝.我國家庭農場金融支持研究[J].農業技術經濟，2015(6)：48-56.